政府投資項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)準(zhǔn)則研究

政府投資項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)準(zhǔn)則研究研究報(bào)告要說(shuō)明的主要內(nèi)容政府投資項(xiàng)目的界定、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的原則和主要內(nèi)容財(cái)務(wù)分析社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響分析經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)參數(shù)（社會(huì)折現(xiàn)率）政府投資項(xiàng)目的界定、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的原則和主要內(nèi)容政府投資項(xiàng)目主要界定為政府〔包括政府屬性的各類投資公司和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司〕出資的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性的公共或準(zhǔn)公共項(xiàng)目。有無(wú)對(duì)比、機(jī)會(huì)成本等原則是適合各種場(chǎng)合的通用原則。新建、改擴(kuò)建、經(jīng)濟(jì)分析和財(cái)務(wù)盈利能力分析都應(yīng)遵循。只是出發(fā)點(diǎn)和角度的不同。社會(huì)折現(xiàn)率時(shí)間價(jià)值(各類時(shí)間節(jié)約價(jià)值的默認(rèn)值見附錄4)生命價(jià)值經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)參數(shù)項(xiàng)目評(píng)價(jià)具體內(nèi)容分析的結(jié)論資源配置是否有效率？在各種備選方案中選擇了最好的方案?費(fèi)用-效益分析

1.原理與準(zhǔn)則(理論推導(dǎo)見附錄1)2.效益與費(fèi)用的界定

3.效益與費(fèi)用的量化

4.評(píng)價(jià)方法與指標(biāo)費(fèi)用-效果分析〔相關(guān)指標(biāo)見附錄2〕方法的優(yōu)缺點(diǎn)和適用性經(jīng)濟(jì)分析政府和社會(huì)的其它目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或影響程度?宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)利益主體的分配公平分配與弱勢(shì)群體社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響分析實(shí)施、資金籌措方案的可行性?項(xiàng)目的資金來(lái)源和運(yùn)用是否能夠平衡?對(duì)投資主體是否有吸引力？政府財(cái)政是否能承受？政府投資項(xiàng)目的民間參與〔PPP〕項(xiàng)目融資(各國(guó)政府貸款有關(guān)說(shuō)明見附錄3)項(xiàng)目收費(fèi)和費(fèi)用的分?jǐn)傌?cái)務(wù)生存能力分析清償能力分析盈利能力分析政府現(xiàn)金流分析財(cái)務(wù)分析是否存在顛覆性的風(fēng)險(xiǎn)？主要風(fēng)險(xiǎn)是否已考慮規(guī)避措施？風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)〔風(fēng)險(xiǎn)疊加與案例見附錄5、6〕風(fēng)險(xiǎn)分析經(jīng)濟(jì)分析

經(jīng)濟(jì)分析和費(fèi)用—效益分析（CBA）

效益和費(fèi)用的界定

效益和費(fèi)用的量化與影子價(jià)格

分析判據(jù)和指標(biāo)

費(fèi)用—效果分析（CEA）

方法的適用性和優(yōu)缺點(diǎn)經(jīng)濟(jì)分析和費(fèi)用—效益分析（CBA）經(jīng)濟(jì)分析的目標(biāo)是追求資源配置的效率，即Pareto或潛在的Pareto準(zhǔn)則；在市場(chǎng)機(jī)制導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)中，具備一定條件下，市場(chǎng)的投資準(zhǔn)則與改進(jìn)效率準(zhǔn)則相一致；CBA是基于類似于市場(chǎng)投資的方法框架，具有較高的透明性—這正是公共開支民主化所需要的。

國(guó)際組織和其他國(guó)家的公共開支準(zhǔn)則

AustraliaTreasuryDepartment,ProjectEvaluationGuidelines,May2000;HMTreasury(U.K),AppraisalandEvaluationinCentralGovernment(TheGreenBook),LONDON:THESTATIONERYOFFICE,1997;2003DepartmentofFinanceandPersonnelofNorthernIreland,TheNIPrefacetotheGreenBook;SwissFederalOfficeofPublicHealth,GuidelinesforHealthProgramme&ProjectEvaluationPlanning,1997;QueenlandTreasury,OverdraftFacilitiesOperationalGuidelinesforthePublicSector,

March1998;TheScottishOffice,NationalPlanningPolicyGuideline:NPPG17,1999;AsianDevelopmentBank,GuidelinesForThePreparationofProjectPerformanceAuditReports,2000；OMB(USA),Benefit—CostAnalysisofFederalPrograms,Fed.Reg.57,1992.效益和費(fèi)用的界定最為重要的是區(qū)分真實(shí)的(real)和錢幣性(pecuniary),以免重復(fù)計(jì)算；外部效果；稅收和補(bǔ)貼；系統(tǒng)性項(xiàng)目和分期投資問(wèn)題；真實(shí)的和錢幣性的區(qū)分例子

效益

費(fèi)用農(nóng)田灌溉項(xiàng)目真實(shí)的直接有形的增加農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出設(shè)施投資和運(yùn)行費(fèi)用無(wú)形的美化環(huán)境野生動(dòng)植物減少間接有形的減輕土地沙化減少水資源無(wú)形的穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)

錢幣性的農(nóng)機(jī)、農(nóng)藥和化肥行業(yè)增收食品加工行業(yè)成本降低真實(shí)的和錢幣性的區(qū)分例子城市軌道交通項(xiàng)目效益

費(fèi)用

真實(shí)的直接有形的節(jié)省出行時(shí)間設(shè)施投資和減少交通事故運(yùn)行費(fèi)用無(wú)形的減輕空氣污染減少地下空間間接有形的緩解地面交通阻塞

錢幣性的土地、房產(chǎn)升值真實(shí)的和錢幣性的區(qū)分例子教育項(xiàng)目（專業(yè)）效益

費(fèi)用

真實(shí)的直接有形的增加就業(yè)收入設(shè)施和教職工工資無(wú)形的豐富生活意義讀書時(shí)間的機(jī)會(huì)成本間接有形的減少犯罪無(wú)形的提升道德水準(zhǔn)

錢幣性的增加了教職工的收入真實(shí)的和錢幣性的區(qū)分例載人宇宙飛行效益

費(fèi)用

真實(shí)的直接有形的暫時(shí)不清楚火箭、飛船等研制無(wú)形的空間探險(xiǎn)樂(lè)趣空間污染間接有形的空間科學(xué)實(shí)驗(yàn)無(wú)形的國(guó)際聲譽(yù)

錢幣性的發(fā)射基地附近的土地升值稅收和補(bǔ)貼的處理DDSSS’S’tebaDDSSS’Secdt產(chǎn)出投入系統(tǒng)性項(xiàng)目和分期投資問(wèn)題在整個(gè)系統(tǒng)項(xiàng)目還未啟動(dòng)前，效益和費(fèi)用建議采用PackageDeal——盡可能將所有子項(xiàng)目都綁在一起解決效益和費(fèi)用的對(duì)應(yīng)問(wèn)題，不應(yīng)將效益人為地分?jǐn)偨o不具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)功能的子項(xiàng)目，也不應(yīng)為“預(yù)留效益”人為地扣減投資費(fèi)用。當(dāng)決策點(diǎn)移至系統(tǒng)性項(xiàng)目的后期時(shí)，例如郵電通訊項(xiàng)目中接入網(wǎng)的擴(kuò)容、農(nóng)田水利項(xiàng)目中灌溉渠的增加等，效益和費(fèi)用應(yīng)遵照有無(wú)對(duì)比和區(qū)別沉沒成本（SunkCost）和機(jī)會(huì)成本的原則。效益在利舊設(shè)施中分?jǐn)偟茸龇ǘ际遣徽_的。

效益和費(fèi)用的量化與影子價(jià)格對(duì)于非邊際性或收費(fèi)不足以反映效益的項(xiàng)目，要考慮消費(fèi)者剩余的變化；鑒于市場(chǎng)化的進(jìn)程，可以不再作全面的貨物影子價(jià)格的測(cè)算，必要時(shí)由項(xiàng)目自行測(cè)算進(jìn)出口平價(jià)；直接使用實(shí)際匯率；新就業(yè)職工的勞動(dòng)力投入經(jīng)濟(jì)費(fèi)用（影子工資）為零。新就業(yè)職工的勞動(dòng)力投入經(jīng)濟(jì)費(fèi)用（影子工資）為零的理由《方法與參數(shù)》：就業(yè)凈效益=工資與福利–?(工資與福利）影子工資=名義工資本研究建議：就業(yè)凈效益=3/2(工資與福利–?(工資與福利）影子工資=0分析判據(jù)和指標(biāo)建議經(jīng)濟(jì)分析效率判據(jù)的主要指標(biāo)為：經(jīng)濟(jì)凈現(xiàn)值(ENPV)和效益費(fèi)用比(B/C)；對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)內(nèi)部收益率（EIRR）可作為補(bǔ)充指標(biāo)；以上更改的理由是：與國(guó)際接軌；在項(xiàng)目方案排序和選擇時(shí)，EIRR指標(biāo)偏好于收益快、效益近期好的項(xiàng)目；ENPV和B/C

預(yù)留了效益和費(fèi)用采用不同折現(xiàn)率的可能性。在計(jì)算B/C指標(biāo)時(shí)，為避免隨意性，按國(guó)際慣例，只有那些實(shí)際現(xiàn)金性支出作為分母，其他均作為效益在分子上加減。費(fèi)用-效果分析這種方法避開效益貨幣化的困難，直接用效果指標(biāo)〔物理量單位〕來(lái)度量項(xiàng)目的效益，而費(fèi)用仍用貨幣單位。通過(guò)比較不同備選方案的費(fèi)用和效果，以費(fèi)用效果比或效果費(fèi)用比，選擇實(shí)現(xiàn)同樣目標(biāo)而費(fèi)用最小的方案；或者，在給定費(fèi)用下選擇效果最大的方案。這種方法只能從若干備選方案中選擇“最好的方案”，但是，我們還是無(wú)法從中得出這個(gè)“最好的方案”是否值得實(shí)施的結(jié)論。

費(fèi)用-效果分析這種方法的關(guān)鍵是：要形成盡可能多的可行方案；要找準(zhǔn)能正確反映目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的指標(biāo)；要有充分的理由說(shuō)明為什么選擇所議方案而放棄其他的備選方案。在公共項(xiàng)目中，費(fèi)用—效果分析有廣泛的應(yīng)用可能性。醫(yī)療、衛(wèi)生、安全和環(huán)境項(xiàng)目廣泛采用的效果指標(biāo)增加的壽命年限YLGs(YearsofLifeGained)；增加的健康壽命年限HYLGs(HealthyYearsofLifeGained,)；自理能力調(diào)整后的延長(zhǎng)壽命DALYs（Disability-Adjusted-Life-Years）；質(zhì)量調(diào)整壽命年限QALYs(QualityAdjustedLifeYears)。有關(guān)生命的費(fèi)用/效果比是怎樣算出來(lái)的設(shè)某種預(yù)防措施的現(xiàn)值是200萬(wàn)元，受益人口100萬(wàn)，可使某種疾病的發(fā)病率從0.1‰降至0.05‰。這種病治愈的概率為80％，死亡為20％，不論死亡和治愈的治療費(fèi)用和病人的機(jī)會(huì)成本平均為2萬(wàn)元/人。該地區(qū)人口的平均壽命為70歲，平均患病的年齡為15歲。增加壽命年限為：

YLGs=(70-15)×20%×(0.1‰-0.05‰)×106

=550人年；預(yù)防措施的總費(fèi)用是：cost=2×106–20,000×(0.1‰-0.05‰)×106

=100萬(wàn)元；該項(xiàng)預(yù)防措施的費(fèi)用/效果是：cost/YLGs=100/550=1,818元/人年。費(fèi)用效果比指標(biāo)舉例1、如果通過(guò)法案強(qiáng)制要求廠商給汽車安裝安全帶，那么等于每花69美元就可以救一個(gè)人一年的生命。2、黑人新生兒作鐮狀紅細(xì)胞貧血檢查（sickle-cellanaemiascreening），等于240美元就可“買”一個(gè)人一年的生命。3、給婦女作乳房X光檢查，等于810美元“買”一年人命。4、給65歲以上的人接種肺炎疫苗，等于2000美元“買”一個(gè)人一年的生命。5、勸告那些一天吸一盒以上煙的人戒煙，等于9800美元“買”一個(gè)人一年的生命。6、促使30歲以上的人吃低膽固醇的食物，等于19000美元“買”一年的生命。7、要限定核電場(chǎng)的放射線的標(biāo)準(zhǔn)，等于要花一億八千萬(wàn)美元能“買”一年人命。8、為橡膠輪胎工場(chǎng)安裝苯的排放控制裝置，一年生命的價(jià)格就會(huì)高達(dá)二百億。---HarvardRiskResearchCenter費(fèi)用效果比指標(biāo)舉例2000年我國(guó)初等義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)的支出：全國(guó)平均492元最高的?。ㄊ校?756元最低的省（市）261元1999年政府對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生人均的補(bǔ)貼支出：醫(yī)院8.7元防疫站2.8元CBA和CEA的優(yōu)缺點(diǎn)和適用性效率目標(biāo)不是惟一的，補(bǔ)償準(zhǔn)則將使項(xiàng)目的選擇有利于高收入階層。在項(xiàng)目層次上考慮公平的必要性？在一定程度上考慮了公平分配：影子工資；時(shí)間、延長(zhǎng)生命等效果指標(biāo)。很多項(xiàng)目的效益無(wú)法量化和貨幣化。采用各種模擬技術(shù)；采用費(fèi)用—效果分析；盡可能量化（貨幣化）是實(shí)現(xiàn)透明化和民主化的一種過(guò)程。財(cái)務(wù)分析項(xiàng)目融資與民間的參與（PPP）項(xiàng)目收費(fèi)和費(fèi)用分?jǐn)傌?cái)務(wù)生存能力(financialviability)分析清償能力(liquidity)分析盈利能力（profitability)分析政府現(xiàn)金流(governmentcashflow)分析利益主體的受益受損分析PPP的背景

公用物品和公共服務(wù)的提供(provision)和生產(chǎn)(production)不完全是一回事。政府投資項(xiàng)目可以通過(guò)政府采購(gòu)和招標(biāo)的方式，由民營(yíng)部門生產(chǎn)。由于技術(shù)的進(jìn)步，使得一些公用物品的排他性成為可能，并使自然壟斷屬性行業(yè)也不斷出現(xiàn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的可能性。日益增多的〔雖然還不是結(jié)論性的〕大量證據(jù)表明：通過(guò)市場(chǎng)導(dǎo)向的資源配置，公共部門的效率低于民營(yíng)部門。因此，民營(yíng)部門不僅生產(chǎn)公用物品，還有可能參與公共項(xiàng)目的投資、運(yùn)行和管理。這種公私合作〔public-private-partnership—簡(jiǎn)稱PPP〕趨勢(shì)已成為一種世界性的潮流。PPP不同于私有化PPP不同于一般意義上的民營(yíng)化。后者除了私人擁有外，其運(yùn)作主要受制于市場(chǎng)機(jī)制和政府一般性的規(guī)制(regulation)；PPP則不同，合作各方的責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)和回報(bào)主要受制于特許權(quán)出〔受〕讓合約(ConcessionAgreement)。政府在這種模式下還承擔(dān)不同程度的責(zé)任：如提供土地、保證一些資源的供應(yīng)，作出必要的允諾以及過(guò)程的監(jiān)管。

根據(jù)國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)，項(xiàng)目需要越多的資本投資、技術(shù)越復(fù)雜、收費(fèi)越容易、地方性越強(qiáng)，那么民間資本介入的程度就可以越高。

--法國(guó)財(cái)政部Jean-YvesPerrot&GautierChatelus(2000),

FinancialofMajorInfrastructureandPublicServiceProject:Public-PrivatePartnership.PPP的適用性PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)分析在BOT模式下，項(xiàng)目清償能力和全部投資盈利能力分析的主體就是特許權(quán)的受讓公司；項(xiàng)目的計(jì)算期要與受讓期保持一致，也就不存在期末資產(chǎn)余值的回收。如果是BOO模式，則與一般的營(yíng)利性項(xiàng)目的財(cái)務(wù)分析沒有實(shí)質(zhì)性的區(qū)別。如果是BTO模式，建造和運(yùn)行就可能是不同的受讓主體，就有必要對(duì)這些主體分別進(jìn)行財(cái)務(wù)分析。總之，財(cái)務(wù)分析應(yīng)建立在受讓合約規(guī)定的基礎(chǔ)之上。項(xiàng)目財(cái)務(wù)清償能力分析這是從項(xiàng)目主持人的角度分析資金供應(yīng)和周轉(zhuǎn)是否充足，以免項(xiàng)目因資金不足而無(wú)法啟動(dòng)或中斷。這種分析是在原“資金來(lái)源和應(yīng)用表”的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，我們建議稱之為“用于財(cái)務(wù)計(jì)劃的現(xiàn)金流量表”（cashflowforthefinancialplanning)。由于有很多政府投資項(xiàng)目是非盈利性的，因此其資金來(lái)源〔現(xiàn)金流入〕一律從銷售收入〔服務(wù)收費(fèi)，沒有收費(fèi)的為零〕算起，而不從利潤(rùn)總額算起。這種分析對(duì)任何項(xiàng)目都是要做的，除非項(xiàng)目不花錢。投資盈利能力分析

應(yīng)區(qū)分作為投資的現(xiàn)金流和純財(cái)務(wù)的貨幣現(xiàn)金流。從投資主體考慮的非貨幣的資源耗用和升值〔如土地、人力資本和無(wú)形資產(chǎn)等等〕都應(yīng)按機(jī)會(huì)成本原則計(jì)算投入或回報(bào)，作為投資現(xiàn)金流的組成部分。盈利能力分析包括全部投資盈利分析和權(quán)益投資盈利性分析。前者是在“全部投資現(xiàn)金流量表”（不宜稱為項(xiàng)目財(cái)務(wù)現(xiàn)金流量表）的基礎(chǔ)上計(jì)算項(xiàng)目的全部投資盈利能力指標(biāo)。項(xiàng)目不是投資的主體，而是投資的載體。因此，這里的“全部”可理解為全部投資者（包括間接投資者——債權(quán)人）合在一起的投資現(xiàn)金流。投資盈利能力分析所有者權(quán)益(equity)投資者盈利能力分析是在“權(quán)益投資現(xiàn)金流量表”（不宜稱之為資本金財(cái)務(wù)現(xiàn)金流量表）基礎(chǔ)上計(jì)算盈利能力指標(biāo)。“資本金”一詞容易引起混亂：狹義的會(huì)理解為注冊(cè)資本(registeredcapital)；廣義的又可理解為“資本”（capital)，包括了權(quán)益資本(equitycapital)和債務(wù)資本(debtcapital)。投資盈利能力分析所有的盈利能力分析的凈現(xiàn)金流量都應(yīng)算到企業(yè)所得稅后。其評(píng)價(jià)準(zhǔn)則應(yīng)是投資的內(nèi)部收益率（FIRR）與資金來(lái)源的加權(quán)平均成本〔加一定的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)〕的比較確定：FIRR≥

WACC

=∑jWejRej+∑kWlk(1-T)Rlk社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響分析（1）項(xiàng)目對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響，包括項(xiàng)目對(duì)GDP的影響、對(duì)財(cái)政和國(guó)際收支的影響、對(duì)各個(gè)產(chǎn)業(yè)部門的影響；（2）相關(guān)利益主體的效益與費(fèi)用分配：把“項(xiàng)目主體”分拆為政府〔財(cái)政和作為權(quán)益投資者〕、民間投資者、項(xiàng)目就業(yè)職工和消費(fèi)者〔受益群體〕四部份；（3）公平分配和弱勢(shì)群體（低收入者、殘疾人、下崗失業(yè)者、非自愿的移民和拆遷戶、邊遠(yuǎn)地區(qū)及少數(shù)民族和地區(qū)性受歧視婦女等）的損益分析。表4-1相關(guān)利益利益主體

受益〔受損〕現(xiàn)值計(jì)算基礎(chǔ)

備注政府

政府現(xiàn)金流量表1、必要時(shí)可細(xì)分中央和相關(guān)的若干個(gè)地方政府；2、調(diào)整為實(shí)價(jià)。民間投資者

投資各方現(xiàn)金流量表指政府以外的所有權(quán)益投資者；作為外部效果,必要時(shí)可包括項(xiàng)目主要投入物的供應(yīng)商和產(chǎn)出物的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。項(xiàng)目就業(yè)的職工實(shí)際工資和福利所得減影子工資必要時(shí)，包括作為外部效果的對(duì)上下游產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生就業(yè)的影響。消費(fèi)者和受益群體

支付意愿減實(shí)際支付受益群體也包括受損群體，其計(jì)算基礎(chǔ)為負(fù)的支付意愿加補(bǔ)償。合計(jì)

國(guó)民經(jīng)濟(jì)效益費(fèi)用凈流量如果包括境外投資者和境外職工，嚴(yán)格地應(yīng)稱國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)，與GDP相一致。

經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)參數(shù)—社會(huì)折現(xiàn)率英國(guó)財(cái)政部2003年綠皮書規(guī)定的最新的長(zhǎng)期社會(huì)折現(xiàn)率為：3.5%〔計(jì)算期0—30年段〕；3.0%〔計(jì)算期31—75年段〕；2.5％〔計(jì)算期76—125年段〕；2.0％〔計(jì)算期126—200年段〕；1.5％〔計(jì)算期201—300年段〕；1.0％〔計(jì)算期301年以遠(yuǎn)〕。

經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)參數(shù)—社會(huì)折現(xiàn)率美國(guó)的預(yù)算管理辦公室〔OMB〕在1992年之前建議的折現(xiàn)率是10％，1992年以后降為7％，但各部門用的不統(tǒng)一：環(huán)境保護(hù)署〔EPA〕，對(duì)火車頭引擎廢氣排放標(biāo)準(zhǔn)制定時(shí)采用的折現(xiàn)率是7％；對(duì)含鉛油漆標(biāo)準(zhǔn)的折現(xiàn)率是3％；對(duì)新汽車的空氣污染控制項(xiàng)目的只對(duì)費(fèi)用折現(xiàn)，折現(xiàn)率為10％；瀕危野生動(dòng)植物保護(hù)的折現(xiàn)率是3％〔只對(duì)費(fèi)用折現(xiàn)，不對(duì)效益折現(xiàn)〕；能源部〔DOE〕頒布的消費(fèi)產(chǎn)品節(jié)能項(xiàng)目的折現(xiàn)率是7％；藥品食品署〔FDA〕管理的項(xiàng)目一般只對(duì)費(fèi)用折現(xiàn)，折現(xiàn)率為7％〔醫(yī)療設(shè)備為10％〕。

中國(guó)社會(huì)折現(xiàn)率的估算結(jié)果（時(shí)間序列：1978-200