“小產(chǎn)權(quán)房”亂象的法律問(wèn)題研究及規(guī)制手段獲獎(jiǎng)科研報(bào)告_第1頁(yè)
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“小產(chǎn)權(quán)房”亂象的法律問(wèn)題研究及規(guī)制手段獲獎(jiǎng)科研報(bào)告摘

要:“小產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)亂象成為我國(guó)當(dāng)下房地產(chǎn)市場(chǎng)面臨的重要問(wèn)題之一。高房?jī)r(jià)對(duì)購(gòu)房者的負(fù)擔(dān)、開(kāi)發(fā)商對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追求、集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)城市發(fā)展成果的渴求等一系列原因在一定程度上促進(jìn)了“小產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)的形成。針對(duì)前述問(wèn)題,本文從對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的內(nèi)涵界定出發(fā),對(duì)其涵義、特點(diǎn)進(jìn)行介紹,分析成因,進(jìn)而通過(guò)論證我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定以及司法實(shí)踐中法院裁判意見(jiàn)對(duì)不同情形下的“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的規(guī)定或意見(jiàn)并提出針對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”亂象的相應(yīng)規(guī)制辦法或解決辦法。

關(guān)鍵詞:小產(chǎn)權(quán)房成因,建設(shè)用地使用權(quán),房屋買賣合同效力

一、“小產(chǎn)權(quán)房”的內(nèi)涵

“小產(chǎn)權(quán)房”是與“大產(chǎn)權(quán)房”相對(duì)的一種權(quán)利存在瑕疵的房地產(chǎn)現(xiàn)象。所謂“大產(chǎn)權(quán)房”即在國(guó)有土地上建造的并且房屋產(chǎn)權(quán)明晰,規(guī)劃程序、審批手續(xù)、房屋買賣合同等都符合法律法規(guī),能合法辦理產(chǎn)權(quán)證書(shū)的房屋。房屋所有人通過(guò)原始或繼受取得所有權(quán)及與所有權(quán)相關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán),并且經(jīng)過(guò)國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)予以登記,享有的權(quán)利是完整的權(quán)利。“小產(chǎn)權(quán)房”是指在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地上違法或違規(guī)修建的,沒(méi)有獲得縣級(jí)及以上國(guó)土和房屋產(chǎn)權(quán)管理部門發(fā)放的具有法律效力的國(guó)有土地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證的房屋和其他建筑物。1

雖然目前的房地產(chǎn)市場(chǎng)中“小產(chǎn)權(quán)房”已經(jīng)成為很普遍的現(xiàn)象,但是我們需要正確認(rèn)識(shí)小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題存在的危害性?!秶?guó)土資源部辦公廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于堅(jiān)決遏制違法建設(shè)、銷售“小產(chǎn)權(quán)房”的緊急通知》指出建設(shè)、銷售“小產(chǎn)權(quán)房”,嚴(yán)重違反土地和城鄉(xiāng)建設(shè)管理法律法規(guī),不符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃,不符合土地用途管制制度,沖擊了耕地保護(hù)紅線,擾亂了土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序,損害了群眾利益,影響了新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的健康發(fā)展,建設(shè)、銷售和購(gòu)買“小產(chǎn)權(quán)房”均不受法律保護(hù)。要堅(jiān)持依法依規(guī),嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃,嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制制度,嚴(yán)守耕地紅線,堅(jiān)決遏制在建、在售“小產(chǎn)權(quán)房”行為。

二、“小產(chǎn)權(quán)房”的成因

當(dāng)下“小產(chǎn)權(quán)房”亂象頻現(xiàn)有多方面的原因,具體而言主要原因?yàn)橐韵聨讉€(gè)方面:

(一)我國(guó)現(xiàn)行的土地制度是“小產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)亂象的原因之一

農(nóng)村集體土地不能設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定,農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的,都必須依法使用國(guó)有土地。我們可知開(kāi)發(fā)建設(shè)商品房,需依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。集體土地經(jīng)過(guò)政府征收方式才可以轉(zhuǎn)為國(guó)家所有的土地,再經(jīng)過(guò)合法審批才可以在該土地上建造商品房從而出售。農(nóng)民集體所有的土地,不管是集體還是個(gè)人,除了興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、公用設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)以及建造住宅用于自住之外,只能利用這些土地進(jìn)行農(nóng)、林、牧、副、漁業(yè)生產(chǎn)。而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,城市打工者數(shù)量驟增,房?jī)r(jià)過(guò)高無(wú)法負(fù)擔(dān)等因素促使集體土地的商業(yè)價(jià)值顯現(xiàn),一些集體或個(gè)人為了經(jīng)濟(jì)利益違規(guī)建造“小產(chǎn)權(quán)房”,導(dǎo)致亂象頻出。

(二)“小產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)的形成是我國(guó)目前部分城市高房?jī)r(jià)下市場(chǎng)的選擇

近年來(lái)全國(guó)各地的商品房房?jī)r(jià)普遍上漲,政府雖然制定政策,通過(guò)限貸、限購(gòu)以及稅費(fèi)等方法進(jìn)行調(diào)控,但房?jī)r(jià)降幅并不明顯,城鎮(zhèn)房屋價(jià)格依然居高不下。政府推出的保障性住房有限,不能滿足市場(chǎng)的需求,再加上部分購(gòu)房者因購(gòu)買能力不足,但其出于改善居住質(zhì)量的需求,往往會(huì)選擇購(gòu)買相對(duì)而言價(jià)格較低的“小產(chǎn)權(quán)房”。雖然“小產(chǎn)權(quán)房”所有權(quán)得不到法律保護(hù),但在無(wú)力購(gòu)買“大產(chǎn)權(quán)房”的大多務(wù)工購(gòu)房者或者農(nóng)村購(gòu)房者的觀念中,可負(fù)擔(dān)的房?jī)r(jià)、更好的居住環(huán)境比產(chǎn)權(quán)更重要。因此開(kāi)發(fā)商利用購(gòu)房者的此種心態(tài)以及對(duì)利益紅潤(rùn)的渴求不斷開(kāi)發(fā)建造“小產(chǎn)權(quán)房”,逐漸形成小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)。

三、“小產(chǎn)權(quán)房”的合法性與否

小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題不是一天形成的,其原因復(fù)雜,既有法律層面的原因,也有制度、政策和管理方面的原因,不宜一刀切,要區(qū)別對(duì)待。

(一)現(xiàn)行法律法規(guī)持否定態(tài)度

《土地管理法》第43條規(guī)定:“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地,但是,興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有土地的,或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地除外?!钡?3條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?!被谏鲜鲆?guī)定,農(nóng)民集體所有的土地一般不能用于非農(nóng)業(yè)建設(shè),只有經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)后,興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公用設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)以及農(nóng)民在宅基地上建設(shè)住宅才可以使用農(nóng)村集體土地?!段餀?quán)法》第135條把建設(shè)用地使用權(quán)限定為國(guó)有土地,集體所有的土地若想成為建設(shè)用地首先要轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。按照上述現(xiàn)行法律規(guī)定,集體土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地的唯一辦法是國(guó)家征收。農(nóng)村集體土地使用權(quán)因不能上市流轉(zhuǎn),基于“房地一體”原則,其地上的房屋亦不能上市流轉(zhuǎn)。

(二)因小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的復(fù)雜化,應(yīng)區(qū)別對(duì)待

1.對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的合作建房糾紛應(yīng)予處理。因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房的合作建房糾紛未履行相關(guān)土地征收、征用手續(xù)即進(jìn)行房屋建設(shè),因此應(yīng)先由征收機(jī)關(guān)解決被占用的土地保護(hù)問(wèn)題。合作建房合同的性質(zhì)是土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓,根據(jù)上述法律規(guī)定,農(nóng)村集體土地使用權(quán)不能上市流轉(zhuǎn),雙方所訂立的合作建房合同直接轉(zhuǎn)讓了農(nóng)村集體土地使用權(quán),因此該合同應(yīng)屬無(wú)效合同。此類案件在司法實(shí)踐中也是同樣按無(wú)效處理。在“吳常華與黃志秀農(nóng)村房屋買賣合同糾紛上訴案”一案2中,裁判意見(jiàn)指出根據(jù)我國(guó)國(guó)土資源部辦公廳和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳聯(lián)合作出的國(guó)土資電發(fā)(2013)70號(hào)《關(guān)于堅(jiān)決遏制違法建設(shè)、銷售“小產(chǎn)權(quán)房”的緊急通知》中明確禁止違法建設(shè)、銷售“小產(chǎn)權(quán)房”?!吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第四十三條規(guī)定:“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地?!薄斗课葙I賣合同》中約定的房屋系在集體所有土地上修建并向社會(huì)公開(kāi)銷售的房屋,該房屋實(shí)際上為“小產(chǎn)權(quán)房”。修建銷售“小產(chǎn)權(quán)房”的行為雖然受到行政處罰,但涉案房屋所在地塊的土地性質(zhì)仍為農(nóng)民集體所有的土地,被告至今仍未取得該房屋相關(guān)合法手續(xù)。故雙方之間簽訂的《房屋買賣合同》違反了法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無(wú)效。

2.對(duì)于已被行政機(jī)關(guān)認(rèn)定為違法建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”,其占有、使用、收益糾紛不予處理。針對(duì)此種情況,最高人民法院規(guī)定,“小產(chǎn)權(quán)房”不屬于人民法院的管轄范圍,已經(jīng)受理的,裁定駁回起訴。在“陳杰與西安乾寧物業(yè)管理有限公司陜西雍和置業(yè)有限公司不當(dāng)?shù)美m紛”一案3中,法院審理查明爭(zhēng)議樓盤(pán)為農(nóng)村集體土地上開(kāi)發(fā)建設(shè),未辦理相關(guān)建審手續(xù),涉案房屋系“小產(chǎn)權(quán)房”。由于規(guī)劃許可證等的審查批準(zhǔn),屬國(guó)家行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍,因小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)引起的房屋買賣糾紛,人民法院不宜作為民事案件予以受理。根據(jù)當(dāng)前國(guó)家政策,“小產(chǎn)權(quán)房”尚不允許進(jìn)入市場(chǎng)交易,“小產(chǎn)權(quán)房”的物業(yè)爭(zhēng)議亦不能完全適用商品房物業(yè)管理的相關(guān)規(guī)定。因此法院以不屬于人民法院民事案件的受理范圍為由裁定駁回起訴。

3.對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員在舊村改造后的安置性住房,如該房屋屬于建造行為合法的“小產(chǎn)權(quán)房”,可以對(duì)其所有權(quán)歸屬進(jìn)行處理。北京市高級(jí)人民法院在答復(fù)意見(jiàn)中提到:“對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員在舊村改造后取得的安置性住房,從考慮舊村改造不應(yīng)影響當(dāng)事人的基本生活利益角度出發(fā),可以對(duì)房屋的所有權(quán)進(jìn)行處理,但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員購(gòu)買非安置性住房的,僅可以對(duì)使用權(quán)進(jìn)行處理?!贝寮w經(jīng)濟(jì)組織在公益事業(yè)用地上建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房,按法律規(guī)定此行為也不允許發(fā)生。但村集體經(jīng)濟(jì)組織為了安置本村村民在其上建設(shè)了房屋,則沒(méi)有明確法律依據(jù)可以認(rèn)定為這些房屋屬于違法建筑,其交易流轉(zhuǎn)行為符合法定程序的條件下也應(yīng)認(rèn)定其合法,并不是所有情形下的小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)及其買賣行為都無(wú)效。

總之“小產(chǎn)權(quán)房”買賣合同的效力認(rèn)定應(yīng)該根據(jù)不同情況進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。依據(jù)農(nóng)村集體土地不能上市流轉(zhuǎn)的原則,對(duì)于建造行為違法的“小產(chǎn)權(quán)房”的買賣合同應(yīng)認(rèn)定無(wú)效。對(duì)于建造行為合法“小產(chǎn)權(quán)房”的買賣合同效力,若購(gòu)買人為本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員,則應(yīng)認(rèn)定為有效,若購(gòu)買人為非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員,則應(yīng)認(rèn)定為無(wú)效。

四、“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象的規(guī)制與解決

(一)完善機(jī)制,疏堵結(jié)合

加強(qiáng)監(jiān)管,源頭預(yù)防。建立建設(shè)項(xiàng)目審批管理信息大系統(tǒng),在規(guī)劃、國(guó)土、建設(shè)、城管執(zhí)法和各區(qū)之間共享土地審批、規(guī)劃設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)建設(shè)、執(zhí)法巡查、工程驗(yàn)收、交易轉(zhuǎn)讓、抵押融資等信息。

(二)明確監(jiān)管職責(zé),形成工作合力

規(guī)劃主管部門要加強(qiáng)建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案批復(fù)、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》核發(fā)和竣工驗(yàn)收前規(guī)劃條件復(fù)核等環(huán)節(jié)監(jiān)管,及時(shí)發(fā)現(xiàn)未按規(guī)劃條件建設(shè)的項(xiàng)目,嚴(yán)格審查違法在建“小產(chǎn)權(quán)房”項(xiàng)目相關(guān)規(guī)劃手續(xù)。

建設(shè)主管部門要依法嚴(yán)格把好施工許可和竣工驗(yàn)收備案審核。對(duì)未辦理土地和規(guī)劃許可手續(xù)的項(xiàng)目,不予辦理施工手續(xù),對(duì)未經(jīng)規(guī)劃驗(yàn)收的項(xiàng)目,不予辦理竣工驗(yàn)收備案。

國(guó)土房產(chǎn)主管部門要及時(shí)查處擅自改變土地性質(zhì)、違法擅自銷售、違規(guī)辦理房產(chǎn)登記等行為,督促各區(qū)及時(shí)發(fā)現(xiàn)、清理和整治違法建設(shè)和銷售“小產(chǎn)權(quán)房”的行為,

城管執(zhí)法部門負(fù)責(zé)依法對(duì)在非法占用的土地上新建建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施,擅自改變房屋設(shè)計(jì)功能及違反城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”的行為進(jìn)行查處。

(三)區(qū)別情況,嚴(yán)格執(zhí)法

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