行政權(quán)力行使的合理化路徑探討

行政權(quán)力行使的合理化路徑探討摘要行政權(quán)在行使過(guò)程中行政主體在很大程度上享有自由裁量權(quán),在這種情況下，把行政權(quán)力行使納入合理化路徑就變得非常重要。本文先分析了行政權(quán)力合理行使設(shè)定的條件誤區(qū)，然后從強(qiáng)化行政程序、強(qiáng)化對(duì)自由裁量行政行為的審查、強(qiáng)化行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督審查、取利優(yōu)于取穩(wěn)原則探討了行政起權(quán)力行使的合理化路徑。 關(guān)鍵詞：行政權(quán)力;自由裁量權(quán);合理化正文 前言行政權(quán)在行使過(guò)程中行政主體在很大程度上享有自由裁量權(quán),而合法性原則僅能解決法律有明確規(guī)定或法律規(guī)定為羈束的行政行為的狀況,其不能對(duì)行政主體的自由裁量行為進(jìn)行調(diào)整、不能為自由裁量行為提供準(zhǔn)確的依據(jù)，唯行政合理性原則可以規(guī)制行政自由裁量權(quán)，本文將對(duì)行政權(quán)利行使的合理化的現(xiàn)存誤區(qū)和可實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行探討。一、行政權(quán)利合理行使的條件誤區(qū)（一）道德標(biāo)準(zhǔn)誤區(qū)行政主體的行為如果不符合普遍的道德要求其行為就是不合理的。例如,行政主體在對(duì)某一違法行為進(jìn)行處罰時(shí),盡管行為人的行為是違法的、行政主體的處罰行為亦沒(méi)有超越法律規(guī)定的幅度,但行政主體若違反了社會(huì)道德標(biāo)準(zhǔn),不適當(dāng)?shù)倪x擇了處罰的上限或下限,該處罰行為就是違背合理原則的。然而,任何一個(gè)法律規(guī)則或法律原則中都不同程度的包含了道德規(guī)則。在合理性原則中探討道德規(guī)則從操作層面上講是沒(méi)有意義的。（二）多數(shù)認(rèn)同誤區(qū)多數(shù)認(rèn)同之所以是對(duì)合理原則的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí),根本原因在于它的不可操作性。行政主體的行政執(zhí)法活動(dòng)和行政行為在一般情況下都是一定地域范圍內(nèi)的行為,除中央行政機(jī)關(guān)的行為是全社會(huì)范圍內(nèi)的行為外,其余絕大多數(shù)行政行為都是受嚴(yán)格的地段限制的,一定地段內(nèi)的多數(shù)認(rèn)同并不能代表全社會(huì)的多數(shù)認(rèn)同,這是其一;其二,行政主體的執(zhí)法活動(dòng)和行政行為在行政法治實(shí)踐中不可能以精確的方式測(cè)定多數(shù)認(rèn)同或少數(shù)認(rèn)同,事實(shí)上行政行為作出后行政主體并不可能采用諸如投票表決等方式測(cè)定認(rèn)同的比率,若每個(gè)沒(méi)有合法原則規(guī)制的行政行為都這樣作,在操作層面上講也是不大可能的;其三,行政行為的主體是行政機(jī)關(guān),行政機(jī)關(guān)在行政法關(guān)系中僅代表一方當(dāng)事人,而行政行為的對(duì)象則可能是不特定的多數(shù)人,尤其牽涉到行政主體履行管理職能的執(zhí)法行為,其往往面對(duì)的是一定范圍內(nèi)的多數(shù)人,而管理行為在大多數(shù)情況下是為相對(duì)人設(shè)定義務(wù)的,其對(duì)讓其承擔(dān)義務(wù)的行政行為當(dāng)然不會(huì)表示認(rèn)同,此時(shí)若用多數(shù)認(rèn)同規(guī)則限定合理性條件則國(guó)家行政管理將無(wú)法正常進(jìn)行。同時(shí),有些行政行為是在利害關(guān)系人利益沖突的基礎(chǔ)上形成的,利害關(guān)系人之間的量的對(duì)比并不能證實(shí)行政行為實(shí)質(zhì)內(nèi)容的正確性,即是說(shuō),行政行為正確性的一面恰恰是少數(shù)利害關(guān)系人認(rèn)同的,而錯(cuò)誤性的一面則恰恰是多數(shù)利害關(guān)系人認(rèn)同的。此時(shí),若以多數(shù)認(rèn)同限定合理性條件則必然使錯(cuò)誤的行政行為付諸實(shí)施。（三）政策導(dǎo)向誤區(qū)把政策作為判定行政執(zhí)法活動(dòng)和行政行為合理與否的標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者明確提出:“合理就是按照法令政策辦事?！币勒咿k事大體上可以理解為:在沒(méi)有明確法律根據(jù)的情況下,行政機(jī)關(guān)在做出行政行為時(shí)依政策而行,當(dāng)然前提是政策能夠提供行政執(zhí)法時(shí)需要的規(guī)則;在法律規(guī)定的幅度內(nèi)選擇行政行為時(shí),依政策精神而定其行政行為的松馳與嚴(yán)緊性;在行政執(zhí)法中,法律選擇有所沖突的情況下,依政策選擇適用哪一個(gè)法律規(guī)范。政策導(dǎo)向之所以被筆者稱為誤區(qū)是因?yàn)?其一,政策的靈活性、多變性難于為合理原則提供確定的合理?xiàng)l件。眾所周知,政策與法律相比具有極大的靈活性、可變性,其因時(shí)間的不同、因其他外界條件的不同而經(jīng)常性的發(fā)生變化,而對(duì)每一次變化人們并不能做出準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)。這樣必然不能為行政合理性原則提供比較恒定的判斷標(biāo)準(zhǔn),長(zhǎng)此以往就會(huì)淡化合理性原則對(duì)行政行為的指導(dǎo)意義。其二,政策的內(nèi)容從某種意義上講比法律規(guī)范還要抽象,即其不是具體的操作規(guī)則,難于為行政行為提供可以直接參照的依據(jù)。二、行政權(quán)力行使的合理化路徑探討（一）強(qiáng)化行政程序，促進(jìn)行政自由裁量權(quán)運(yùn)行合理行政自由裁量權(quán)的運(yùn)行態(tài)勢(shì)表明,行政自由裁量權(quán)之所以被濫用,在很大程度上是因?yàn)樗哪嫦蜻\(yùn)行或越軌行使,即不按預(yù)先設(shè)置的方式、步驟、順序和時(shí)限運(yùn)行。從這個(gè)角度講,“行政程序是行政權(quán)力運(yùn)行設(shè)置的一種安全裝置?！薄俺绦虻膶?shí)質(zhì)是管理和決定的非人情化,其一切布置是為了限制恣意、專斷和(任意)裁量?！睘榇?西方各國(guó)在第二次世界大戰(zhàn)后相繼建立了行政程序法律制度。強(qiáng)化行政程序,促進(jìn)行政自由裁量權(quán)合理行使,借鑒別國(guó)經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況,筆者認(rèn)為,加快制定統(tǒng)一、科學(xué)的行政程序法是防止行政自由裁量權(quán)濫用、保障依法行政的重要舉措。但在該法沒(méi)有出臺(tái)之前,結(jié)合我國(guó)已出臺(tái)的一些單行法律有關(guān)程序的規(guī)定,應(yīng)從以下程序制度入手:1.情報(bào)公開(kāi)制度。所謂情報(bào)公開(kāi)制度,是指凡是涉及行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的,只要是法律規(guī)定不屬于保密的范圍,都應(yīng)一律向社會(huì)公開(kāi),依法允許公眾查閱、復(fù)制。情報(bào)公開(kāi)制度公開(kāi)了行政主體據(jù)以作出行政決定的相關(guān)材料,使公眾知曉哪些是行政主體應(yīng)該做的,哪些是不應(yīng)該做的,什么是自己能做的,什么是自己不能做的,從而有利于公眾行使和實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利,有利于遏制行政自由裁量權(quán)的濫用。2.表明身份制度。該制度是指行政主體及其工作人員,在進(jìn)行行政行為之前,要先向相對(duì)一方當(dāng)事人出示身份證明或授權(quán)令,以表明自己享有為某種行政行為權(quán)力的程序。這一制度對(duì)控制行政自由裁量權(quán)而言,可以預(yù)防行政工作人員超越職權(quán)、濫用職權(quán),使相對(duì)人免受不法侵害。同時(shí),這一制度還為行政回避制度的建立奠定了基礎(chǔ)。3.回避制度。這一制度是指與行政行為有利害關(guān)系的行政人員不得參與該行政行為過(guò)程的制度?；乇苤贫茸钤绯鲎杂谟?guó)普通法上的自然公正原則中的“任何人不得作為自己案件的法官”的規(guī)則。對(duì)控制行政自由裁量權(quán)而言,回避制度的主要價(jià)值在于防止行政行為人的偏私,保障行政行為的公正性和增強(qiáng)行政行為的合理性。4.行政行為說(shuō)明理由制度。這一制度是指行政主體在作出對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益產(chǎn)生不利影響時(shí),除法律有特別規(guī)定外,必須向行政相對(duì)人說(shuō)明作出該行政行為的事實(shí)因素、法律依據(jù)以及進(jìn)行自由裁量時(shí)所考慮的政策、公益、形勢(shì)和習(xí)慣等因素。這項(xiàng)制度以達(dá)到以理服人的目的,它可以迫使行政主體更加公正地行使自由裁量權(quán),避免恣意行政,損害相對(duì)人的合法權(quán)益。5.聽(tīng)證制度。這一制度是指行政主體在做出對(duì)相對(duì)人不利的決定之前,聽(tīng)取有關(guān)相對(duì)人意見(jiàn)的一種程序制度。行政聽(tīng)證制度作為行政公開(kāi)、公平、民主的一種程序制度,已成為現(xiàn)代程序法的核心制度,被許多國(guó)家在規(guī)范行政行為時(shí)所采用。這種制度對(duì)于規(guī)范自由裁量權(quán)的重要意義在于:首先,在聽(tīng)證過(guò)程中,提供控、辯雙方提供證據(jù)、相互質(zhì)證和辯論,有利于發(fā)現(xiàn)案件的真實(shí)情況,使行政自由裁量權(quán)的運(yùn)用奠定在真實(shí)情況的基礎(chǔ)之上,促使行政決定的相對(duì)合理性。其次,通過(guò)聽(tīng)證,相對(duì)人得以參與做出行政決定的過(guò)程,促使行政行為人保持中立,正確、恰當(dāng)?shù)匦惺棺杂刹昧繖?quán)。6.行政公示制度。是指行政主體在進(jìn)行某項(xiàng)行政行為之前、之中或之后,對(duì)行政相對(duì)人享有哪些權(quán)利、承擔(dān)哪些義務(wù),如何行使權(quán)利、履行義務(wù)以及其他有關(guān)事項(xiàng),負(fù)有以書(shū)面或口頭形式告知行政相對(duì)人并加以指導(dǎo)的義務(wù),若行政主體沒(méi)有履行該義務(wù)而導(dǎo)致相對(duì)人因此喪失權(quán)利或?yàn)槁男杏嘘P(guān)義務(wù)而遭受損失,則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的程序制度。行政公示制度對(duì)于控制行政自由裁量權(quán)而言,其價(jià)值在于增強(qiáng)行政自由裁量權(quán)行使的透明度,有利于提高相對(duì)人的法律意識(shí)和法律素養(yǎng),監(jiān)督行政行為人,減少行政自由裁量權(quán)錯(cuò)位的現(xiàn)象。（二）加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)對(duì)行政自由裁量行為的有效審查督促行政自由裁量權(quán)行使合理從司法上加強(qiáng)對(duì)自由裁量權(quán)的控制是一道強(qiáng)有力的屏障。關(guān)于行政自由裁量權(quán)的司法控制問(wèn)題,韋德曾提出:“為公共目的所授予的法定權(quán)力類似于信托,而不是無(wú)條件地授予,也不存在不受司法復(fù)審的行政自由裁量權(quán)?！钡聡?guó)行政法學(xué)者毛雷爾也指出:“裁量并沒(méi)給予行政機(jī)關(guān)自由或任意,不受法律約束的裁量是不存在的,行政法院有權(quán)監(jiān)督裁量是否遵守了法律?！毙姓V訟在原則上不審查具體行政行為的合理性,但為了防止行政自由裁量權(quán)的濫用,世界各國(guó)紛紛探索建立行政自由裁量的控制機(jī)制,對(duì)濫用自由裁量權(quán)的行為,又都進(jìn)行不同程度的司法干預(yù),以監(jiān)督自由裁量權(quán)的公正行使。美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定法院有權(quán)撤銷行政機(jī)構(gòu)專橫、任性、濫用自由裁量權(quán)的行為。法國(guó)建立了以行政法院救濟(jì)為中心,以行政救濟(jì)、調(diào)解專員救濟(jì)等為輔助的救濟(jì)體系。行政法院通過(guò)越權(quán)之訴,監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。法國(guó)行政法院有權(quán)撤銷行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)時(shí),不是出于公共利益,而是出于私人利益、或目的雖符合公共利益,但不符合法律授予這種權(quán)力的特別目的,以及程序?yàn)E用而做出的行政自由裁量行為。在德國(guó),行政法院對(duì)行政裁量行為的監(jiān)督與其它行政行為相比有所松動(dòng),但對(duì)于裁量瑕疵的行為,行政法院仍然享有監(jiān)督權(quán)。根據(jù)德國(guó)學(xué)理和司法實(shí)踐的總結(jié),裁量瑕疵有以下表現(xiàn)形式:裁量逾越,即行政機(jī)關(guān)沒(méi)有選擇裁量規(guī)范的法律后果;裁量怠慢,即行政機(jī)關(guān)不行使法定的裁量權(quán);裁量濫用,即行政機(jī)關(guān)根本沒(méi)有規(guī)定裁量規(guī)范的目的。另外,行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán),還必須遵守德國(guó)行政法的一個(gè)基本原則,即比例原則,否則也構(gòu)成裁量瑕疵。在英國(guó),建立了以司法審查為核心,以行政救濟(jì)和苦情處理制度等為輔助的救濟(jì)體系,英國(guó)的普通法院依據(jù)“合理”標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政機(jī)關(guān)自由裁量進(jìn)行司法控制。就我國(guó)《行政訴訟法》的規(guī)定來(lái)看,也肯定了對(duì)行政自由裁量司法控制的必要性。我國(guó)《行政訴訟法》的頒布為行政自由裁量權(quán)的司法控制提供了法律依據(jù),但目前對(duì)自由裁量權(quán)的司法審查還存在一定的困難。筆者認(rèn)為,要使我國(guó)的司法對(duì)行政自由裁量權(quán)的審查有效,必須采取以下措施:1.理順行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系。為此,要解決地方人民法院對(duì)地方人民政府實(shí)際上的依附問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)人民法院的組織獨(dú)立。2.實(shí)行法院系統(tǒng)人、財(cái)、物的單列,以保障其組織和權(quán)力的獨(dú)立和司法審查的權(quán)威性。3.提高法官素質(zhì)。與行政合法性標(biāo)準(zhǔn)的把握相比,對(duì)行政合理性的把握要難得多,它有賴于法官對(duì)法律精神、立法目的等的深入理解,需要較高的法律素養(yǎng)和扎實(shí)的法律功底。4.適當(dāng)擴(kuò)大我國(guó)行政訴訟的受案范圍,將行政自由裁量行為納入我國(guó)行政訴訟范圍,加大司法審查的范圍和深度,遏制行政自由裁量權(quán)的濫用。（三）強(qiáng)化行政內(nèi)部自控，促使行政自由裁量權(quán)的合理運(yùn)行立法控制與司法控制方式,僅限于行政自由裁量權(quán)行使之前和之后的控制,對(duì)行政自由裁量權(quán)行使之中的控制,卻成了行政機(jī)關(guān)自身內(nèi)部重中之重。在我國(guó),行政機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)濫用自由裁量行為的監(jiān)督與控制,主要通過(guò)以下途徑進(jìn)行:1、行政執(zhí)法檢查。行政執(zhí)法檢查是通過(guò)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)自身執(zhí)法工作質(zhì)量的檢查,或者是行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法工作質(zhì)量的檢查。行政檢查的優(yōu)點(diǎn)在于可以主動(dòng)、經(jīng)常性地開(kāi)展,缺點(diǎn)在于容易造成官官相護(hù)、掩蓋問(wèn)題,從而使檢查流于形式。目前,我國(guó)的行政執(zhí)法檢查工作,尚沒(méi)有完全納入正規(guī)化、經(jīng)?；头ㄖ位能壍?在不少地方和部門(mén)還沒(méi)有真正有效地開(kāi)展起來(lái)。2、行政執(zhí)法責(zé)任制。行政執(zhí)法責(zé)任制是一種把執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法者個(gè)人責(zé)任聯(lián)系起來(lái)的制度,它的目的在于提高執(zhí)法人員的責(zé)任心和業(yè)務(wù)水平,保證執(zhí)法質(zhì)量。這一制度對(duì)于行政主體正確行使自由裁量權(quán)具有重要的意義。近幾年,不少地方實(shí)行了這種制度,并取得了積極的成效。早在十五大報(bào)告中就明確指出,一切政府機(jī)關(guān)都必須“實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制和評(píng)議考核制”,目前這項(xiàng)制度還有待完善。3、行政復(fù)議。行政復(fù)議是基于行政主體的具體行政行為侵犯了行政相對(duì)人的合法權(quán)益,由相對(duì)人提出控訴后啟動(dòng)的審查具體行政行為合法性與合理性的活動(dòng)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法對(duì)具體行政行為的合法性和合理性進(jìn)行審查。行政行為的合法性原則,強(qiáng)調(diào)行政主體在設(shè)立、擁有和行使自由裁量權(quán)時(shí)都必須符合法律的規(guī)定,任何違法的自由裁量都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。合理性審查目的在于對(duì)“合法”范圍內(nèi)的自由裁量行為予以有效控制。行政復(fù)議有權(quán)對(duì)違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為在職權(quán)范圍內(nèi)予以撤消或變更,它對(duì)行政活動(dòng)的失誤有彌補(bǔ)作用,行政復(fù)議對(duì)控制自由裁量權(quán)濫用的作用是明顯的。4、建立參照先例的制度。參照先例制度就是國(guó)務(wù)院有關(guān)部委要定期對(duì)本系統(tǒng)內(nèi)同期同類的行政裁量進(jìn)行典型規(guī)范性測(cè)評(píng),評(píng)出最佳行為,作為范例和參照,為行政執(zhí)法人員行使自由裁量權(quán)提供指導(dǎo)作用,使各個(gè)具體的裁量行為向公認(rèn)的合理性靠齊。這樣做對(duì)正確行使自由裁量權(quán)是有益的,特別是在執(zhí)法強(qiáng)度大的部門(mén)建立這種參照先例的制度就更有必要。(四)取利優(yōu)于取穩(wěn)的合理性行政主體在行政執(zhí)法實(shí)踐中,尤其在做出具體行政行為時(shí),常常面臨利益最大化與秩序最大化之間的沖突。利益最大化要求行政主體在行政權(quán)行使中必須追求最大利益,筆者此處所講的最大利益不是指對(duì)行政主體自身的利益,而是行政主體通過(guò)行政行為對(duì)社會(huì)、對(duì)行政管理相對(duì)一方當(dāng)事人所創(chuàng)造的利益。在行政主體所創(chuàng)造的利益中,利益關(guān)系是分成不同層級(jí)的,就是說(shuō)有些利益對(duì)行政相對(duì)人最大、對(duì)社會(huì)次之,有些利益對(duì)社會(huì)和行政主體最大而對(duì)相對(duì)人次之。在這個(gè)排列順序中應(yīng)該打破傳統(tǒng)觀念中社會(huì)利益優(yōu)于個(gè)人利益的傳統(tǒng)思維定式,應(yīng)將行政相對(duì)人的利益放在首位。因?yàn)?行政行為的直接對(duì)象是行政相對(duì)人