a第17章 里格斯的行政生態(tài)學理論

第三部分深化過程中的西方行政學理論第17章里格斯的行政生態(tài)理論主要內容一、生平簡介二、行政生態(tài)學理論的產(chǎn)生背景三、三大行政模式分類四、五種主要行政生態(tài)要素的分析五、過度社會公共行政的特點六、簡評七、里格斯思想對我國公共行政改革的啟示一、生平簡介

弗雷德·W.里格斯(FredW.Riggs)是美國當代著名的行政學家，比較行政學與行政生態(tài)學的創(chuàng)始人，曾擔任美國比較行政分會的第一任主席、斯坦福行為科學高級研究中心的研究員。代表性著作:

《農(nóng)業(yè)社會與工業(yè)社會——建立比較行政的類型》《行政生態(tài)學》《公共行政比較研究趨勢》

《發(fā)展中國家的行政：棱柱型社會的理論》《泰國：一個官僚政體的現(xiàn)代化》《發(fā)展行政的新領域》《重訪棱柱型社會》

行政生態(tài)學(EcologyofAdministration)

關于生態(tài)學的含義，有多種不同的看法,例如根據(jù)韋伯斯特大字典的解釋:“生態(tài)學是各種有機體同它們的環(huán)境之間的多種關系的集合”；尤比斯認為:生態(tài)學這個意為房子或家，其研究對象是有生命的組織同它們的環(huán)境之間的全部相互關系。

大多數(shù)學者都認為:生態(tài)學是生命系統(tǒng)與環(huán)境系統(tǒng)在特定空間的組合，具有一定的生物與非生物的空間結構，是由物質流、能量流和信息流串結而成的生命———環(huán)境的復合體系。生態(tài)學認為沒有一種生命有機體是可以孤立地存在的，它們都必須依賴于周圍的生物或無機物，都必須同周圍的環(huán)境進行物質交換才能生存。行政生態(tài)學(EcologyofAdministration)

行政生態(tài)學：指的是借用生態(tài)學研究生命主體與其環(huán)境的相互關系和相互作用的理論和方法，來研究行政系統(tǒng)與社會圈的相互關系的方法。

行政生態(tài)學運用生態(tài)學的理論和方法來研究公共行政的結果，是行政學與生態(tài)學相結合的一門邊緣學科。

行政生態(tài)學認為：要了解一個國家的公共行政，不應該僅局限于行政系統(tǒng)本身，而應跳出行政系統(tǒng)，從社會這個大系統(tǒng)來考察行政，亦即考察一國的行政與該國的社會環(huán)境的關系。二、行政生態(tài)學理論產(chǎn)生背景（一）思維方法論基礎：生態(tài)學里格斯對生態(tài)學的定義：自然以及人類文化環(huán)境與公共政策運行之間的相互影響情形。（二）理論起源：比較行政學研究當我們研究一國的行政制度和行政行為時，不能僅從行政本身作孤立的描述和比較，而必須進一步了解它與周圍環(huán)境的相互關系。

正是里格斯從比較的角度，運用生態(tài)學的理論和方法研究發(fā)展中國家的行政問題，從而創(chuàng)立了以生態(tài)學方法研究行政管理的新的行政理論體系，使行政學成為一門系統(tǒng)的學科。三、三大行政模式分類農(nóng)業(yè)社會過渡社會工業(yè)社會（白色光線混雜一體）（折射過程）（折射完成）農(nóng)業(yè)社會的行政模式

——融合型行政模式

社會結構是混沌不分的，如同折射前的自然光是一道白光一樣。主要特點：

（1）以農(nóng)業(yè)為經(jīng)濟基礎，沒有明確、細致的社會分工；

（2）土地的分配與管理是政府的最重要事務；

（3）官僚的職位重于行政政策；

（4）家族與親族主義的行政風范；

（5）行政行為與其他行為混雜在一起，沒有專業(yè)化的行政機構，行政效率低下；

（6）政治與行政不分，行政權力來源于君主，官吏來自特權階層，實行世卿世祿制度；；

（7）政府與民眾溝通很少，同一階級間交往受空間限制；

（8）行政活動以地域或土地為基礎，行政的主要問題是維持行政的一致和統(tǒng)一。

工業(yè)社會的行政模式

——衍射型行政模式

白光經(jīng)過棱柱體的折射后，衍射為赤橙黃綠青藍紫等的七色光。主要特點：

（1）自由經(jīng)濟或前蘇聯(lián)式的管制經(jīng)濟為經(jīng)濟基礎；

（2）民眾與政府關系密切，有影響政府決策的渠道；

（3）行政風范體現(xiàn)平等主義、成就導向和對事不對人的原則；

（4）高度的社會流動，發(fā)達的溝通渠道；

（5）政府職能明確，各行政機構分工精細、各司其職，講求提高行政效率與管理的科學性；

（6）行政的主要問題是謀求專業(yè)化基礎上的協(xié)調與統(tǒng)一。

過渡社會的行政模式

——棱柱型行政模式

主要特點：（1）專業(yè)化的行政機構不能正常運作，功能有限；（2）政府的制度、法規(guī)不能起到約束和規(guī)范作用，形式上雖已拋棄了傳統(tǒng)社會中的行政特性，實際上仍具有很大的影響力；（3）行政行為尚未完全分化，呈現(xiàn)異質的行政制度、行政風范和行政行為；

（4）傳統(tǒng)結構與現(xiàn)代結構重疊出現(xiàn)。

總之，由于其過渡期，故既保持著傳統(tǒng)社會的一些特征，又具有現(xiàn)代社會的一些因素。如同光進入棱柱中的折射過程，所以稱為“棱柱型”模式。四、五種主要行政生態(tài)要素分析

里格斯在分析研究美國、泰國、菲律賓等國社會經(jīng)濟結構、文化、歷史與公共行政相互影響關系的基礎上，提出了解行政行為必須超出行政系統(tǒng)本身，從社會背景中去了解行政與外部環(huán)境間的相互關系。

行政生態(tài)理論的研究在于揭示行政系統(tǒng)與外部環(huán)境間的互動關系：一是各國特有的社會文化以及歷史諸因素是如何影響并塑造該國的公共行政的；二是研究各國公共行政如何影響社會的變遷和發(fā)展，目的在于探討公共行政系統(tǒng)如何適應社會的需要。里格斯認為，影響一個國家公共行政的生態(tài)要素是多種多樣的，主要有五種：經(jīng)濟要素、社會要素、溝通網(wǎng)絡、符號系統(tǒng)以及政治構架。其中，社會經(jīng)濟機制和生產(chǎn)力發(fā)展水平是影響公共行政最主要的因素，一個國家的公共行政模式基本上是由該國的經(jīng)濟結構所決定、所塑造的。四、五種主要行政生態(tài)要素分析經(jīng)濟要素社會要素溝通網(wǎng)絡符號系統(tǒng)政治構架第一要素以血緣關系為紐帶結成自然團體，如家庭、家族等以利益關系為紐帶結成認為團體，如教會、政黨等包括社會的文化水平、使用語言狀況、社會輿論力量,以及通訊和交通等使整個社會“聯(lián)通”的手段包括政治神話、政治法則、政治典章在內的一整套政治符號系統(tǒng)政治與行政相對分離，政治是決定政策的過程，行政是執(zhí)行政策的過程，二者存在“功能依存關系”五、三種社會模型的要素特點革命前的泰國和古代中國;“功能擴散型社會”棱柱模型PrismaticModel衍射模型DiffractedModel溶合模型FusedModel美國：建立在普遍性的原則基礎上，高度專門化，“功能專一性社會”菲律賓：已達到一定程度的分化及角色的專門化“互惠—重配”結構互惠：基于感情,宗教或主仆關系進行的互贈、納貢以物易物重配：以國王為中心向下分配社會財富,經(jīng)濟行為與行政行為重合家庭作用明顯，而社團作用微不足道，注重家庭背景,家族利益.裙帶風盛行、結黨營私、行政封閉、效率低下動員性：全社會的人口參與龐大的溝通網(wǎng)的程度同化性：全社會的人口與優(yōu)異分子分享同一的符號、基本價值與目標的程度“一元化社會”----”多元化社會”整個行政系統(tǒng)只對專制統(tǒng)治者負責而不想人民負責，行政的權威不是來自人民高度的認同感，而是來自武力的強制“政客”和”官僚”沒有界限；“官僚政治”，其特點是專橫但非有效，國王的權力形態(tài)雖然專斷，但權力幅度卻極為有限，其原因在于沒有一部專職的“行政機器”和沒有健全的溝通網(wǎng)經(jīng)濟要素社會要素溝通網(wǎng)符號系統(tǒng)政治構架溶合模型FusedModel衍射模型DiffractedModel經(jīng)濟要素社會要素溝通網(wǎng)符號系統(tǒng)政治構架“市場—企業(yè)”結構“市場行政”社團成為各種利益和要求的匯聚點及表達者政府也利用社團表達自己的目的公眾輿論對政客和官僚的雙面影響美國人民心中的主權在民，人生而平等，天賦人權神圣不可侵犯等觀念行政服從于政治，行政官僚的權力受“非官僚權力”制約，”非官僚權力”應足以控制、并獎懲官僚的成績棱柱模型PrismaticModel經(jīng)濟要素社會要素溝通網(wǎng)符號系統(tǒng)政治構架“集市—有限市場”，其特點是”價格不可決”，即商品價格不完全由其價值決定，還受到如交換雙方的社會地位、家庭出身、名望等非經(jīng)濟因素的影響，這就導致了行政方面受到“市場”和”身份”的雙重作用,職位分類綜合了職責與身份，成就與關系家族福利、裙帶關系和偏袒在分配各種行政職務、履行行政功能方面起著非常重要的作用。家庭所扮演的角色異常重要，社團發(fā)展則較脆弱，政府官員的任命升遷注重家庭和社會背景社會溝通渠道比傳統(tǒng)社會暢通，但比現(xiàn)代社會的同化性程度低政治符號系統(tǒng)比較復雜。傳統(tǒng)的與現(xiàn)代的社會符號并存、主流的與支流的符號系統(tǒng)并存政治權力與行政權力的分離未完成，甚至合為一體六、棱柱社會的獨特特征形式主義指正式制定的規(guī)定和有效進行的實踐、規(guī)范和現(xiàn)實之間的差異與自相矛盾的程度以及在“既定目標”和“實際行動”之間存在不一致和差距。重疊性指行政機構的重疊現(xiàn)象，存在著“權力”（被正式認可的或合法的權力）和“控制”（確實的但未被正式認可的或不合法的權力）之間的分離異質性ABC代表不同的體制、習俗、觀點這種特征明顯的反映在政治、行政、醫(yī)療等方面CBA七、發(fā)展行政思想①變革的壓力來源變革外生的變革內生的變革共生的變革外內內外衍射過程越是屬于外生型，它在棱柱階段就越具有形式主義和異質性，反之亦然里格斯把發(fā)展定義為增加社會系統(tǒng)的自主權(處理權限)的進程，于是衍射程度的提高成為可能。處理權限就是在選擇對象中間進行挑選的能力，而衍射是指在一個社會系統(tǒng)中分化和綜合的程度。那么，行政生態(tài)學的發(fā)展就是指增加制定和執(zhí)行影響環(huán)境的集體的決定的能力。

------里格斯《關于發(fā)展的進一步思考》七、發(fā)展行政思想①

在棱柱社會，變革的壓力主要來自于國內外兩個方面。假如這種壓力主要來自于國外（以前是靠外國技術援助方案），就被稱為“外生的變革”；假如這種壓力主要來自于國內（正常情況下是靠行政改革），就被稱為“內生的變革”。假如這種變革是同時來自國外和國內的壓力的結果，就被稱為“共生的變革”。里格斯用這種方法解釋變革的窘境，認為衍射的過程越屬于外生型，它在棱柱階段就越具有更多的形式主義、越是異質并存；內生特征越多，則形式主義和異質性越少。于是形式主義、異質性和重疊性越多，“外棱柱”的情況就越多，而變革的“內棱柱”特征就越少。這種差別的產(chǎn)生是因為隨著內生的變革，“有效的”行為先于新的正式機構的建立；但是，在外生的變革中，次序卻顛倒過來了。當棱柱社會企圖在最短的、可能的時間內吸收外來因素發(fā)動變革時，他們卻面臨著產(chǎn)生更嚴重的形式主義、異質性的可能性以及產(chǎn)生革命壓力的嚴重性。七、發(fā)展行政思想②分化：每一種功能都具有為執(zhí)行它而設立相應的、專門的機構這樣一種狀況的存在.綜合：一個機構連接、聯(lián)合、配合、協(xié)調各種專門角色的機制.技術的非技術的參與的愿望參與的能力行政結構行政行為參與行政發(fā)展?jié)B透分化綜合衍射發(fā)展七、發(fā)展行政思想②

里格斯通過分析影響分化和綜合的因素，進一步地解釋了他關于發(fā)展的概念。在任何國家，分化的程度依賴于技術的和非技術的因素。技術發(fā)展越快，分化的程度就越高。綜合依賴于兩個重要因素：滲透和參與。滲透是指一個政府在全國范圍內制定和執(zhí)行政策的能力；參與是指對法律的接受能力以及幫助執(zhí)行政府制定法律和政策的愿望。這樣，參與就有兩個重要的組成部分，即人們參與的愿望和人們參與的能力。在一部分人當中，參與的愿望和能力越大，參與政府事務的程度就越高。這樣，滲透和參與就能促進在發(fā)展中產(chǎn)生的分化結構的綜合，而分化與綜合的統(tǒng)一就意味著變革社會行政發(fā)展的實現(xiàn)。八、對里格斯行政生態(tài)理論的評價貢獻與意義：（1）研究方法上創(chuàng)新：比較（國別、制度）的方法、生態(tài)的方法；（2）三種行政模式：具有一定的解釋性；

（3）五種行政生態(tài)因素：奠定了行政環(huán)境分析的大體框架；（4）研究的意義：有助于更好地了解和理解不同國家不同時期公共行政現(xiàn)象及其問題；其注重行政環(huán)境分析的觀點，為我們提出一條不同以往的解決行政問題的思路：即可從改變外部環(huán)境入手解釋行政問題。

八、對里格斯行政生態(tài)理論的評價價值性原則不可能是普遍的真理，他們可能有諺語式的不足，如它們會以矛盾的對立形式出現(xiàn)，但這并不原則且是無價值的；實際上，當它們?yōu)槊枥L和判斷行政狀況的標準時，他們特別有用。同樣地里格斯提出的方法和模型可以被看作是描繪和判斷行政狀況的更高級的工具?！豆残姓械睦庵碚?評弗雷德.W.里格斯的理論》(美)理查德.A.查普曼局限性1、該理論模型來源于西方國家，主要起源于美國，因而他的行政理論的坐標是西方，它用西方的標準和概念來分析發(fā)展中國家的狀況。2、他的生態(tài)環(huán)境分析缺乏完整性，忽略了自然、人口、戰(zhàn)爭、國際環(huán)境等因素的作用。3、他自由隨便創(chuàng)造新術語，也給許多在使用著的術語提出了不同的意見。

九、當前中國行政現(xiàn)象分析①1.中國行政生態(tài)的異質性

從區(qū)域發(fā)展狀態(tài)來看，我國農(nóng)村相對于城市而言，中西部相對于東部和南部而言，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的特征更為顯著，生產(chǎn)力水平十分落后。同時，現(xiàn)代工業(yè)文明又在勢不可擋的強力推進。東部沿海地區(qū)，如上海、廣東、深圳等地已發(fā)展的相當充足，某些領域已步入后現(xiàn)代社會。從經(jīng)濟運行機制看，現(xiàn)代自由經(jīng)濟已經(jīng)顯露出無比的優(yōu)越性，但市場化程度嚴重不足，經(jīng)濟結構仍面臨著重大調整。

從行政技術上看，中國政府的領導能力和執(zhí)政水平不斷提高，舉世矚目。但由于幅員遼闊，行政層級過多，導致行政管理不力、甚至偏遠基層出現(xiàn)無序的狀態(tài)。隨著全球化的深入，某些領域步入國際前列，有些領域還未作出回應。中國行政生態(tài)的異質性，實質上是國家發(fā)展和全球化進程中必然經(jīng)歷的發(fā)展過程所表現(xiàn)出的狀態(tài)特征。九、當前中國行政現(xiàn)象分析②2.中國行政管理的形式主義

中國經(jīng)歷了幾千年的封建社會，人治思想和官本位思想根深蒂固。因此，從傳統(tǒng)上來說，公民的權利意識極為淡薄，法律只是一個口號性的東西而存在。無法可依、有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象極為嚴重。改革開放以來，我國的經(jīng)濟社會文化諸方面都在飛速發(fā)展。新的經(jīng)濟狀態(tài)下，新的價值觀和新的利益格局的出現(xiàn)，作為政府公共政策執(zhí)行者的各級政府擁有越來越大的行政處置權，而實際的約束機制的法律和制度不能很好的貫徹落實，由此加重了法律和制度的形式主義和行政事實行為與原則的偏離。正如里格斯所分析的那樣，西方的行政體制、行政方法、行政技術以及文官制度等在一些新興發(fā)展國家迅速建立起來后，但在西方國家行之有效的這些制度，卻在發(fā)展中國家收效甚微，以至于毫無功效，實際上源于行政環(huán)境的不同。九、當前中國行政現(xiàn)象分析③3.中國政府行政的重疊性

我國政府組織結構脫胎于解放后的計劃經(jīng)濟時代。改革開放以來，隨著社會經(jīng)濟文化各個方面的飛速發(fā)展，社會事務日趨龐雜，政府管理范圍隨之擴張，政府的權力也急劇膨脹，這樣原有的行政機構在不能很好的適應社會發(fā)展的需求，行政職能增加，行政機構擴大，而增加和擴大并不是在提前計劃好的狀態(tài)下進行的。因此，難免出現(xiàn)職能的重疊和機構之間爭權奪利。而行政系統(tǒng)的改革是遠遠難于經(jīng)濟改革的，行政改革是中國現(xiàn)階段改革的最大難題。我國政府必須承擔大量的社會職能，從而設立了龐大的行政機構。同時，我國在建國初期實行的計劃經(jīng)濟體制囊括一切社會事務，最終導致行政機構膨脹。就國務院而言，盡管從1978年以來政府經(jīng)歷了好幾次機構改革，但收效不大，并沒有從根本上解決問題。政府部門林立，職能混亂，某些機構形同擺設。機構的重復建設致使社會資源嚴重浪費，行政效率低下，大部制改革任重而道遠。十、行政生態(tài)學理論對我國公共行政改革的啟示

孔子曰：“政者，正也。”目前，公共行政的改革應實現(xiàn)由“問責”到“問德”的轉變，加強行政道德建設，對有嚴重道德缺失(ethicallapse)的官員進行糾劾。

建立“多向度”的行政決策機制.行政生態(tài)學理論認為行政決策的進行是一個極其復雜的過程，必須考慮到眾多的因素，諸如“人民、地區(qū)、科學技術、社會技術、希望和理想、災禍以及人的性格”等諸多因素。

消除公共行政中的形式主義.通過提高公務人員的素質、