試析國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理的關(guān)系及其定位課件_第1頁(yè)
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試析國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理的關(guān)系及其定位一、本文寫作背景

劉家義審計(jì)長(zhǎng)指出,國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的重要組成部分,國(guó)家審計(jì)對(duì)完善國(guó)家治理具有重要作用。劉家義這一重要論斷,是關(guān)于“審計(jì)是保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的‘免疫系統(tǒng)’”的重要觀點(diǎn)之后,對(duì)國(guó)家審計(jì)本質(zhì)認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步深化和發(fā)展,業(yè)已引起審計(jì)理論界與實(shí)務(wù)界的高度關(guān)注和強(qiáng)烈反響。二、國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理框架內(nèi)的定義和內(nèi)涵1、要弄清國(guó)家治理的定義,就要弄清國(guó)家治理的本質(zhì)屬性:

華東師范大學(xué)陳春常博士指出,“國(guó)家治理是自有階級(jí)社會(huì)以來(lái)最重要的政治現(xiàn)象之一。國(guó)家治理的本質(zhì)在于通過其屬性及職能的發(fā)揮,協(xié)調(diào)和緩解社會(huì)沖突與矛盾,以維持特定的秩序。階級(jí)性和社會(huì)性是國(guó)家治理的根本屬性,在階級(jí)社會(huì),主要體現(xiàn)為階級(jí)性。在社會(huì)主義社會(huì)中,國(guó)家治理既強(qiáng)調(diào)其階級(jí)性也突出其社會(huì)性,社會(huì)性主要通過政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會(huì)職能的發(fā)揮來(lái)實(shí)現(xiàn)治理”。(一)關(guān)于國(guó)家治理的定義及其內(nèi)涵統(tǒng)治與治理的區(qū)別在于:(1)從實(shí)現(xiàn)的途徑看,統(tǒng)治通過發(fā)號(hào)施令制定和實(shí)施政策,而治理不僅僅依靠政府的權(quán)威和制裁。(2)從實(shí)現(xiàn)的主體看,統(tǒng)治的主體是社會(huì)的公共機(jī)構(gòu),治理的主體是多元化的。(3)從實(shí)現(xiàn)的向度看,統(tǒng)治對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理,其權(quán)力運(yùn)行方向總是自上而下的;而治理主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理,它的權(quán)力向度是多元的、相互的。3、關(guān)于國(guó)家治理的定義與內(nèi)涵

弄清了國(guó)家治理的本質(zhì)屬性和治理的基本內(nèi)涵,就不難對(duì)國(guó)家治理做出一個(gè)相對(duì)完整科學(xué)的定義與內(nèi)涵(1)國(guó)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)和專家關(guān)于國(guó)家治理的定義

劉家義審計(jì)長(zhǎng)指出,“國(guó)家治理就是通過配置和運(yùn)作國(guó)家權(quán)力,對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行控制、管理和提供服務(wù),確保國(guó)家安全、捍衛(wèi)國(guó)家利益、維護(hù)人民利益、保持社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。”(2)綜上所述,國(guó)家治理具有以下基本內(nèi)涵:<1>是屬于政治學(xué)領(lǐng)域的概念,是社會(huì)發(fā)展到一定階段的國(guó)家統(tǒng)治的必然選擇和轉(zhuǎn)型升級(jí);<2>是既體現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)治的階級(jí)性,也體現(xiàn)公共治理的社會(huì)性;<3>是既體現(xiàn)國(guó)家執(zhí)政機(jī)關(guān)治理的強(qiáng)制性,更體現(xiàn)國(guó)家執(zhí)政機(jī)關(guān)與公民社會(huì)治理的協(xié)同性,治理產(chǎn)生的互惠共生的正和博弈關(guān)系,代替了統(tǒng)治產(chǎn)生的此消彼長(zhǎng)的零和博弈關(guān)系;<4>是注重引進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)治理的相互牽制與相互制衡的先進(jìn)理念和科學(xué)模式,有權(quán)必有責(zé),用權(quán)受監(jiān)督;<5>是一系列治理體制設(shè)置和制度安排的總和,需要通過一系列體制、機(jī)制和制度來(lái)實(shí)施。(3)本文綜合形成的國(guó)家治理的定義:

國(guó)家治理是以國(guó)家執(zhí)政機(jī)關(guān)為主體、公民社會(huì)共同參與的通過一系列體制設(shè)置和制度安排的對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)公共事務(wù)的多元化多向度的協(xié)同治理。1、新中國(guó)審計(jì)制度建立以來(lái),理論界對(duì)審計(jì)定義進(jìn)行了多次研究,不斷賦予和拓展了審計(jì)定義新的內(nèi)涵。(1)1989年4月,中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)在貴州安順召開審計(jì)基本理論研究會(huì),第一次對(duì)審計(jì)進(jìn)行了定義,即審計(jì)是由專職機(jī)構(gòu)和人員,依法對(duì)被審計(jì)單位的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支及其有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性、效益性進(jìn)行審查,評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)責(zé)任,用以維護(hù)財(cái)經(jīng)法紀(jì),改善經(jīng)濟(jì)管理,提高經(jīng)濟(jì)效益,促進(jìn)加強(qiáng)宏觀調(diào)控的獨(dú)立性經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)。

(2)1995年10月,由審計(jì)署辦公廳、中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)、審計(jì)科研所和中國(guó)審計(jì)出版社四家單位在山東省青島市發(fā)起召開第二次審計(jì)定義研討會(huì),提出了簡(jiǎn)明的審計(jì)定義,即審計(jì)是獨(dú)立檢查會(huì)計(jì)賬目,監(jiān)督財(cái)政、財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法、效益的行為。(3)1997年《審計(jì)法實(shí)施條例》從法規(guī)條文上確定了審計(jì)定義,即審計(jì)是指審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立檢查被審計(jì)單位的會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿、會(huì)計(jì)報(bào)表(2010修訂后條例將“會(huì)計(jì)報(bào)表”更改為“財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告”)以及其他與財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn),監(jiān)督財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法和效益的行為。這兩次審計(jì)定義研究,對(duì)審計(jì)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)主要停留在監(jiān)督職能上,同時(shí)也涉及幫促服務(wù)要求。(5)2008年3月,劉家義審計(jì)長(zhǎng)在中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)五屆三次理事會(huì)上闡述了審計(jì)作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行“免疫系統(tǒng)”的重要觀點(diǎn),指出審計(jì)本質(zhì)上是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”。(6)2011年7月,劉家義審計(jì)長(zhǎng)在中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)第三次理事論壇上提出,“在國(guó)家治理中,國(guó)家審計(jì)實(shí)質(zhì)上是依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為,其本質(zhì)是國(guó)家治理這個(gè)大系統(tǒng)中的一個(gè)內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的`免疫系統(tǒng)‘,是國(guó)家治理的重要組成部分”。前后兩任審計(jì)長(zhǎng)的多次重要論述,逐步將審計(jì)提升到國(guó)家治理的工具、國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行“免疫系統(tǒng)”和國(guó)家治理重要組成部分的政治高度,無(wú)疑將審計(jì)的性質(zhì)和內(nèi)涵從簡(jiǎn)單的監(jiān)督、服務(wù)發(fā)展到預(yù)防、揭示、抵御、清除等多個(gè)層面,有助于進(jìn)一步提升國(guó)家審計(jì)的地位,更好地發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的作用。2、作為國(guó)家治理的重要組成部分,應(yīng)當(dāng)將國(guó)家治理的內(nèi)涵賦予國(guó)家審計(jì),國(guó)家審計(jì)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)國(guó)家從統(tǒng)治到治理轉(zhuǎn)型的全新內(nèi)涵。(1)要實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí),緊緊圍繞科學(xué)發(fā)展這個(gè)主題,牢牢把握轉(zhuǎn)變發(fā)展方式這條主線,將績(jī)效審計(jì)、資源環(huán)境審計(jì)、信息化審計(jì)、數(shù)字化審計(jì)作為突破口,實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)工作創(chuàng)新發(fā)展,為實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治提供更好的審計(jì)服務(wù)。(2)要體現(xiàn)國(guó)家審計(jì)的社會(huì)性,提高審計(jì)工作的開放度和社會(huì)公眾的參與度,發(fā)揚(yáng)光大無(wú)錫“參與式審計(jì)”模式,審計(jì)事務(wù)廣泛向公眾敞開,審計(jì)項(xiàng)目請(qǐng)市民“點(diǎn)菜”,審計(jì)結(jié)果向社會(huì)公開,實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)與公眾治理的互動(dòng)共贏。三、國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理的關(guān)系及其角色定位

只有弄清國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理相互之間的辯證關(guān)系,才能準(zhǔn)確界定國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理框架內(nèi)的角色定位,從而科學(xué)發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理框架內(nèi)應(yīng)有的治理作用。(一)把握國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理起源的一致性,深化認(rèn)識(shí)國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)特征首先,國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理的起源是一致的1、國(guó)家治理是隨著國(guó)家產(chǎn)生、基于委托代理關(guān)系產(chǎn)生的★國(guó)家統(tǒng)治是國(guó)家治理的初級(jí)形式★國(guó)家治理是國(guó)家統(tǒng)治的高級(jí)形式和藝術(shù)手段2、國(guó)家審計(jì)也是基于委托關(guān)系和代理關(guān)系產(chǎn)生的

國(guó)家所有者將國(guó)家治理責(zé)任委托給國(guó)家的執(zhí)政者后,為了保證和促進(jìn)國(guó)家治理的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的充分履行,需要建立一種強(qiáng)化國(guó)家執(zhí)政者受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的監(jiān)督機(jī)制,這就促使國(guó)家審計(jì)的產(chǎn)生。國(guó)家審計(jì)是國(guó)家所有者監(jiān)督國(guó)家執(zhí)政者受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的代理人。在古代奴隸社會(huì)和封建社會(huì),國(guó)王或皇帝是國(guó)家審計(jì)的委托者,國(guó)家審計(jì)監(jiān)督國(guó)家執(zhí)政者受托的經(jīng)濟(jì)責(zé)任;在現(xiàn)代資本主義社會(huì)和社會(huì)主義社會(huì),納稅人和公眾是國(guó)家審計(jì)的委托者,國(guó)家審計(jì)監(jiān)督國(guó)家執(zhí)政者受托的經(jīng)濟(jì)責(zé)任,并在公眾產(chǎn)生績(jī)效審計(jì)需求后,擴(kuò)大到監(jiān)督國(guó)家執(zhí)政者受托的相應(yīng)社會(huì)責(zé)任。(二)把握國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的重要組成部分,深化認(rèn)識(shí)國(guó)家審計(jì)的目標(biāo)任務(wù)

國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的一種制度安排,審計(jì)在監(jiān)督范圍和監(jiān)督關(guān)系上不同于其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督,審計(jì)監(jiān)督是具有獨(dú)立性的更高層次的綜合監(jiān)督,以其特有的方式在國(guó)家治理中居于不可替代的地位,是國(guó)家治理內(nèi)生的、不可或缺的組織細(xì)胞。把握國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的重要組成部分,有助于國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)家治理的框架內(nèi)認(rèn)識(shí)和履行國(guó)家審計(jì)職能職責(zé),緊密圍繞國(guó)家治理的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)開展國(guó)家審計(jì)工作。★廣泛認(rèn)可的良好國(guó)家治理的標(biāo)準(zhǔn)主要體現(xiàn)為:★有效維護(hù)國(guó)家安全,對(duì)外維護(hù)主權(quán),對(duì)內(nèi)維持政局穩(wěn)定;★有效制約權(quán)力運(yùn)行,建立問責(zé)機(jī)制,遏制權(quán)力腐敗;★有效維護(hù)法律和社會(huì)秩序,保障公平正義;★促進(jìn)科學(xué)發(fā)展,擺脫貧困和增進(jìn)福利。1、結(jié)合具體國(guó)情,我國(guó)當(dāng)今國(guó)家治理的目標(biāo)主要是構(gòu)建責(zé)任政府、法治政府、服務(wù)政府、高效政府、廉潔政府和透明政府。2、與良好國(guó)家治理相適應(yīng)的國(guó)家審計(jì)應(yīng)著力把握和著重加強(qiáng)以下三個(gè)環(huán)節(jié)的審計(jì)工作:(1)要將審計(jì)目標(biāo)關(guān)注點(diǎn)放在國(guó)家財(cái)政安全、金融安全、國(guó)有資產(chǎn)安全、民生安全、資源與生態(tài)環(huán)境安全、信息安全上;(2)要將審計(jì)工作著力點(diǎn)放在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、財(cái)經(jīng)法紀(jì)審計(jì)、大案要案審計(jì)、宏觀政策和預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、政府投資審計(jì)、民生審計(jì)、績(jī)效審計(jì)、資源環(huán)境審計(jì)上;(3)要將審計(jì)治理提升點(diǎn)放在審計(jì)結(jié)果公開、滿足公眾審計(jì)知情權(quán)、促進(jìn)加強(qiáng)改進(jìn)管理、幫助健全完善制度、促進(jìn)改革創(chuàng)新體制機(jī)制上,努力發(fā)揮好國(guó)家審計(jì)揭示、糾正、清除和抵御、預(yù)防的保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功能作用,促進(jìn)實(shí)現(xiàn)國(guó)家的良好治理和健康發(fā)展、科學(xué)發(fā)展。2、作為國(guó)家治理重要組成部分的國(guó)家審計(jì),必定要在國(guó)家治理的框架內(nèi)開展工作,必然隨著國(guó)家治理的發(fā)展變革而不斷賦予審計(jì)工作新內(nèi)涵、新目標(biāo)、新任務(wù)、新重點(diǎn)、新方式。

3、科學(xué)把握“國(guó)家治理的發(fā)展進(jìn)程決定國(guó)家審計(jì)的發(fā)展進(jìn)程、國(guó)家治理對(duì)國(guó)家審計(jì)起主導(dǎo)作用”的兩者關(guān)系(1)適應(yīng)我國(guó)具體國(guó)情和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀,在現(xiàn)行行政型審計(jì)體制下主動(dòng)順應(yīng)、奮發(fā)有為。(2)順應(yīng)新時(shí)期國(guó)家治理的新要求,開拓創(chuàng)新國(guó)家審計(jì)工作,通過國(guó)家審計(jì)工作的轉(zhuǎn)型升級(jí),為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向、建設(shè)法治責(zé)任政府、構(gòu)建和諧社會(huì)提供審計(jì)服務(wù)。(四)把握國(guó)家審計(jì)對(duì)完善國(guó)家治理具有反作用,深化認(rèn)識(shí)國(guó)家審計(jì)的建設(shè)性作用1、國(guó)家審計(jì)對(duì)完善國(guó)家治理具有反作用。

國(guó)家政協(xié)副主席、審計(jì)署原審計(jì)長(zhǎng)李金華指出,“國(guó)家審計(jì)是民主與法制的產(chǎn)物,促進(jìn)民主與法制是國(guó)家審計(jì)的不懈追求”。劉家義審計(jì)長(zhǎng)強(qiáng)調(diào),“當(dāng)今世界,無(wú)論各個(gè)國(guó)家國(guó)體和政體如何不同,國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家基本政治制度的重要組成部分,通過發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御的`免疫系統(tǒng)'功能,在不斷完善國(guó)家治理,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮著積極的作用?!保?)通過堅(jiān)持依法審計(jì)和審計(jì)結(jié)果公開,促進(jìn)政府部門依法理財(cái)和依法行政,推進(jìn)民主管理和民主監(jiān)督,維護(hù)國(guó)家法律法規(guī)的權(quán)威性,保障國(guó)家各項(xiàng)治理措施落到實(shí)處,推動(dòng)依法治國(guó)方略的實(shí)施。(2)通過狠抓審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的糾正整改,促進(jìn)改進(jìn)和加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理,提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行質(zhì)量和績(jī)效,推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。(3)通過開展對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的原因分析,深入揭示國(guó)家治理中存在的體制性障礙、機(jī)制性缺陷和制度性漏洞,充分發(fā)揮審計(jì)意見和建議的建設(shè)性作用,持續(xù)推動(dòng)國(guó)家治理深化改革。2、把握國(guó)家審計(jì)對(duì)完善國(guó)家治理具有反作用,有助于深化認(rèn)識(shí)國(guó)家審計(jì)對(duì)完善國(guó)家治理具有建設(shè)性作用。

(1)進(jìn)一步解放思想,牢固樹立科學(xué)審計(jì)理念,努力培養(yǎng)戰(zhàn)略的、辯證的、開放的和創(chuàng)新的審計(jì)思維,科學(xué)謀劃審計(jì)工作發(fā)展的新思想、新思路,準(zhǔn)確界定國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理框架內(nèi)的角色定位,不斷調(diào)整和校正國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治

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