三江源國家公園自然資源資產(chǎn)管理體制改革實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)研究

三江源國家公園自然資源資產(chǎn)管理體制改革實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)研究李曉玉，張哲聰

(1.中國地質(zhì)大學(xué)(武漢)公共管理學(xué)院，武漢430074；2.自然資源部法治研究重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，武漢430074)

引言

作為國有資產(chǎn)的重要組成部分，自然資源資產(chǎn)事關(guān)社會(huì)發(fā)展全局，具有巨大的現(xiàn)實(shí)與潛在價(jià)值。2022年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，我國生態(tài)環(huán)境存在的一些突出問題，與體制不健全有關(guān)[1]。2022年4月出臺(tái)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出了有序開展國家自然資源資產(chǎn)管理體制改革的相關(guān)意見。2022年，黨的十九大報(bào)告具化了自然資源資產(chǎn)管理的表述與要求，強(qiáng)調(diào)自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)應(yīng)集中于專門機(jī)構(gòu)，并提出建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，堅(jiān)決制止和懲處損害自然資源資產(chǎn)的行為。

圍繞自然資源工作，我國針對(duì)性提出了“保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主、預(yù)防為主”的方針，要求自然資源資產(chǎn)既要支撐當(dāng)代人過上幸福生活，也要為子孫后代留下生存根基[2]。此為后續(xù)自然資源資產(chǎn)管理改革明確了三項(xiàng)基準(zhǔn)：一是對(duì)退化的自然資源，發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)能力，減少人為干預(yù)和打擾；二是對(duì)已造成破壞而逆轉(zhuǎn)困難的自然資源，運(yùn)用人工監(jiān)管和科技輔助，探索修復(fù)路徑；三是對(duì)污染嚴(yán)重或過度消耗的自然資源，堅(jiān)持綜合治理和污染防治，最大限度恢復(fù)生態(tài)循環(huán)。作為資源和生態(tài)大省，青海承擔(dān)了生態(tài)文明先行示范區(qū)、國家公園體制改革試點(diǎn)區(qū)、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)區(qū)等多項(xiàng)任務(wù)，很好地體現(xiàn)了我國自然資源資產(chǎn)管理改革的實(shí)踐脈絡(luò)。同時(shí)，結(jié)合該省自身資源稟賦來看，以國家公園為主體的自然保護(hù)地自然資源資產(chǎn)管理問題是其重要抓手。而三江源國家公園作為國家公園管理體制與自然資源資產(chǎn)管理體制“雙試點(diǎn)”地區(qū)，其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新做法均具有較強(qiáng)的借鑒意義。因此，選取三江源國家公園為個(gè)案，深入挖掘其在自然資源資產(chǎn)管理體制改革過程中的典型做法，既可凸顯青海特色，又能回應(yīng)改革需求。

1三江源國家公園自然資源資產(chǎn)管理體制改革實(shí)踐

2022年，青海省被列為國家公園體制試點(diǎn)省份，在全國起到了示范帶頭作用。2022年7月，三江源國家公園率先在青海成立。與此同時(shí)，基于國家公園體制試點(diǎn)上的自然資源資產(chǎn)管理體制改革，也逐漸拉開帷幕。經(jīng)過幾年的發(fā)展，三江源國家公園自然資源資產(chǎn)管理體制改革取得了突破性進(jìn)展，走出了一條兼?zhèn)淙刺攸c(diǎn)、青海特色的創(chuàng)新之路。因此，研究三江源國家公園自然資源資產(chǎn)管理體制改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)具有重要的借鑒意義。

1.1構(gòu)建層級(jí)分明的自然資源資產(chǎn)管理主體

1.1.1順應(yīng)機(jī)構(gòu)重組與職能整合趨勢

2022年11月30日，青海省自然資源廳掛牌成立。新組建的省自然資源廳與原來的省國土資源廳相比，變化主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：在管理對(duì)象上，從單一的自然資源管理到更加注重對(duì)資源全要素的管理；在管理權(quán)能上，從片面的資源管理擴(kuò)展延伸到資源資產(chǎn)化管理；在管理手段上，從更多采取行政強(qiáng)制手段到更加注重使用經(jīng)濟(jì)手段、推進(jìn)資源集約利用。同日，青海省林業(yè)和草原局掛牌成立。新組建的省林業(yè)和草原局與原省林業(yè)廳相比，全面拓展了部門職能，并被賦予統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理、統(tǒng)一管理全省各類自然保護(hù)地的重大使命。這些調(diào)整對(duì)于全面加強(qiáng)森林、草原、濕地、荒漠和野生動(dòng)植物等自然資源資產(chǎn)保護(hù)與開發(fā)、保證資產(chǎn)價(jià)值，具有重要的意義。

1.1.2積極應(yīng)對(duì)國家公園管理體制與自然資源資產(chǎn)管理體制“雙試點(diǎn)”考驗(yàn)

為推進(jìn)自然資源資產(chǎn)管理體制試點(diǎn)工作，2022年10月，組建三江源國有自然資源資產(chǎn)管理局，劃入國土資源、水利、農(nóng)牧、林業(yè)等部門所涉及的三江源國家公園體制試點(diǎn)區(qū)以及三江源國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)各類全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，與三江源國家公園管理局“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”，作為省政府派出機(jī)構(gòu)。三江源國有自然資源資產(chǎn)管理局統(tǒng)一集中行使試點(diǎn)區(qū)內(nèi)原屬自然資源管理部門和瑪多縣、治多縣、曲麻萊縣、雜多縣政府所行使的涉及水流、森林、濕地、草原、灘涂、野生動(dòng)植物、礦產(chǎn)資源等國有自然資源的占有使用、收益處分，資源調(diào)查、清產(chǎn)核資，編制資源保護(hù)利用規(guī)劃，促進(jìn)資源保護(hù)和生態(tài)修復(fù)等職責(zé)和權(quán)利。此次調(diào)整，把三江源國家公園自然資源資產(chǎn)管理體制與三江源國家公園體制“雙試點(diǎn)”有機(jī)結(jié)合，以保護(hù)優(yōu)先、合理利用、維護(hù)權(quán)益和解決問題為理念，以明晰產(chǎn)權(quán)、豐富權(quán)能為基礎(chǔ)，整合優(yōu)化三江源自然資源資產(chǎn)管理職能配置，為構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確的自然資源資產(chǎn)管理體制打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1.2具化自然資源確權(quán)登記與資產(chǎn)清查的實(shí)施路徑

1.2.1穩(wěn)步加快自然資源確權(quán)登記制度改革

在三江源國家公園試點(diǎn)區(qū)內(nèi)，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)項(xiàng)目以土地為基礎(chǔ)，確定試點(diǎn)范圍內(nèi)土地及其承載的各類自然資源所有權(quán)及其邊界，調(diào)查反映各類自然資源的利用現(xiàn)狀，在不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的基礎(chǔ)上，開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記簿與自然資源登記簿關(guān)聯(lián)等。2022年4月，國土資源部批準(zhǔn)實(shí)施《青海省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)實(shí)施方案》，該方案明確將以國家公園為代表的自然保護(hù)區(qū)作為獨(dú)立的登記單元，清晰界定區(qū)域內(nèi)各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，劃清各類自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)的邊界，明確各類自然資源資產(chǎn)的數(shù)量、質(zhì)量、種類、面積和權(quán)屬性質(zhì)等，完善自然保護(hù)地勘界立標(biāo)，逐步落實(shí)自然保護(hù)地內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)代行主體與權(quán)利內(nèi)容，非全民所有自然資源資產(chǎn)實(shí)行協(xié)議管理。至2022年1月，青海省基本完成了確權(quán)登記調(diào)查工作，并統(tǒng)一制定了資源類型的劃分標(biāo)準(zhǔn)等，特別是為青海獨(dú)有的“山嶺”資源類型找尋到了劃定依據(jù)和方法，最終建立起自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記信息系統(tǒng)。

1.2.2摸索開展自然資源資產(chǎn)清查統(tǒng)計(jì)生態(tài)調(diào)查工作

自然資源資產(chǎn)管理要在生態(tài)調(diào)查的基礎(chǔ)上進(jìn)行，通過開展生態(tài)調(diào)查工作有利于保護(hù)資源完整性和敏感性。2022年10月，青海省祁連縣以土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地五類自然資源為對(duì)象開展域內(nèi)自然資源資產(chǎn)清查試點(diǎn)工作，摸索出“摸清實(shí)物量+估算經(jīng)濟(jì)價(jià)值”兩步走的機(jī)制策略，這為后續(xù)資產(chǎn)調(diào)查監(jiān)測提供了經(jīng)驗(yàn)。三江源國家公園以資源向資產(chǎn)轉(zhuǎn)換為導(dǎo)向，開展對(duì)公園范圍內(nèi)現(xiàn)有各類資源資產(chǎn)的調(diào)查評(píng)估，但目前歷史調(diào)查積累不夠、調(diào)查條件尚不成熟，在較短時(shí)間內(nèi)尚未取得具體的資源底數(shù)和資產(chǎn)狀況。以藏棕熊為例，由于其世所罕見、數(shù)目稀少，三江源自然資源管理局缺少其原始數(shù)據(jù)，導(dǎo)致無法合理預(yù)測該種群的現(xiàn)今數(shù)量和分布情況。但其最近頻繁出沒于三江源國家公園地界和毗鄰地區(qū)，生態(tài)價(jià)值大、保護(hù)責(zé)任重，需要相應(yīng)保護(hù)對(duì)策的出臺(tái)。為此，三江源國家公園參照生態(tài)學(xué)理論和方法，大致計(jì)算出了保護(hù)范圍和棲息地類型，落實(shí)了“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先”的管理對(duì)策。同時(shí)，對(duì)于未納入國家公園范圍且空間上不存在重疊、相連、毗鄰等情況的保護(hù)地自然資源資產(chǎn)，三江源國家公園明確要求應(yīng)先確定資源類型，再按照“保護(hù)從嚴(yán)、等級(jí)從高”的標(biāo)準(zhǔn)要求進(jìn)行整合。對(duì)于底數(shù)不清的敏感資源，寧可先保護(hù)起來，留待調(diào)查方法進(jìn)步后，有條件時(shí)再開發(fā)利用。

1.3思考創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)管理新模式

1.3.1并行推進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法與綠色考評(píng)

青海省林業(yè)與草原局和自然資源廳依法授權(quán)三江源國家公園管理局履行管轄范圍內(nèi)必要的資源環(huán)境綜合執(zhí)法職責(zé)，形成符合當(dāng)?shù)氐木C合執(zhí)法模式。為此，三江源國家公園管理局主要從嚴(yán)格執(zhí)法、綠色考評(píng)兩個(gè)方面做出了針對(duì)性回應(yīng)。就嚴(yán)格執(zhí)法而言，三江源國家公園內(nèi)實(shí)行最嚴(yán)格的資源監(jiān)管和資產(chǎn)價(jià)值保護(hù)制度，制定了一整套從整體規(guī)劃到功能分區(qū)再到基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)等一系列準(zhǔn)則與規(guī)范。對(duì)公園內(nèi)所涉及的生物多樣性資源資產(chǎn)、自然資源資產(chǎn)基礎(chǔ)價(jià)值等做了調(diào)查評(píng)估與監(jiān)測，建立起完善的“政府—社區(qū)”共管監(jiān)察機(jī)制，同時(shí)與毗鄰地區(qū)聯(lián)合執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊破壞國家公園自然環(huán)境、資源資產(chǎn)及野生動(dòng)植物生態(tài)的違法犯罪行為。就綠色考評(píng)而言，青海省以三江源地區(qū)為試點(diǎn)，率先取消地方生產(chǎn)總值、招商引資等經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)，探索建立新型綠色績效考評(píng)制度。三江源國家公園管理局依托與移動(dòng)公司共建的生態(tài)大數(shù)據(jù)中心平臺(tái)，形成了常態(tài)化的生態(tài)監(jiān)測評(píng)估機(jī)制，為績效管理考核提供了基礎(chǔ)支撐。

1.3.2始終注重民生需求提倡綠色發(fā)展

由于我國建設(shè)自然保護(hù)地初期在民眾利益共享問題上的缺位，曾導(dǎo)致了一系列問題的出現(xiàn)[3]，如：社區(qū)群眾的付出與發(fā)展沒有得到對(duì)等的支持和補(bǔ)償；各方的責(zé)權(quán)利處理不平衡等。為了解決此類問題，三江源國家公園管理局推出了一系列有關(guān)保護(hù)與提高園區(qū)內(nèi)自然資源資產(chǎn)價(jià)值的公益政策，如：在園區(qū)周邊打造特色小鎮(zhèn)，設(shè)立訪客接待中心，增強(qiáng)城鎮(zhèn)對(duì)園區(qū)的反哺與支撐；廣泛吸納當(dāng)?shù)厝罕妳⒓由鷳B(tài)保護(hù)和建設(shè)工程以轉(zhuǎn)產(chǎn)增收。同時(shí)及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，爭取省級(jí)財(cái)政支持，堅(jiān)持開放建園，全面加強(qiáng)國內(nèi)外交流合作，提高社會(huì)關(guān)注度和國際影響力，把三江源國家公園打造成生態(tài)體驗(yàn)區(qū)和教育展示平臺(tái)，不僅保留國內(nèi)自然資源原有資產(chǎn)價(jià)值，并進(jìn)而衍生出文化教育價(jià)值、美學(xué)欣賞價(jià)值等附加增益。

2三江源國家公園自然資源資產(chǎn)管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)與啟示

青海省自然資源資產(chǎn)管理體制改革充分體現(xiàn)了“因循而變”的邏輯，呈現(xiàn)出由分到統(tǒng)的脈絡(luò)。青海省通過組建自然資源管理廳統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)、統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)；組建三江源國有自然資源資產(chǎn)管理局，配合國有自然資源資產(chǎn)管理體制試點(diǎn)工作，為構(gòu)建權(quán)屬清晰、職責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)管理體制提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

2.1加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，探索分級(jí)分層委托代理機(jī)制

由于資源清單尚未出臺(tái)，因此，不管是中央政府與省級(jí)政府，還是省級(jí)政府與市縣層級(jí)間均未建立明確的委托代理關(guān)系，進(jìn)而導(dǎo)致責(zé)權(quán)利不明，現(xiàn)實(shí)中地方政府既接受上一級(jí)代理的轉(zhuǎn)授權(quán)，又作為同級(jí)政府的職能部門。在實(shí)際中，對(duì)代理人行為往往缺乏行之有效的監(jiān)督管理，存在損害委托人利益的情況。同時(shí)在利益分配上，中央和地方政府尚未建立穩(wěn)定合理的利益分配格局和合理的收益支出結(jié)構(gòu)。

青海省在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理體制改革中立足于不同區(qū)域自然資源的種類、功能與屬性，探索“國家—省—市—縣”各級(jí)委托代理所有權(quán)和分級(jí)行使管理權(quán)的模式。在三江源國家公園組織機(jī)構(gòu)設(shè)置中，省自然資源廳負(fù)責(zé)制定行使所有權(quán)的資源目錄與區(qū)域范圍，并對(duì)全省范圍內(nèi)的自然資源進(jìn)行有序部署、搭建監(jiān)測、調(diào)查、確權(quán)登記、核算監(jiān)督與管制；三江源國有自然資源資產(chǎn)管理局負(fù)責(zé)履行資產(chǎn)所有者職責(zé)。三江源國家公園構(gòu)建了“省—州—縣—鄉(xiāng)村”四級(jí)全覆蓋的立體式自然資源資產(chǎn)管理體制。省級(jí)層面，整合國土、林業(yè)、環(huán)保、水利、扶貧、財(cái)政等7部門，組建三江源國家公園管理局。下設(shè)長江源、黃河源、瀾滄江源3個(gè)園區(qū)管委會(huì)，形成“一園三區(qū)”統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)。對(duì)三江源所轄四縣進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整，實(shí)行大部制改革。整合縣級(jí)國土、林業(yè)、水利、環(huán)保等部門相關(guān)職能，組建生態(tài)環(huán)境和自然資源管理局；整合縣級(jí)森林公安局、國土執(zhí)法、環(huán)境執(zhí)法、草原監(jiān)理、漁政執(zhí)法等自然資源執(zhí)法部門職能，組建資源環(huán)境執(zhí)法局；整合縣級(jí)林業(yè)站、草原工作站、水土保持站、濕地保護(hù)站等事業(yè)單位職能，在園區(qū)管委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立生態(tài)保護(hù)站園。這一改革舉措，實(shí)現(xiàn)了自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一管理，破解了“九龍治水”難題。

2.2落實(shí)自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記，劃清資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體

青海省在做好自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一確權(quán)登記工作的基礎(chǔ)上，逐步把各部門對(duì)多種自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)核定職能整合到確權(quán)登記部門。在此基礎(chǔ)上，明確規(guī)定各級(jí)政府代理或者受托的自然資源資產(chǎn)具體對(duì)象和權(quán)限范圍。

2022年7月，經(jīng)青海省政府批準(zhǔn)在省國土資源廳設(shè)立省不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記局，負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全省不動(dòng)產(chǎn)登記工作。以草原確權(quán)登記為例，為落實(shí)農(nóng)業(yè)部《關(guān)于開展草原確權(quán)承包登記試點(diǎn)的通知》精神，青海省在剛察縣沙柳河鎮(zhèn)新海村、泉吉鄉(xiāng)寧夏村和貴南縣森多鄉(xiāng)加尚村、塔秀鄉(xiāng)塔秀村2縣4鄉(xiāng)4村開展試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2022年又結(jié)合三江源國家公園體制改革，將試點(diǎn)范圍擴(kuò)大至國家公園的12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，推進(jìn)草原確權(quán)承包登記，并于2022年1月順利收官。2022年3月，青海省人民政府辦公廳印發(fā)《青海省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記總體工作方案》，明確了全面鋪開、分階段推進(jìn)全省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作安排。

基于青海省的經(jīng)驗(yàn)，各級(jí)自然資源登記機(jī)構(gòu)的登記信息應(yīng)當(dāng)納入統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理平臺(tái)，與農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、環(huán)保等部門間實(shí)時(shí)互通共享，建立橫向互聯(lián)、縱向互通的網(wǎng)絡(luò)體系，有利于各級(jí)自然資源統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)之間、各級(jí)自然資源統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)與橫向相關(guān)部門間實(shí)施自然資源統(tǒng)一登記與管理之間的信息互通共享和業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)，為相關(guān)部門的行業(yè)管理和監(jiān)管提供保障信息。同時(shí)，需要以產(chǎn)權(quán)界定作為依據(jù)和基礎(chǔ)，改變目前產(chǎn)權(quán)歸屬不清、權(quán)責(zé)不明的情況，明確自然資源的產(chǎn)權(quán)主客體，對(duì)使用者所需要承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)做出規(guī)定，防止過度開發(fā)利用自然資源，賦予其保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，這樣才能實(shí)現(xiàn)自然資源的優(yōu)化配置及生態(tài)環(huán)境的合理保護(hù)。

2.3注重發(fā)揮自然資源多重價(jià)值，健全資產(chǎn)核算體系

“資源”要成為“資產(chǎn)”，價(jià)值屬性必不可少。要想實(shí)現(xiàn)“雙贏”，必須發(fā)揮出自然資源的資產(chǎn)價(jià)值。而價(jià)值核算是實(shí)現(xiàn)“資源”向“資產(chǎn)”轉(zhuǎn)化、實(shí)現(xiàn)使用屬性向價(jià)值屬性轉(zhuǎn)化的重要基礎(chǔ)。由于自然資源資產(chǎn)的收益是多元的，相應(yīng)地，自然資源資產(chǎn)價(jià)值也是多元的，分別由經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值構(gòu)成[4]。自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值是指經(jīng)營性自然資源的生產(chǎn)和服務(wù)的價(jià)值，可直接通過市場交易進(jìn)行評(píng)估；生態(tài)價(jià)值是指提供的包括涵養(yǎng)水源、固土保肥、氣候調(diào)節(jié)、景觀、文化等難以通過市場直接進(jìn)行評(píng)估的服務(wù)價(jià)值；社會(huì)價(jià)值是自然資源資產(chǎn)體現(xiàn)公共屬性的