淺談施工單位主導(dǎo)PPP項目的經(jīng)濟創(chuàng)效

淺談施工單位主導(dǎo)PPP項目的經(jīng)濟創(chuàng)效

Summary：隨著國家經(jīng)濟形勢發(fā)生深刻變化，建筑市場經(jīng)濟增速下滑，建筑施工企業(yè)參與PPP項目成為歷史的必然，通過投資項目實現(xiàn)經(jīng)濟創(chuàng)效成為企業(yè)重要的效益來源。本論文從三個方面分析了PPP項目經(jīng)濟效益的來源，對施工企業(yè)主導(dǎo)PPP項目實現(xiàn)經(jīng)濟創(chuàng)效的影響因素進行了剖析，總結(jié)了PPP項目經(jīng)濟創(chuàng)效的前提條件，設(shè)計出一套適合施工企業(yè)主導(dǎo)PPP項目經(jīng)營創(chuàng)效的方式方法，為提高施工企業(yè)經(jīng)濟創(chuàng)效能力提供助力。Keys：施工單位；PPP項目；經(jīng)濟創(chuàng)效；分析一．施工企業(yè)參與PPP項目背景2014年以來，國家經(jīng)濟發(fā)生了深刻的變化，人口紅利逐漸消失、供需矛盾發(fā)生變化、供需結(jié)構(gòu)面臨失衡，建筑市場也發(fā)生了深刻變化，房地產(chǎn)投資迅速下滑，地方政府失去了土地財政的支撐，平臺公司融資受限，無力投資更多的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，BT項目被禁止實施，建筑市場投資增速迅速下滑。但在國家城鎮(zhèn)化進程中，尚有大量的基礎(chǔ)設(shè)施需要投資建設(shè)，為了推進國民經(jīng)濟戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整及供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，保障經(jīng)濟持續(xù)的健康發(fā)展，PPP模式在我國被迅速推廣，并在2017年前后達到建設(shè)高峰，取得了令人矚目的成績。建筑施工企業(yè)，面對突如其來的市場寒冬，積極主動的投身PPP，是自身生存發(fā)展的必然選擇。但是PPP的發(fā)展也面臨著諸多問題，如：行業(yè)競爭越來越激烈、融資成本越來越高、風(fēng)險分配不合理、項目投資回報越來越低。2017年，隨著財辦金〔2017〕92號、財金〔2019〕10號文等相繼下發(fā)，PPP市場進入冷靜期，國家政策導(dǎo)向越來越明朗，行業(yè)規(guī)則越來越規(guī)范，對項目參與者的自身要求越來越高。在這種背景下，建筑施工企業(yè)參與并主導(dǎo)PPP項目如何提高經(jīng)濟創(chuàng)效能力，是保障企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的核心競爭力。二．PPP項目經(jīng)濟創(chuàng)效的來源一般來說，效益指在資金的籌措和使用過程中，通過合理、節(jié)約地安排有限的資金，以加速其循環(huán)和周轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益，是較基本收益的額外獲利。對于PPP項目投資方來說，其可獲取效益分為投資效益、施工效益、運營效益。投資效益是在項目總投資控制額度內(nèi)，根據(jù)項目考核與付費機制，通過優(yōu)化項目投資構(gòu)成與融資結(jié)構(gòu)、合理籌劃稅務(wù)抵扣與還款節(jié)奏、優(yōu)化甲方費用計價方式、科學(xué)實施建設(shè)管理，從而實現(xiàn)的資金成本與管理成本降低、資金使用效率提高。施工效益是在項目建安工程費控制額度內(nèi)，充分履行施工質(zhì)量、安全、進度、環(huán)境保護等各項義務(wù)，嚴(yán)格按照成本預(yù)算控制施工成本，合理開展設(shè)計優(yōu)化、認(rèn)質(zhì)認(rèn)價、設(shè)計變更、簽證索賠等造價調(diào)整工作，從而形成的施工凈利潤增加。運營效益是在保證項目可用性與外部服務(wù)要求的前提下，通過項目運營內(nèi)容優(yōu)化（獲取額外的經(jīng)營服務(wù)收費）、運維成本控制、額外配套設(shè)施及補助的爭取等方式形成的運營期凈收入增加。三．當(dāng)前影響PPP項目經(jīng)濟創(chuàng)效的主要因素1.多主體、多目標(biāo)對項目的管控PPP項目的實施包含了政府方、社會資本方以及其他參與方的個體目標(biāo)，其中社會資本方還可能是多個股東方的聯(lián)合體，聯(lián)系各方目標(biāo)的紐帶即為各方參與PPP項目的預(yù)期目標(biāo)收益和合作框架（合同）。PPP項目不可避免受各方影響，尤其是政府方與社會資本方，以及各股東方的目標(biāo)訴求。圖1PPP項目與一般政府公招項目信息傳遞路徑示意2.設(shè)計和建設(shè)方案不穩(wěn)定受政府立項或可研編制時限和質(zhì)量影響，以及存在政府方“限額立項“等因素，實際建設(shè)方案與批復(fù)可研的規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)有較大差異，尤其體現(xiàn)在工程造價和投資限額方面。3.概預(yù)算確定分歧較大，時效性不強概預(yù)算編制的原則、程序在PPP合同中沒有詳細約定，導(dǎo)致在編制過程中各方分歧較大，無法形成統(tǒng)一的投資控制目標(biāo)。根據(jù)筆者統(tǒng)計近幾年實施的項目來看，施工圖預(yù)算批復(fù)周期平均時長約9個月。4.施工監(jiān)管不到位施工單位在項目施工過程中如不能進行科學(xué)、合理的施工組織安排，很容易受外界各方因素的干擾和影響，如工期進度滯后導(dǎo)致投資增加，同時引起社會公眾的廣泛關(guān)注；安全質(zhì)量出現(xiàn)問題導(dǎo)致運營產(chǎn)出不達標(biāo)等。5.策劃和設(shè)計階段對運營考慮不足PPP項目在策劃和設(shè)計階段以建設(shè)期而非運營期目標(biāo)為導(dǎo)向，導(dǎo)致建設(shè)期和運營期在策劃和設(shè)計階段就失去平衡。施工效益被人為放大，投資效益和運營效益無法實現(xiàn)。四．PPP項目實現(xiàn)經(jīng)濟效益的前提1.項目合規(guī)手續(xù)的規(guī)范性要求截至2020年9月底，財政部PPP項目管理庫當(dāng)年累計退庫項目419個、5477億元。這類項目存在著各式各樣的先天缺陷，連入庫都保障不了，何談項目后續(xù)長達幾十年的平穩(wěn)實施。即使這類項目能夠順利入庫、落地實施，也必然在后期的推進過程中舉步維艱。PPP項目的建設(shè)手續(xù)，包括“四證一書”，必須按照財金函〔2016〕47號文、政府投資條例等相關(guān)文件的要求，滿足合規(guī)性完整性的要求。如某市政道路PPP項目2017年完成項目采購程序簽訂PPP合同，工期2年。但由于項目存在無分配土地指標(biāo)、征地拆遷等問題，銀行授信受阻，資金問題無法解決，導(dǎo)致施工單位進場后不久即面臨停工，項目公司成立后，為解決土地問題疲于奔命，施工單位于施工現(xiàn)場干干停停、反復(fù)進退場，至今仍未完工。部分項目PPP合同中未建立按效付費機制，項目建設(shè)成本未與績效考核掛鉤或掛鉤比例不足30%，政府存在兜底風(fēng)險，導(dǎo)致項目直接存在退庫風(fēng)險。綜上，PPP項目的合規(guī)性手續(xù)的規(guī)范性要求是項目實現(xiàn)經(jīng)濟效益的根本保障。2.有效的投資限額控制建設(shè)工程項目的投資控制是指在建設(shè)工程項目的投資決策階段、設(shè)計階段、施工階段以及竣工階段，把建設(shè)工程投資控制在批準(zhǔn)的投資限額內(nèi)。所以我們說的投資控制一般都指向概預(yù)算金額的控制，雖然最終都以概預(yù)算金額指標(biāo)來體現(xiàn)，但過于狹隘，概預(yù)算金額僅僅是建設(shè)期工程造價控制指標(biāo)，既不能完全體現(xiàn)工程造價管理的內(nèi)涵，更不能完全覆蓋PPP項目投資包含的內(nèi)容。PPP項目投資控制的內(nèi)涵不僅僅是建設(shè)期控制投資總額，而是在建設(shè)投資限額下的項目全生命周期、全過程、全要素、全方位的控制，既要控制建設(shè)期投資總額，還要控制運營期的運營成本和項目使用功能的效果，體現(xiàn)項目的物有所值。社會資本方投資控制的過程，也是投資保值、增值創(chuàng)效的過程，在保障投資安全的前提下，實現(xiàn)投資效益最大化?？梢娤嗤墓ぷ鳎枰紤]更多的問題，本就對項目的建設(shè)單位提出了更高的要求，而作為主導(dǎo)PPP項目的施工企業(yè)來說更顯困難。國內(nèi)大多數(shù)PPP項目均在完成政府可行性研究及投資估算批復(fù)之后，即啟動項目采購程序，PPP合同往往又是多個工程的集合或者一攬子工程的打包，初步設(shè)計概算在項目公司成立后，逐步完善。投資估算額、PPP合同額、設(shè)計概算額相互交織，尋找和確認(rèn)項目的有效投資限額變得極為棘手，若不能夠在項目前期及時明確有效投資限額，對于后期的經(jīng)濟創(chuàng)效便顯得盲目和危險。3.保障項目的資金支付責(zé)任政府財政支出責(zé)任伴隨PPP項目全生命周期，PPP項目較公招項目對于政府財政支付能力更為敏感。財金〔2016〕92號文明確了財政部門在PPP項目全生命周期內(nèi)的工作要求，規(guī)范了財政部門履職行為。要求PPP項目開展“兩評價一方案”的科學(xué)論證，其中財政承受能力論證是PPP項目入庫和實施的前提條件。PPP項目在滿足發(fā)改部門行政審批造價管理的基礎(chǔ)上，更要滿足財政部門財政承受能力的論證。而這往往是施工企業(yè)所忽視的，沒有了政府財政支付責(zé)任作為保障，任何的經(jīng)濟創(chuàng)效都將成為無本之源、無本之木。4.實現(xiàn)項目功能可用性，達標(biāo)績效考核。財金〔2014〕76號文規(guī)定PPP項目適用于投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目?？梢?，PPP項目有著很強的公共屬性，即對項目投入使用后產(chǎn)生的公共服務(wù)是否達標(biāo)有著更高的要求。財金〔2016〕92號規(guī)定，在PPP項目合同審核時，應(yīng)將“約定項目具體產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)和績效考核指標(biāo)，明確項目付費與績效評價結(jié)果掛鉤”作為重點審核內(nèi)容，財辦金〔2017〕92號規(guī)定未建立按效付費機制不得入庫。績效考核達標(biāo)是對項目產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)的考核，也是政府付費和社會資本方能否安全回收投資的前提，故實現(xiàn)項目功能可用性是項目各種效益實現(xiàn)的前提保障。五．PPP項目經(jīng)濟創(chuàng)效的方式施工企業(yè)以投資商身份主導(dǎo)PPP項目，較傳統(tǒng)公招項目效益來源主要為施工效益，有更多條件和權(quán)利參與項目重要事項決策，為經(jīng)濟創(chuàng)效提供了更有利的平臺和機會，但同時要承擔(dān)更多的超支責(zé)任和風(fēng)險，這是區(qū)別傳統(tǒng)政府公招項目工程承包經(jīng)濟創(chuàng)效的關(guān)鍵。1.做好PPP項目投資策劃PPP項目應(yīng)高度重視標(biāo)前策劃及合同風(fēng)險分配，通過對甲乙方權(quán)利義務(wù)分配、主要建設(shè)運營規(guī)模及實施方案、投資構(gòu)成、造價原則、費用計列支付條件、調(diào)價方式、績效考核標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵內(nèi)容的分析，梳理項目創(chuàng)效經(jīng)營的方向。（1）投資環(huán)境分析。PPP項目前期應(yīng)注重項目實施機構(gòu)情況、其他出資方情況、項目建設(shè)及使用標(biāo)準(zhǔn)、項目建設(shè)合規(guī)手續(xù)辦理情況、項目實施特殊要求、項目投資退出條款等關(guān)鍵信息，并初步分析項目的可實施性、效益可得性、風(fēng)險可控性。（2）PPP項目投資策劃是在項目中標(biāo)并簽訂合作協(xié)議后，以項目投資控制、經(jīng)營創(chuàng)效、項目公司合規(guī)性管理等內(nèi)容為重點的集中策劃工作。投資策劃應(yīng)突出建設(shè)方案的選擇、投資控制方案、融資資金安排、設(shè)計管理要點及設(shè)計優(yōu)化方向、施工組織安排、運營總體計劃及方案優(yōu)化等內(nèi)容。投資策劃應(yīng)作為項目實施和經(jīng)濟創(chuàng)效的依據(jù)。2.設(shè)計管理創(chuàng)效社會資本方應(yīng)積極爭取項目設(shè)計的話語權(quán)，設(shè)計管理是項目實施各項目工作的源頭，更是創(chuàng)效工作的重要著力點。社會資本方應(yīng)努力消除做大投資、擴大產(chǎn)值的傳統(tǒng)思維，應(yīng)提高站位，加強建設(shè)和運營的有機結(jié)合，站在項目全生命周期的角度組織統(tǒng)籌開展設(shè)計工作。首先，應(yīng)加強對項目設(shè)計功能、技術(shù)方案與標(biāo)準(zhǔn)的分析判斷，對于功能缺失影響項目運營的要予以正向增加；對于功能、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)過高且無實際意義的也要及時負(fù)向調(diào)整，平衡項目建設(shè)與運營的設(shè)計關(guān)系。如某公建項目，可研批復(fù)后，初步設(shè)計階段為達到上級領(lǐng)導(dǎo)的要求，對項目建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)進行提高，僅項目建筑面積增加2730平方米，項目公司通過組織專家評審等方式向政府方提出優(yōu)化設(shè)計方案，實現(xiàn)合同內(nèi)增加投資1.03億元，提高了項目綜合效益，規(guī)避了投資超支風(fēng)險。當(dāng)前國內(nèi)PPP項目大多需要通過最終竣工結(jié)算審計認(rèn)定，故施工企業(yè)除做好傳統(tǒng)公招項目設(shè)計管理的各項要點外，還應(yīng)特別注意投資認(rèn)定的有效性。在設(shè)計圖編制過程中應(yīng)注重措施費用的策劃，盡量將能夠預(yù)見必將發(fā)生的措施費用納入設(shè)計圖，材料、設(shè)備的采購標(biāo)準(zhǔn)要盡量在設(shè)計說明中細化明確。避免在項目建設(shè)過程中產(chǎn)生過多的設(shè)計變更和費用簽證，增加費用核減風(fēng)險。設(shè)計過程中社會資本方還應(yīng)注重運用運營的視角審查設(shè)計方案的合理性，通過在設(shè)計階段的策劃，實現(xiàn)項目運營期的降本增效和提質(zhì)增效。如某市政道路項目在施工圖設(shè)計階段考慮配套項目運營期管理用房，按照運營期15年，每年租金30萬元計算，僅此一項就可節(jié)約直接成本支出450萬元。3.概預(yù)算管理創(chuàng)效社會資本方要高度重視概預(yù)算編制工作，確保建筑工程項目概預(yù)算編制的及時性，要與階段性設(shè)計文件同步開始、同步批復(fù)。部分地方政府對設(shè)計概算重視程度不夠，在完成項目可行性研究和投資估算批復(fù)后啟動招投標(biāo)工作，PPP合同簽訂后即要求項目公司或施工單位組織工程實施，施工圖在工程實施過程中邊施工邊設(shè)計，施工圖預(yù)算遲遲不能落地，部分預(yù)算內(nèi)容按照現(xiàn)場寫實。更有甚者部分項目從開工到項目竣工驗收，概預(yù)算仍未完成確認(rèn)，導(dǎo)致預(yù)算和結(jié)算工作同步進行。種種原因影響施工圖預(yù)算的編制審批周期長，沒有達到項目成本預(yù)控的預(yù)期作用，不利于項目工程管理和經(jīng)濟創(chuàng)效。社會資本方要注重造價編制原則、標(biāo)準(zhǔn)、批復(fù)程序的盡早統(tǒng)一和確認(rèn)，保障預(yù)算資料的盡早批復(fù)，作為項目投資控制標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)項目施工方案的選擇和成本優(yōu)化措施的開展。表1PPP項目和傳統(tǒng)項目造價管理對比各階段造價傳統(tǒng)公招項目PPP模式投資估算政府項目建設(shè)單位、發(fā)改部門組織編制、審批政府項目主管單位、發(fā)改部門組織編制、審批，“兩評一案”的基礎(chǔ)，招標(biāo)的依據(jù)投資概算政府項目建設(shè)單位、發(fā)改部門組織編制、審批項目公司組織編制，報發(fā)改部門審批，一般為PPP項目投資控制的依據(jù)。施工圖預(yù)算建設(shè)單位組織（造價咨詢）編制報財政部門審核備案項目公司組織編制（造價咨詢）報財政部門審核備案，竣工結(jié)算施工單位編制報建設(shè)單位審核，審計部門審計施工單位編制報項目公司和實施機構(gòu)審核，審計單位對項目公司（施工單位）開展審計竣工決算建設(shè)單位報財政部門、審計單位審核和審計項目公司報實施機構(gòu)、財政部門、審計單位審核和審計，政府付費的計算基數(shù)。4.施工管理創(chuàng)效施工企業(yè)主導(dǎo)的PPP項目，要發(fā)揮企業(yè)自身優(yōu)勢，策劃好項目的施工組織安排，充分結(jié)合PPP項目的客觀環(huán)境，加強與項目參建各方的溝通協(xié)調(diào)，將施工組織安排有機的融入PPP項目總體建設(shè)方案中。如某市政道路項目社會資本和政府方PPP合同簽訂后，施工單位即立即組織全面展開施工界面，但項目受土地問題影響，土地證一直無法辦理，導(dǎo)致融資貸款無法落地，項目開工半年后，終因資金問題被迫停工，人員、機械、設(shè)備被迫全部退場，導(dǎo)致項目成本增加，項目效益受損。施工階段應(yīng)加強變更索賠的管理。施工單位普遍存在增加正變更、擴大產(chǎn)值的原始沖動，在PPP項目的管理中應(yīng)克服這種沖動，應(yīng)以設(shè)計優(yōu)化的負(fù)變更為主，在設(shè)計優(yōu)化的過程中尋找創(chuàng)效利潤點，避免盲目追加投資造成的超投風(fēng)險。施工階段還應(yīng)重視施工技術(shù)的合理應(yīng)用，包括技術(shù)方案的優(yōu)化、新技術(shù)新工藝的使用以及綠色技術(shù)等。如墻面抹灰工藝，在設(shè)計允許的情況下，可以改變傳統(tǒng)的抹灰工藝及做法，采用薄層抹灰工藝，既降低施工成本，又保障了施工質(zhì)量。5.融資方案創(chuàng)效社會資本方在資金創(chuàng)效方面要超前謀劃，爭取在資金集中、LPR利率轉(zhuǎn)化、稅務(wù)策劃等方面實現(xiàn)管理創(chuàng)效。想方設(shè)法實現(xiàn)資金集中。要開拓思路，克服相關(guān)股東方及貸款行監(jiān)管嚴(yán)格等困難，實現(xiàn)PPP項目公司資金集中，提高投資項目的資金使用效率。充分利用LPR利率轉(zhuǎn)換政策。受宏觀經(jīng)濟下行及新冠疫情影響，國家相關(guān)部委出臺一系列金融優(yōu)惠政策，旨在降低企業(yè)融資成本，支持企業(yè)發(fā)展。社會資本方應(yīng)密切關(guān)注金融政策及環(huán)境的變化，努力利用LPR利率轉(zhuǎn)化之契機，實現(xiàn)融資貸款利率降低。積極爭取收回留抵退稅資金。PPP項目的運行模式存在建設(shè)期增值稅進項累積導(dǎo)致資金占用的困境?！蛾P(guān)于深化增值稅改革有關(guān)政策的公告》（財稅39號公告）的下發(fā)，對于社會資本方是降低占用資金成本的巨大利好。社會資本方應(yīng)積極利用該政策與政府方開展合同談判，在充分利用政策優(yōu)惠的前提下，合理的分配責(zé)任，切實降低項目資金成本，提高綜合效益。提前籌劃建設(shè)期利息。PPP項目建設(shè)期利息一般約定工程決算時按實際發(fā)生金額計列或按概（預(yù)）算金額包干使用。若為后者則社會資本方應(yīng)科學(xué)策劃施工進度安排與融資貸款的合理匹配。如某公建項目約定在項目建設(shè)施工不延誤的情況下，決算時建設(shè)期利息按概算批復(fù)金額3455萬元計列，而項目建設(shè)期利息實際發(fā)生約1957萬元，僅建設(shè)期利息增加投資效益1498萬元。6.運營服務(wù)創(chuàng)效隨著我國大規(guī)模PPP項目建設(shè)期結(jié)束，進入運營期的項目越來越多。PPP項目的建設(shè)期僅有2-5年時間，而運營期卻普遍長達十年甚至幾十年。PPP項目的本質(zhì)是利用社會資本方的管理經(jīng)驗和管理能力，實現(xiàn)提高公共服務(wù)和產(chǎn)品質(zhì)量、效率的目標(biāo)?？梢哉f運營才是PPP項目的核心任務(wù)。當(dāng)前施工企業(yè)參與PPP項目普遍存在“重建設(shè)、輕運營”的思想，重施工效益，輕視運營管理，但是運營產(chǎn)出不達標(biāo)，項目公司績效考核就會受到很大影響，直接導(dǎo)致社會資本方建設(shè)成本投入被政府直接扣回的風(fēng)險，得不償失。而且今后政府付費項目逐漸減少，使用者付費及可行性缺口補助項目逐漸成為主流，這對社會資本方的運營能力和水平要求更高。所以，盡快培養(yǎng)和提高施工企業(yè)自身的運營管理能力，是管理PPP項目的當(dāng)務(wù)之急。筆者認(rèn)為在運營管理初期，施工企業(yè)按照PPP合同約定合規(guī)履約，逐步積累運營管理人才和管理經(jīng)驗就是當(dāng)前一個階段最好的創(chuàng)效手段。六．PPP項目經(jīng)濟創(chuàng)效的幾點建議1.建立適應(yīng)PPP模式要求的管理組織體系，配備專業(yè)人才政府為積極推進PPP項目，往往成立政府和社會資本合作中心作為PPP項目的管理機構(gòu)。施工企業(yè)可以參照政府方的做法，優(yōu)化頂層設(shè)計，設(shè)立PPP項目的管理機構(gòu)，有針對性制定各單位的職責(zé)及制度約束，劃清管理邊界，各司其職，形成強矩陣管理體系。作為傳統(tǒng)施工單位，工作流程和思維方式已經(jīng)固化，利用設(shè)計變更等方式調(diào)整項目或提高價格創(chuàng)造效益已成常態(tài)，而這往往導(dǎo)致項目規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)提高，進而導(dǎo)致超投風(fēng)險。施工企業(yè)應(yīng)該思考如何從建設(shè)者轉(zhuǎn)變?yōu)楹细竦耐顿Y商，培養(yǎng)和配備專業(yè)人才隊伍，包括設(shè)計、金融、建設(shè)管理等，適應(yīng)建設(shè)方和投資方的角色轉(zhuǎn)換和工作思路。2.加強溝通協(xié)調(diào)PPP項目的參