公共管理導(dǎo)論

公共管理導(dǎo)論第一頁，共四十一頁，2022年，8月28日學(xué)習(xí)《公共管理學(xué)》的主要參考書目及資料：張成福、黨秀云：《公共管理學(xué)》中國人民大學(xué)出版社，2001年版趙定濤：《公共管理學(xué)》中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)出版社，2006年版蘇保忠等：《公共管理學(xué)》北京大學(xué)出版社，2004年版王樂夫：《公共管理學(xué)——原理、體系與實(shí)踐》中國人民大學(xué)出版社，2007年版第二頁，共四十一頁，2022年，8月28日王樂夫：《公共管理學(xué)》中國人民大學(xué)出版社，2008年版許云霄：《公共選擇理論》北京大學(xué)出版社，2006年版王叢虎：《公共管理案例分析—公共管理學(xué)和法學(xué)的雙重視角》中國人民大學(xué)出版社，2007年版第三頁，共四十一頁，2022年，8月28日第一章公共管理導(dǎo)論第一節(jié)公共管理成為獨(dú)立學(xué)科的內(nèi)在依據(jù)一、公共管理的涵義（一）公共物品、公共事務(wù)與公共管理1．公共物品公共物品是和私人物品相對應(yīng)的概念。公共物品是非競爭性和非排他性的產(chǎn)品。第四頁，共四十一頁，2022年，8月28日公共物品的兩個(gè)基本特征：非競爭性。是指一個(gè)使用者對該物品的消費(fèi)并不排斥、妨礙其他使用者對其消費(fèi)，也不會(huì)因此減少其他使用者消費(fèi)該公共物品的數(shù)量或質(zhì)量，增加一個(gè)消費(fèi)者不會(huì)減少任何一個(gè)人對公共物品或服務(wù)的消費(fèi)量，或者說，增加一個(gè)新消費(fèi)者，其邊際成本等于零。非排他性。是指使用者不能被排除在對該物品的消費(fèi)之外，在技術(shù)上沒有辦法將拒絕為之付款的個(gè)人或廠商排除在公共物品的受益范圍之外。第五頁，共四十一頁，2022年，8月28日2．公共事務(wù)所謂“公共事務(wù)”，是指涉及社會(huì)全體公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的一系列活動(dòng)，以及這些活動(dòng)的實(shí)際結(jié)果。第六頁，共四十一頁，2022年，8月28日3．公共管理所謂“公共管理”，是指以政府為代表的公共部門依法通過對社會(huì)公共事務(wù)的管理，以保障和增進(jìn)社會(huì)公共利益的職能活動(dòng)。第七頁，共四十一頁，2022年，8月28日公共管理的這一定義具有如下涵義：(1)公共管理的主體是政府和其他公共部門，而不是私人及其組織；(2)公共管理的對象――公共事務(wù)具有兩個(gè)顯著特征，即與公共利益直接有關(guān)，以及公共事務(wù)的受益對象是社會(huì)公眾；(3)公共事務(wù)及其管理的存在是永恒和永續(xù)的，但具體內(nèi)容會(huì)隨著社會(huì)變遷而不斷調(diào)整；(4)公共管理來自民眾的授權(quán)并負(fù)有直接的社會(huì)責(zé)任，因此必須依法進(jìn)行，其工作績效也不能簡單地以利潤或效率作標(biāo)準(zhǔn)；(5)公共管理的公共性，決定了社會(huì)公眾對公共管理部門擁有更多的制約權(quán)。第八頁，共四十一頁，2022年，8月28日公共管理活動(dòng)的具體類型：①公共政策，即政府制定公共政策的活動(dòng)；②政府管理，即政府處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動(dòng)，包括行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，以及軍隊(duì)、警察等國家機(jī)器的各個(gè)部門的管理；③非政府組織管理，即除政府以外的公共部門處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動(dòng)。第九頁，共四十一頁，2022年，8月28日二、公共管理和私部門管理之間關(guān)系聯(lián)系：公共管理和商業(yè)管理作為一般管理活動(dòng)的具體類型，都遵從一般管理的規(guī)律，在許多方面都是相同或相似的。但是，公共管理和商業(yè)管理作為一般管理活動(dòng)的具體類型，都遵從一般管理的規(guī)律，在許多方面都是相同或相似的。第十頁，共四十一頁，2022年，8月28日區(qū)別（一）目標(biāo)不同：公共利益目標(biāo)與私人利益目標(biāo)（二）壟斷強(qiáng)制性與自由競爭性（三）制衡性與自主性

（四）多元理性與經(jīng)濟(jì)理性

（五）政府機(jī)制與市場機(jī)制第十一頁，共四十一頁，2022年，8月28日三、現(xiàn)代社會(huì)變遷推動(dòng)公共管理發(fā)展（一）公共物品的需求和供給的不斷擴(kuò)大（二）社會(huì)生活中的公共事務(wù)日益增加（三）公共管理所面臨的環(huán)境更加復(fù)雜多變第十二頁，共四十一頁，2022年，8月28日四、傳統(tǒng)行政學(xué)的局限

（一）理論框架的局限（二）管理主體局限（三）管理理念和手段局限（四）管理對象和目標(biāo)局限

第十三頁，共四十一頁，2022年，8月28日第二節(jié)公共管理學(xué)是時(shí)代的產(chǎn)物一、西方國家擺脫困境的需要（直接動(dòng)因）（一）政府角色膨脹和規(guī)模擴(kuò)大引起民眾的不滿

政府一方面必須投入大量的資源以提供公共服務(wù)，另一方面必須采取重稅政策來支付大量的公共開支，這種情況導(dǎo)致民眾的普遍不滿。政府主要遭受到三個(gè)方面的抨擊：一是認(rèn)為政府的規(guī)模太大，而且消耗了過多的稀缺資源；二是政府管理的范圍太寬，使自己陷入了過多的活動(dòng)；三是政府行事方法不當(dāng)，認(rèn)為通過官僚體制提供服務(wù)必然導(dǎo)致平庸和無效率。第十四頁，共四十一頁，2022年，8月28日（二）經(jīng)濟(jì)衰退和財(cái)政壓力的加劇20世紀(jì)70年代石油危機(jī)之后的經(jīng)濟(jì)衰退，更使西方各國出現(xiàn)高額財(cái)政赤字，福利國家不堪重負(fù)，出現(xiàn)了一系列新的社會(huì)與政治問題。與此同時(shí)，國際經(jīng)濟(jì)的自由化趨勢所造成的競爭壓力不斷加劇，進(jìn)而對各國政府造成了巨大的壓力。

第十五頁，共四十一頁，2022年，8月28日（三）社會(huì)問題與政府不可治理性的增加一方面，政府所面臨公共問題的復(fù)雜性、動(dòng)蕩性和多元性環(huán)境，導(dǎo)致政府不可治理性的增加。另一方面，面對日益復(fù)雜的社會(huì)問題，傳統(tǒng)的政府職能和管理方式確有力不從心之感，加上官僚體系本身的保守、消極、被動(dòng)，以及官僚制度的墨守成規(guī)、衙門作風(fēng)、貪污腐敗，均引發(fā)了民眾對政府的不信任感的增長，使政府面臨著合法性危機(jī)。

第十六頁，共四十一頁，2022年，8月28日二、科技革命和全球化浪潮（推動(dòng)力量）（一）科學(xué)技術(shù)革命是公共管理學(xué)產(chǎn)生和發(fā)展的重要推動(dòng)力量

1．現(xiàn)代科技革命使社會(huì)成員參與公共領(lǐng)域活動(dòng)的性質(zhì)和形式發(fā)生了重大變化2．現(xiàn)代通信和信息技術(shù)革命對傳統(tǒng)政府管理提出變革的要求3．科技革命導(dǎo)致社會(huì)治理新形態(tài)的出現(xiàn)第十七頁，共四十一頁，2022年，8月28日（二）全球化是公共管理學(xué)產(chǎn)生和發(fā)展的另一推動(dòng)力全球化使整個(gè)國際社會(huì)成為一個(gè)相互聯(lián)系和相互依賴的網(wǎng)絡(luò)，經(jīng)濟(jì)的全球化、交通工具的發(fā)達(dá)，使這個(gè)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)一步強(qiáng)化。歷史上相互獨(dú)立的、自治的治理領(lǐng)域，現(xiàn)在被正式的或非正式的制度安排緊密聯(lián)系在一起。第十八頁，共四十一頁，2022年，8月28日三、政府管理和民主制度方面的矛盾（催化劑）

政府管理方面的矛盾集中體現(xiàn)在以韋伯官僚制思想為基礎(chǔ)的行政體制與時(shí)代發(fā)展之間的矛盾；民主制度方面的矛盾則集中體現(xiàn)在西方國家民主的現(xiàn)狀與民眾的“民主需求”之間的矛盾。第十九頁，共四十一頁，2022年，8月28日（一）以韋伯官僚制思想為基礎(chǔ)的行政體制難以適應(yīng)時(shí)代的要求

1．傳統(tǒng)科層官僚制難以適應(yīng)信息社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的要求

2．科層官僚制難以適應(yīng)當(dāng)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要

3．科層官僚制的專業(yè)分工原則導(dǎo)致政府功能退化4．官僚制的科層原則使組織行為保守，難有創(chuàng)意

第二十頁，共四十一頁，2022年，8月28日（二）西方國家民主的現(xiàn)狀難以滿足民眾的“民主需求”1．民眾應(yīng)直接參與公共服務(wù)的供給過程2．公民應(yīng)既能控制政治家，又能控制官僚3．國家應(yīng)解決特殊利益集團(tuán)對政府決策的控制4．國家應(yīng)尋找解決西方民主制運(yùn)作過程中深層次矛盾的途徑西方民主制運(yùn)作過程中的深層次的矛盾體現(xiàn)在三個(gè)方面①政府官員（政治家與官僚）維護(hù)公共利益與滿足特殊利益集團(tuán)之間的矛盾；②政府官員實(shí)現(xiàn)公共利益的角色要求與滿足自我利益的矛盾；③公民維護(hù)個(gè)人的合法權(quán)利與無限索取的行為傾向之間的矛盾。第二十一頁，共四十一頁，2022年，8月28日第三節(jié)公共管理學(xué)與中國的社會(huì)發(fā)展一、公共管理的構(gòu)成要素（一）公共管理的主體公共管理的主體，包含兩大形態(tài)：公共組織和個(gè)人。公共組織：可以分為政府和非營利組織。

第二十二頁，共四十一頁，2022年，8月28日政府是公共管理的主要組織依托，具有合法性和強(qiáng)制性，負(fù)有提供公共服務(wù)的主要責(zé)任。非營利組織是指不以營利為目的，服務(wù)社會(huì)公眾的非官方性公共組織。隨著社會(huì)生活的復(fù)雜化和多樣化，為了有效地彌補(bǔ)政府功能的不足，非政府公共組織或非營利組織也逐漸成為公共管理的重要組織形式。第二十三頁，共四十一頁，2022年，8月28日個(gè)體形態(tài)：包括三種類型：領(lǐng)導(dǎo)者、管理者和被管理者

領(lǐng)導(dǎo)者。領(lǐng)導(dǎo)者在指揮、協(xié)調(diào)和激勵(lì)被領(lǐng)導(dǎo)者實(shí)現(xiàn)公共組織目標(biāo)方面發(fā)揮著核心作用，公共管理對公共組織的領(lǐng)導(dǎo)者在思想品德、文化水準(zhǔn)、領(lǐng)導(dǎo)能力、心理品質(zhì)和身體素質(zhì)方面都有特殊的要求。管理者。管理者是擔(dān)任一定職位而擁有合法權(quán)力的人，根據(jù)在公共管理活動(dòng)中地位與作用的差異，可以將公共組織中的管理者劃分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督與參謀人員等不同角色。管理者與被管理者只是一種相對靜態(tài)的區(qū)分。社會(huì)公眾。是公共管理的基礎(chǔ)性主體，創(chuàng)建了公共組織，并從社會(huì)基本面上規(guī)定著公共管理活動(dòng)的取向；另一方面，公眾又是公共管理中的被管理者，其個(gè)人利益又必須以集體利益為依托，服從于公共組織的管理。

第二十四頁，共四十一頁，2022年，8月28日第二十五頁，共四十一頁，2022年，8月28日（二）公共管理的對象公共管理的直接對象是各類公共事務(wù)。公共事務(wù)涉及的范圍極為廣泛，從人到物，從有形的制度到無形的精神，無所不在。在公共事務(wù)中，公共組織的構(gòu)成和運(yùn)行、公共問題的加劇和列入議事日程、公共物品的生產(chǎn)和供給、公共政策的制定和執(zhí)行、公共服務(wù)的品質(zhì)與績效，都是公共管理中的重要內(nèi)容。第二十六頁，共四十一頁，2022年，8月28日（三）公共管理的資源和手段

公共部門最重要的資源是合法性。在公共管理的具體資源構(gòu)成中，強(qiáng)制力和稅收能力尤其重要。強(qiáng)制力是維護(hù)基本公共利益不受侵害的政治保障；稅收能力是支付管理成本、實(shí)施公共項(xiàng)目的物質(zhì)基礎(chǔ)。公共管理最基本的手段是制定和執(zhí)行公共政策。第二十七頁，共四十一頁，2022年，8月28日（四）公共管理的環(huán)境

在公共管理的宏觀環(huán)境分析中，人們用得較多的是以內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)而劃分出的政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、自然環(huán)境、國際環(huán)境等。由于公共管理環(huán)境具有復(fù)雜性、差異性和變動(dòng)性，因此，對于環(huán)境的正確分析應(yīng)該是實(shí)施有效公共管理的基本前提。第二十八頁，共四十一頁，2022年，8月28日二、公共管理學(xué)公共管理學(xué)是一門運(yùn)用包括管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)在內(nèi)的多學(xué)科的理論和方法，研究公共管理部門和公共管理過程及其規(guī)律性的科學(xué)；是關(guān)于促進(jìn)以政府為核心的公共組織更有效地提供公共物品和公共服務(wù)，以增進(jìn)和公平分配社會(huì)公共利益的知識體系。

第二十九頁，共四十一頁，2022年，8月28日學(xué)科特點(diǎn)1．公共管理是一個(gè)整合性的概念。2．公共管理是在并不改變公共部門公共性的前提下，將私部門的管理手段運(yùn)用于公共部門。3．公共管理重視與外部環(huán)境的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、政策設(shè)計(jì)為核心

4．公共管理是一種新治理模式，不等于“政府管理”。

第三十頁，共四十一頁，2022年，8月28日5．公共管理強(qiáng)調(diào)價(jià)值調(diào)和與責(zé)任。6．公共管理關(guān)注和重視政府改革與再造。7．公共管理是一個(gè)不同學(xué)科共同參與的研究領(lǐng)域。

第三十一頁，共四十一頁，2022年，8月28日三、公共管理學(xué)的研究途徑和方法（一）公共管理學(xué)的研究途徑公共管理研究大致可分為兩種途徑：公共政策途徑（PublicPolicyApproach，簡稱P途徑）；企業(yè)管理途徑（BusinessApproach，簡稱B途徑）。

第三十二頁，共四十一頁，2022年，8月28日P途徑的公共管理強(qiáng)調(diào)與政策分析的關(guān)系，認(rèn)為公共管理必須與公共政策的形成與制定密切相關(guān)。P途徑的公共管理特征：第一，著眼于高層管理者以及他們所進(jìn)行的政策研究；第二，重視非量化和實(shí)務(wù)的取向，推崇通過個(gè)案研究來發(fā)展相關(guān)知識；第三，強(qiáng)調(diào)與政策分析結(jié)合，進(jìn)行具有前瞻性的、規(guī)范性的理論研究。第三十三頁，共四十一頁，2022年，8月28日B途徑的公共管理受管理主義的影響，主張師法企業(yè)，以企業(yè)管理的方法來提升公共部門的服務(wù)質(zhì)量，新公共管理思潮是其代表。B途徑的公共管理特征：第一，偏愛企業(yè)管理的原則；第二，對公、私部門的差異不作嚴(yán)格區(qū)分；第三，除了重視策略管理及組織間的管理外，還強(qiáng)調(diào)對公共管理的過程進(jìn)行管理；第四，在研究方法上也偏愛諸如實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)之類的量化方法。與P途徑的公共管理比較，目前B途徑的公共管理在學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界顯得更有影響力。第三十四頁，共四十一頁，2022年，8月28日（二）公共管理學(xué)的研究方法

1．規(guī)范方法2．實(shí)證方法3．案例方法4．系統(tǒng)方法5．比較方法6．?dāng)?shù)理方法第三十五頁，共四十一頁，2022年，8月28日四、公共管理學(xué)與中國市場經(jīng)濟(jì)（一）公共管理學(xué)能有效指導(dǎo)公共部門履行經(jīng)濟(jì)職能，彌補(bǔ)市場功能的缺陷1.為市場經(jīng)濟(jì)提供基本的制度框架和法律基礎(chǔ)，包括界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)，制定公司法、合同法、著作權(quán)法等，通過制度安排，使市場運(yùn)行的環(huán)境具有秩序性、安全性和公共性；2.組織各種公共物品和服務(wù)的供給，防止公共物品供給不足現(xiàn)象的發(fā)生；3.保護(hù)自然資源和環(huán)境，阻止私人決策者濫用資源、破壞環(huán)境事件的發(fā)生，減少“公共的悲劇”；第三十六頁，共四十一頁，2022年，8月28日4.保護(hù)和維持市場競爭，防止因壟斷而導(dǎo)致的資源配置的無效率；5.調(diào)節(jié)收入和財(cái)產(chǎn)分配，通過再分配等手段，將貧富差別控制在社會(huì)認(rèn)可、至少是社會(huì)能夠承受的程度；6.通過