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文檔簡介
EPC+OEPC+O模式的具體實踐及操作建議一、EPC+O模式的根本概念和相關(guān)規(guī)定EPC+O/O&M,即設(shè)計、選購、施工及運營(或運營維護)一體化的總承包模EPCEPC+O模式在根底設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用。EPC+O2023年年底國務(wù)院公布的《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的打算》〔國發(fā)〔2023〕39號〕,文中要求“推行污染治理工程的設(shè)計、施工和運營一體化模式,鼓舞排污單位托付專業(yè)化公司擔(dān)當(dāng)污染治理或設(shè)施運營”。此后國〔202330號、《關(guān)于加快進展生產(chǎn)性效勞業(yè)促進產(chǎn)業(yè)構(gòu)造調(diào)整升級的指導(dǎo)意見〔2023〕26號20232023年中心財政支持地下綜合管廊試點工作的通知》〔財辦建〔2023〕21號〕中首次提出要“樂觀實行設(shè)計選購施工運營總承包〔EPC+O〕等模式,實現(xiàn)地下綜合管廊工程建設(shè)運營全生命周期高效治理”;廣東省東莞市政府公布的《關(guān)于深化改革全力推動城市更提升城市品質(zhì)的意見》〔東府〔2023〕102號〕中提出,“鼓舞活化更和生態(tài)修復(fù)。探究通過EPC+業(yè)園區(qū)軟硬件條件和運營效率”。從實踐來看,也有越來越多非環(huán)保領(lǐng)域的公共設(shè)施工程嘗試以該種模式實施。二、EPC+O模式與其他類似工程模式的異同點〔一〕EPC+ODBO模式在國際工程中,相比于EPC+O,在工程實踐中被更多使用的是DBO〔Design-Build-Operate2023年公布的FIDIC《設(shè)計—〔金皮書〕中,將DBO表述為一種“有別于傳統(tǒng)的設(shè)〔通常為聯(lián)合體或聯(lián)營體創(chuàng)、質(zhì)量與性能的組合”。由此可見,DBO模式〔如無特別說明,以下均指FIDICDBO模式〕EPC+O模式格外,主要為:1、工程建設(shè)所涉的設(shè)備選購主體可能不同EPCDB模式即可得出。在EPC+O模式下承包商一般應(yīng)當(dāng)擔(dān)當(dāng)包括設(shè)計、選購、施工在內(nèi)的全部環(huán)節(jié)的工作,此時,設(shè)備選購的價款會相應(yīng)納入總承包合同總價中;而在DBO工程總承包合同價款的組成局部。承包商擔(dān)當(dāng)?shù)脑O(shè)計責(zé)任有所差異EPCDB承包模式下的設(shè)計工作范〔建市〔2023〕93號〕要求,工程總承包一般承受設(shè)計—選購—施工總承包或—EPC總承包模式時并不制止將方法》〔202310號〕規(guī)定,大路工程設(shè)計施工總承包招DB承包模式下承包人并不負(fù)責(zé)初步設(shè)計工作,而是由業(yè)主方在招標(biāo)前完成的工作內(nèi)容。收費權(quán)歸屬不同對于經(jīng)營性工程,在工程進入運營期后,在DBO模式下一般工程收費權(quán)由效勞,向其支付數(shù)額相對固定的運營維護費。而在EPC+O模式下,由于目前缺EPC+O模式的工程收費權(quán)既存在由政府方〔即業(yè)主方〕享有的情形,也存在由承包商享有的情形。擔(dān)當(dāng)?shù)娘L(fēng)險不同兩種模式的上述差異也導(dǎo)致了承包商所擔(dān)當(dāng)風(fēng)險范圍的不同:在DBO模式下業(yè)主方將擔(dān)當(dāng)更多的風(fēng)險,主要表達為選購風(fēng)險和經(jīng)營性風(fēng)險;而在EPC+O模式下業(yè)主方可將這兩局部的風(fēng)險轉(zhuǎn)移給承包商。具體如下表所示:DBO模式與EPC+O模式通常情形下的風(fēng)險責(zé)任主體比照〔二〕EPC+O 模式與PPP模式從國際視野來看,加拿大PPP國家委員會依據(jù)私營部門在PPP工程中擔(dān)當(dāng)風(fēng)險的大小將PPP模式劃分為12DBODBO模式屬于PPP模式的一種。而關(guān)于EPC+O模式能否納入PPP模式范圍的問題,國際范圍內(nèi)尚未有明確的觀點。從我國關(guān)于PPP模式的現(xiàn)行規(guī)定來看,并未明確將EPC+O模式納入PPP范圍,因此也導(dǎo)致國內(nèi)在EPC+O模式的工程實踐上存在一些爭議。我們傾向于認(rèn)為,盡管在EPC+O模式與PPP模式下,均可能由承包商擔(dān)當(dāng)工程的局部或全部設(shè)計、建筑和運營職責(zé),并通過該種一體化的整合實現(xiàn)降低全生命周期本錢和提高效率的目的,但兩種模式在投融資模式、資產(chǎn)全部權(quán)及收費權(quán)歸屬、回報機制、風(fēng)險安排和選購程序等方面照舊存在較大的差異,從國內(nèi)推行PPP模式以避開增政府債務(wù)和化解存量債務(wù)的初衷來看,EPC+O模式是否適合納入我國PPP體系照舊有待商榷。1、投融資模式不同PPP 模式與傳統(tǒng)政府投資模式的最大區(qū)分是投融資責(zé)任主體的不同在傳統(tǒng)政府投資模式下公共設(shè)施工程的投融資責(zé)任主體是政府方,工程建設(shè)資金來源涉及財政性資金的,應(yīng)當(dāng)依據(jù)《預(yù)算法》等相關(guān)規(guī)定納入財政預(yù)算。而在PPP 模式下,工程投融資責(zé)任主體是經(jīng)法定選購程序選定的社會資本或其組建的工程公司工程建設(shè)資金主要來源于項目公司股東投入的資本金以及項目公司通過債務(wù)性融資方式進展的融資,特別狀況下還包括股權(quán)融資。政府方不為工程融資擔(dān)當(dāng)任何的兜底或擔(dān)保責(zé)任。而EPC+O 模式仍屬于傳統(tǒng)政府投資模式范疇,工程投融資責(zé)任仍由政府方擔(dān)當(dāng),承包商既不需要設(shè)立工程公司,也不需要擔(dān)當(dāng)工程投融資責(zé)任,這也是EPC+O 模式與PPP模式的最大區(qū)分。資產(chǎn)全部權(quán)從資產(chǎn)全部權(quán)角度來看,在PPP 模式下,在工程合作期內(nèi),工程資產(chǎn)全部權(quán)的歸屬可依據(jù)PPP 工程合同的商定、工程用地使用權(quán)的取得主體等作出不同安排,既可以由政府方擁有,也可以由PPP 工程公司擁有并通常在工程合作期滿時移交給政府方。但在EPC+O 模式下,資產(chǎn)全部權(quán)自始?xì)w政府方全部承包商在建設(shè)期和運營期均不取得資產(chǎn)全部權(quán)。回報機制不同PPP 模式下的回報機制需分別以工程公司和社會資本兩個主體進展分析。首先,從項目公司角度來看,其作為工程投融資主體投入的本錢包括建設(shè)本錢和運營維護本錢,其中建設(shè)本錢既包括工程建安費用,也包括工程建設(shè)其他費用、預(yù)備費及建設(shè)期利息等,是全口徑的建設(shè)投資;而其收入來源可能為政府付費、使用者付費及使用者付費+可行性缺口補助中的某一種。但無論哪一種回報方式,回報數(shù)額均需掩蓋工程公司所投入的建設(shè)、運營維護本錢及相應(yīng)的合理收益。此外,在PPP 模式下工程公司的建設(shè)本錢投入與收入具有時期上的錯配性盡管建設(shè)本錢發(fā)生在建設(shè)期,但項目公司在建設(shè)期內(nèi)大多不能取得收入,其主要收入均在運營期內(nèi)通過相對平滑的方式實現(xiàn)回流,具有鮮亮的投資行為特征。其次,從社會資本角度來看,其作為工程公司股東,需要在建設(shè)期內(nèi)擔(dān)當(dāng)相應(yīng)的出資責(zé)任,而其回報方式一般通過運營期內(nèi)的分紅、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、期末清算退出等方式實現(xiàn),明顯也屬于一種投資行為。固然,假設(shè)是兼具設(shè)計施工或運營承包商身份的社會資本,其在投資之外還可通過擔(dān)當(dāng)設(shè)計施工任務(wù)和供給運營效勞,獵取相應(yīng)的設(shè)計施工利潤及運營利潤。在EPC+O模式下,承包商獵取的收入為基于總承包合同商定由業(yè)主支付的工程建安費用、設(shè)計費用、運營費用,其中工程建安費用和設(shè)計費用中包含承包商應(yīng)獲得的設(shè)計施工利潤,運營費用收入中包含承包商應(yīng)獲得的運營利潤。因此,無論是承包商所投入的本錢還是取得的收入,其口徑與PPP模式均存在較大不同。另外,從現(xiàn)金流入流出角度來看,承包商所取得的建安費用、設(shè)計費用等通常在建設(shè)期內(nèi)依據(jù)總承包合同商定的工程進度款方式取得,并非在運營期內(nèi)分期收回,明顯不屬于一種投資行為。風(fēng)險安排不同如前文所述,在EPC+O 模式下,政府方需擔(dān)當(dāng)投融資風(fēng)險、審批風(fēng)險、土地獵取風(fēng)險、運營收入風(fēng)險〔收費權(quán)歸政府時〕等工程風(fēng)險,風(fēng)險范圍掩蓋面較大。與此相對的,承包商僅在EPC+O 總承包合同商定的責(zé)任范圍內(nèi),擔(dān)當(dāng)相應(yīng)的設(shè)計、選購、施工和運營維護風(fēng)險。在PPP模式下,基于“由對風(fēng)險最有把握力的一方擔(dān)當(dāng)相應(yīng)的風(fēng)險”的分配原則,大局部的工程風(fēng)險,包括工程投融資風(fēng)險、局部審批風(fēng)險、設(shè)計建筑和運營維護風(fēng)險、本錢超支風(fēng)險、使用者付費缺乏風(fēng)險等,一般均會安排給社會資本及工程公司擔(dān)當(dāng),政府方僅擔(dān)當(dāng)土地獵取風(fēng)險、審批風(fēng)險和政治不行抗力風(fēng)險等少局部風(fēng)險。選購程序不同依據(jù)PPP相關(guān)文件規(guī)定,PPP工程選購主體是經(jīng)人民政府授權(quán)的工程實施機構(gòu),選購對象是社會資本,工程發(fā)起選購之前還應(yīng)當(dāng)履行工程識別預(yù)備等規(guī)定程序,并應(yīng)當(dāng)在編制完成“兩評一案”〔PPP工程實施方案、物有所值評價報告和財政承受力氣論證報告〕,的審批程序前方進入選購程序。其采購方式則可依據(jù)相關(guān)規(guī)定,承受公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性磋商、競爭性談判、單一來源選購等不同的方式。同時,PPP工程應(yīng)當(dāng)納入財政部PPP綜合信息平臺工程庫治理,如存在政府付費或可行性缺口補助的,應(yīng)當(dāng)納入地方財政預(yù)算和中長期財政規(guī)劃。EPC
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