EPC+O模式的具體實踐及操作建議

EPC+OEPC+O模式的具體實踐及操作建議一、EPC+O模式的根本概念和相關(guān)規(guī)定EPC+O/O&M，即設計、選購、施工及運營(或運營維護)一體化的總承包模EPCEPC+O模式在根底設施和公用事業(yè)領(lǐng)域的應用。EPC+O2023年年底國務院公布的《關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的打算》〔國發(fā)〔2023〕39號〕，文中要求“推行污染治理工程的設計、施工和運營一體化模式，鼓舞排污單位托付專業(yè)化公司擔當污染治理或設施運營”。此后國〔202330號、《關(guān)于加快進展生產(chǎn)性效勞業(yè)促進產(chǎn)業(yè)構(gòu)造調(diào)整升級的指導意見〔2023〕26號20232023年中心財政支持地下綜合管廊試點工作的通知》〔財辦建〔2023〕21號〕中首次提出要“樂觀實行設計選購施工運營總承包〔EPC+O〕等模式，實現(xiàn)地下綜合管廊工程建設運營全生命周期高效治理”；廣東省東莞市政府公布的《關(guān)于深化改革全力推動城市更提升城市品質(zhì)的意見》〔東府〔2023〕102號〕中提出，“鼓舞活化更和生態(tài)修復。探究通過EPC+業(yè)園區(qū)軟硬件條件和運營效率”。從實踐來看，也有越來越多非環(huán)保領(lǐng)域的公共設施工程嘗試以該種模式實施。二、EPC+O模式與其他類似工程模式的異同點〔一〕EPC+ODBO模式在國際工程中，相比于EPC+O，在工程實踐中被更多使用的是DBO〔Design-Build-Operate2023年公布的FIDIC《設計—〔金皮書〕中，將DBO表述為一種“有別于傳統(tǒng)的設〔通常為聯(lián)合體或聯(lián)營體創(chuàng)、質(zhì)量與性能的組合”。由此可見，DBO模式〔如無特別說明，以下均指FIDICDBO模式〕EPC+O模式格外，主要為：1、工程建設所涉的設備選購主體可能不同EPCDB模式即可得出。在EPC+O模式下承包商一般應當擔當包括設計、選購、施工在內(nèi)的全部環(huán)節(jié)的工作，此時，設備選購的價款會相應納入總承包合同總價中；而在DBO工程總承包合同價款的組成局部。承包商擔當?shù)脑O計責任有所差異EPCDB承包模式下的設計工作范〔建市〔2023〕93號〕要求，工程總承包一般承受設計—選購—施工總承包或—EPC總承包模式時并不制止將方法》〔202310號〕規(guī)定，大路工程設計施工總承包招DB承包模式下承包人并不負責初步設計工作，而是由業(yè)主方在招標前完成的工作內(nèi)容。收費權(quán)歸屬不同對于經(jīng)營性工程，在工程進入運營期后，在DBO模式下一般工程收費權(quán)由效勞，向其支付數(shù)額相對固定的運營維護費。而在EPC+O模式下，由于目前缺EPC+O模式的工程收費權(quán)既存在由政府方〔即業(yè)主方〕享有的情形，也存在由承包商享有的情形。擔當?shù)娘L險不同兩種模式的上述差異也導致了承包商所擔當風險范圍的不同：在DBO模式下業(yè)主方將擔當更多的風險，主要表達為選購風險和經(jīng)營性風險；而在EPC+O模式下業(yè)主方可將這兩局部的風險轉(zhuǎn)移給承包商。具體如下表所示：DBO模式與EPC+O模式通常情形下的風險責任主體比照〔二〕EPC+O 模式與PPP模式從國際視野來看，加拿大PPP國家委員會依據(jù)私營部門在PPP工程中擔當風險的大小將PPP模式劃分為12DBODBO模式屬于PPP模式的一種。而關(guān)于EPC+O模式能否納入PPP模式范圍的問題，國際范圍內(nèi)尚未有明確的觀點。從我國關(guān)于PPP模式的現(xiàn)行規(guī)定來看，并未明確將EPC+O模式納入PPP范圍，因此也導致國內(nèi)在EPC+O模式的工程實踐上存在一些爭議。我們傾向于認為，盡管在EPC+O模式與PPP模式下，均可能由承包商擔當工程的局部或全部設計、建筑和運營職責，并通過該種一體化的整合實現(xiàn)降低全生命周期本錢和提高效率的目的，但兩種模式在投融資模式、資產(chǎn)全部權(quán)及收費權(quán)歸屬、回報機制、風險安排和選購程序等方面照舊存在較大的差異，從國內(nèi)推行PPP模式以避開增政府債務和化解存量債務的初衷來看，EPC+O模式是否適合納入我國PPP體系照舊有待商榷。1、投融資模式不同PPP 模式與傳統(tǒng)政府投資模式的最大區(qū)分是投融資責任主體的不同在傳統(tǒng)政府投資模式下公共設施工程的投融資責任主體是政府方，工程建設資金來源涉及財政性資金的，應當依據(jù)《預算法》等相關(guān)規(guī)定納入財政預算。而在PPP 模式下，工程投融資責任主體是經(jīng)法定選購程序選定的社會資本或其組建的工程公司工程建設資金主要來源于項目公司股東投入的資本金以及項目公司通過債務性融資方式進展的融資，特別狀況下還包括股權(quán)融資。政府方不為工程融資擔當任何的兜底或擔保責任。而EPC+O 模式仍屬于傳統(tǒng)政府投資模式范疇，工程投融資責任仍由政府方擔當，承包商既不需要設立工程公司，也不需要擔當工程投融資責任，這也是EPC+O 模式與PPP模式的最大區(qū)分。資產(chǎn)全部權(quán)從資產(chǎn)全部權(quán)角度來看，在PPP 模式下，在工程合作期內(nèi)，工程資產(chǎn)全部權(quán)的歸屬可依據(jù)PPP 工程合同的商定、工程用地使用權(quán)的取得主體等作出不同安排，既可以由政府方擁有，也可以由PPP 工程公司擁有并通常在工程合作期滿時移交給政府方。但在EPC+O 模式下，資產(chǎn)全部權(quán)自始歸政府方全部承包商在建設期和運營期均不取得資產(chǎn)全部權(quán)?；貓髾C制不同PPP 模式下的回報機制需分別以工程公司和社會資本兩個主體進展分析。首先，從項目公司角度來看，其作為工程投融資主體投入的本錢包括建設本錢和運營維護本錢，其中建設本錢既包括工程建安費用，也包括工程建設其他費用、預備費及建設期利息等，是全口徑的建設投資；而其收入來源可能為政府付費、使用者付費及使用者付費+可行性缺口補助中的某一種。但無論哪一種回報方式，回報數(shù)額均需掩蓋工程公司所投入的建設、運營維護本錢及相應的合理收益。此外，在PPP 模式下工程公司的建設本錢投入與收入具有時期上的錯配性盡管建設本錢發(fā)生在建設期，但項目公司在建設期內(nèi)大多不能取得收入，其主要收入均在運營期內(nèi)通過相對平滑的方式實現(xiàn)回流，具有鮮亮的投資行為特征。其次，從社會資本角度來看，其作為工程公司股東，需要在建設期內(nèi)擔當相應的出資責任，而其回報方式一般通過運營期內(nèi)的分紅、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、期末清算退出等方式實現(xiàn)，明顯也屬于一種投資行為。固然，假設是兼具設計施工或運營承包商身份的社會資本，其在投資之外還可通過擔當設計施工任務和供給運營效勞，獵取相應的設計施工利潤及運營利潤。在EPC+O模式下，承包商獵取的收入為基于總承包合同商定由業(yè)主支付的工程建安費用、設計費用、運營費用，其中工程建安費用和設計費用中包含承包商應獲得的設計施工利潤，運營費用收入中包含承包商應獲得的運營利潤。因此，無論是承包商所投入的本錢還是取得的收入，其口徑與PPP模式均存在較大不同。另外，從現(xiàn)金流入流出角度來看，承包商所取得的建安費用、設計費用等通常在建設期內(nèi)依據(jù)總承包合同商定的工程進度款方式取得，并非在運營期內(nèi)分期收回，明顯不屬于一種投資行為。風險安排不同如前文所述，在EPC+O 模式下，政府方需擔當投融資風險、審批風險、土地獵取風險、運營收入風險〔收費權(quán)歸政府時〕等工程風險，風險范圍掩蓋面較大。與此相對的，承包商僅在EPC+O 總承包合同商定的責任范圍內(nèi)，擔當相應的設計、選購、施工和運營維護風險。在PPP模式下，基于“由對風險最有把握力的一方擔當相應的風險”的分配原則，大局部的工程風險，包括工程投融資風險、局部審批風險、設計建筑和運營維護風險、本錢超支風險、使用者付費缺乏風險等，一般均會安排給社會資本及工程公司擔當，政府方僅擔當土地獵取風險、審批風險和政治不行抗力風險等少局部風險。選購程序不同依據(jù)PPP相關(guān)文件規(guī)定，PPP工程選購主體是經(jīng)人民政府授權(quán)的工程實施機構(gòu)，選購對象是社會資本，工程發(fā)起選購之前還應當履行工程識別預備等規(guī)定程序，并應當在編制完成“兩評一案”〔PPP工程實施方案、物有所值評價報告和財政承受力氣論證報告〕，的審批程序前方進入選購程序。其采購方式則可依據(jù)相關(guān)規(guī)定，承受公開招標、邀請招標、競爭性磋商、競爭性談判、單一來源選購等不同的方式。同時，PPP工程應當納入財政部PPP綜合信息平臺工程庫治理，如存在政府付費或可行性缺口補助的，應當納入地方財政預算和中長期財政規(guī)劃。EPC