第02講 中國(guó)土地立法發(fā)展史

第二講中國(guó)土地立法發(fā)展史公元前1750年左右：古巴比倫王國(guó)，《漢莫拉比法典》：土地歸國(guó)王所有，由官吏、士兵、農(nóng)戶耕作，占有土地收入，向國(guó)王納稅（所有、使用、收益）。一、土地法的法學(xué)基礎(chǔ)-國(guó)外公元前450年：羅馬王國(guó)：《十二表法》：房地產(chǎn)之時(shí)效取得權(quán)則以占有兩年為要件；相鄰兩塊土地之間5尺以內(nèi)的土地所有權(quán)不因長(zhǎng)期使用而獲得；如果不以石塊鋪路，有地役權(quán)者可隨處驅(qū)趕其牲畜；一株樹樹枝超過(guò)15尺高的部分可砍除，以免樹蔭對(duì)鄰地造成損害；如果鄰地樹木因風(fēng)吹，彎向你的農(nóng)地，你得采取合法行動(dòng)移去該樹；人們得撿拾掉落他人田中的果實(shí)（處分權(quán)、地役權(quán)）。

公元528年至533年：羅馬王國(guó)：《查士丁尼法典》：從土地自然占有開始，通過(guò)理論探討，確立了土地所有權(quán)，從而創(chuàng)設(shè)了各種他物權(quán)，確立公有土地在讓與私人經(jīng)營(yíng)時(shí)所產(chǎn)生的各項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)（他物權(quán)）。二、奴隸社會(huì)的土地制度

“方里而井，井九百畝，其中為公田，八家皆私百畝，同養(yǎng)公田，公事畢，然后敢治私事，所以別野人也”。（《孟子?滕文公上》）1、井田制

“民不肯盡力于公田?！薄蹲髠鳌酚涊d：公元前594年，魯國(guó)實(shí)行“初稅畝”，正式廢除井田制，承認(rèn)私田的合法性，而一律征稅。公元前361年，商鞅在秦國(guó)實(shí)施改革，主要內(nèi)容有：“廢井田”、“開阡陌”、“民得買賣”、承認(rèn)土地私有。從法律上廢除了井田制。井田制徹底瓦解。2、初稅畝

三、封建社會(huì)的土地制度1、秦漢時(shí)期

秦代賦稅分為田租、口賦和雜賦三種。田租是按土地征糧，租率約為十分之一?？谫x是按人頭征錢。雜賦一般是臨時(shí)性的征調(diào)。漢代的賦稅主要是人頭稅和田租，此外還有一定的徭役。田租按產(chǎn)量征收，一般三十稅一。徭役分為勞役和兵役。成年男子一生要服兩年兵役，每年服一個(gè)月勞役。三、封建社會(huì)的土地制度1、均田制（晉、北齊、北周、隋、唐）

公元485年，北魏政府頒布了均田制。均田制是由政府向農(nóng)民分配一定數(shù)量的土地，種植谷物和桑麻，受田的農(nóng)民每年必須繳納一定數(shù)量的租粟、調(diào)帛或麻，還必須服徭役和兵役。（用途管制、地類差異）2、兩稅制（唐中期）唐德宗時(shí)期，宰相楊炎創(chuàng)兩稅制，核心內(nèi)容為：“凡百役之費(fèi)，一錢之?dāng)?，先度其?shù)而賦于人，量出以制入。戶無(wú)主客，以見居為簿；人無(wú)丁中，以貧富為差……居人之稅，秋夏兩征之，俗有不便者正之。其租庸雜徭悉省，而丁額不廢，申報(bào)出入如舊式”。兩稅制開啟了中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)賦稅制度的下半段，從此以后的中國(guó)政府，就只能將這一制度修修補(bǔ)補(bǔ)繼續(xù)使用，而再不能有大的變革。階級(jí)關(guān)系變化，地主與農(nóng)民之間形成了較少人身依附的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，較自由的租佃關(guān)系逐漸形成。在這種社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的基礎(chǔ)上，較充分的土地私有制在中國(guó)歷史上終于形成，并奠定了此后土地所有制關(guān)系的基本格局。

王安石變法：青苗法、方田均稅法

張居正：一條鞭法

雍正：攤丁入畝

3、土地租佃（宋、元、明、清）四、民國(guó)時(shí)期的土地制度（1）大革命時(shí)期的土地政策（1924-1927）

A、耕者有其田政策B、二五減租政策（2）十年內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期土地政策（1927--1937）

A、田還原主政策B、田賦整理政策（3）抗戰(zhàn)時(shí)期土地政策（1938--1945）

A.田賦征實(shí)政策B.農(nóng)地自耕政策1、主要政策2、立法情況

抗戰(zhàn)前南京國(guó)民政府時(shí)期，法制建設(shè)頗有成績(jī)，制定了大量的法律，形成了系統(tǒng)的六法體系，土地立法就是其中的重要內(nèi)容。（1）1928年，國(guó)民政府制定《土地征收法》，1934年修正；（2）1930年，公布《土地法》，全文分總則、土地登記、土地使用、土地稅、土地征收5篇，共397條；（3）1935年，國(guó)民政府公布《土地法施行法》。（4）1946年，國(guó)民政府公布施行《中華民國(guó)土地法》。

A.扶植自耕農(nóng)，開墾荒地

B.征收土地增值稅

C.保障佃權(quán)

D.限制地租五、新民主主義時(shí)期的土地制度

名稱時(shí)間發(fā)布/通過(guò)機(jī)關(guān)特點(diǎn)沒(méi)收范圍分配方法/原則其它規(guī)定《井岡山土地法》1928井岡山革命根據(jù)地基本符合實(shí)際，缺乏經(jīng)驗(yàn)，存在不足一切土地以人口為標(biāo)準(zhǔn)平均分配禁止土地買賣，土地所有權(quán)屬于政府《興國(guó)縣蘇維埃土地法》1929興國(guó)革命根據(jù)地糾正了“沒(méi)收一切土地”的錯(cuò)誤公共土地和地主階級(jí)的土地以人口為標(biāo)準(zhǔn)平均分配

《土地暫行法》1930全國(guó)蘇維埃區(qū)域代表大會(huì)一定程度糾正了此前土地立法的左傾錯(cuò)誤地主及參加反革命活動(dòng)者的土地分配給無(wú)地、少地的農(nóng)民禁止土地買賣、租佃、典押《蘇維埃土地法》1930中國(guó)革命軍事委員會(huì)

一切私人、團(tuán)體的土地平均分配給農(nóng)民；抽多補(bǔ)少，抽肥補(bǔ)瘦政府發(fā)給耕種證，廢除債務(wù)，征收土地稅《中華蘇維埃共和國(guó)土地法》1931中華工農(nóng)兵蘇維埃第一次代表大會(huì)肉體上消滅地主，經(jīng)濟(jì)上消滅富農(nóng)，擴(kuò)大了打擊面地主、富農(nóng)、反革命及農(nóng)村公共土地以最有利于貧農(nóng)、中農(nóng)利益的方法，按人口或按勞力平均分配；地主不分田，富農(nóng)分壞田

解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，為了調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾的革命和生產(chǎn)積極性，不失時(shí)機(jī)地制定了具有重要意義的《五四指示》，主持召開了全國(guó)土地會(huì)議和起草了《中國(guó)土地法大綱》等一系列有關(guān)土地問(wèn)題的政策。

（1）廢除封建剝削土地制度（2）實(shí)行耕者有其田的制度（3）建立執(zhí)行土地改革的合法機(jī)關(guān)（4）保護(hù)工商業(yè)六、新中國(guó)成立以后的土地制度（1）農(nóng)民土地所有制建立階段（1949～1953）（2）農(nóng)業(yè)合作化階段（1953～1957）（3）人民公社化階段（1958～1966）人民公社農(nóng)村土地施行“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”體制，即人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)所有。1962年9月《農(nóng)村人民公社工作條例（修正案）》的公布，標(biāo)志著農(nóng)村土地集體所有制度的完全確立。1、土地立法初期階段（1949～1966）2、土地立法停滯階段（1966～1978）家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制：“集體所有、分戶經(jīng)營(yíng)”，將土地的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離開來(lái)。交完國(guó)家的；

留足集體的；

剩下自己的。

3、土地立法發(fā)展完善階段（1978～1987）（1）1986年6月25日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議審議通過(guò)現(xiàn)行《土地管理法》，并于1987年1月1日起施行。（2）1988年12月29日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議根據(jù)《憲法修正案》和國(guó)務(wù)院《關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)土地管理法>的決定》，對(duì)《土地管理法》進(jìn)行修正，這次修正主要增加了土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓和依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度的條款。A.規(guī)定“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”是我國(guó)的基本國(guó)策；（第3條）

B.確立了耕地占補(bǔ)平衡制度，明確了省級(jí)政府保護(hù)耕地的責(zé)任；（第31條）

C.確立了以土地用途管制為核心的新型土地管理制度；（第4條）

（3）1998年8月29日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議再次對(duì)《土地管理法》進(jìn)行修訂。D.將土地利用總體規(guī)劃的審批權(quán)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征用的審批權(quán)、耕地開墾的監(jiān)督權(quán)、土地供應(yīng)總量的控制權(quán)等集中在中央和省兩級(jí)政府；（第21、45條）

E.規(guī)定了農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限為30年，以法律的形式明確農(nóng)民的耕作權(quán)；（第14條）

F.明確規(guī)定國(guó)務(wù)院是國(guó)有土地所有權(quán)的代表，調(diào)整了土地收益分配比例；（第5條）

G.強(qiáng)化了國(guó)務(wù)院土地行政主管部門的執(zhí)法監(jiān)督權(quán)。（第66、第67條）（4）2004年8月28日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議決定對(duì)《土地管理法》作如下修改：

A.第二條第四款修改為：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?/p>

B.將“征用”修改為“征收”。

土地征收是指國(guó)家為了公共利益的需要，依據(jù)法定程序，強(qiáng)制性地取得他人的土地并給與相應(yīng)補(bǔ)償?shù)囊环N法律制度。

土地征用是指國(guó)家因公共利益的需要，以給予補(bǔ)償為條件，對(duì)他人土地所有權(quán)以外的土地他項(xiàng)權(quán)利為利用，待特定的公共事業(yè)目的完成時(shí)，仍將土地歸還原土地所有人。

作為公益征收的主要形式，土地征收具有如下法律特征：（1）強(qiáng)制性

土地征收行為不是以市場(chǎng)上雙方合意的方式取得財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，而是以國(guó)家行政權(quán)力為依托，不問(wèn)所有者是否同意，依照法定程序強(qiáng)制取得土地所有權(quán)。（2）移轉(zhuǎn)性

土地征收是由土地所有權(quán)人之外的其他人或機(jī)構(gòu)取得土地的所有權(quán)，具有權(quán)屬的移轉(zhuǎn)性。土地征收實(shí)際上就是對(duì)非國(guó)家所有的集體所有土地的征收，征收后的土地權(quán)屬由農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。

（3）公益性土地征收雖具有強(qiáng)制性，但這并不意味著可以任意為之。符合公共利益的目的是征收行為合法化的前提。

（4）程序合法性

依法行政是法治社會(huì)對(duì)政府提出的基本要求。土地征收作為國(guó)家行使公權(quán)力的方式，必須嚴(yán)格按法定程序進(jìn)行，防止權(quán)力濫用。（5）補(bǔ)償性無(wú)補(bǔ)償即無(wú)征收。這是現(xiàn)代法治國(guó)對(duì)國(guó)家的土地征收權(quán)提出的要求。補(bǔ)償成為征收的合法要件。

土地征收和土地征用的區(qū)別在于：1、土地征收的客體是所征土地及其地上附著物的所有權(quán)還有所有權(quán)以外的他項(xiàng)物權(quán)：土地征用的客體只有土地及其地上附著物的使用權(quán)；2、土地征收是事先補(bǔ)償，而土地征用既可以事先補(bǔ)償也可以事后補(bǔ)償；而且土地征收與土地征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也不相同；3、土地征收所征收土地及其地上附著物是永久性的，不再返還；而土地征用后，在相關(guān)公共事業(yè)結(jié)束后要將土地及其地上附著物及時(shí)返還給所有權(quán)人或使用權(quán)人?！捌剿痢澗胖?、辨土質(zhì)、定田等、制賦則”官員“太常”------負(fù)責(zé)繪制人文地理圖、丈量劃分田地

《周禮》《禹貢》------關(guān)于土地分類和土地評(píng)價(jià)思想的記載

黃帝、大禹七、各時(shí)期土地制度的記載周朝西周共王時(shí)期的五祀衛(wèi)鼎及其拓本“職方氏”“掌天下之圖，以掌天下之地”負(fù)責(zé)管理土地的官員鑄鼎書銘勘定田界“契約”魯國(guó)：初稅畝、“履畝而稅”---田畝齊國(guó)：相地衰征、履畝取稅-------管仲孟軻：經(jīng)界論、恒產(chǎn)論、田制論春秋秦朝使黔首自實(shí)田商鞅--------算地、定分“經(jīng)土地”、“以土地之圖經(jīng)田野，漢代漢簡(jiǎn)中關(guān)于土地登記的記錄隋朝籍帳之設(shè)，令百姓自通手實(shí)狀，以兩稅原畝，均配於田均田制

籍帳、田賦。唐代唐代西州地畝文書殘片租調(diào)役——租庸調(diào)晉代武周時(shí)期的地牒文書殘片北宋：方田均稅法。南宋：經(jīng)界法措置經(jīng)界圖帳法宋朝量田之事：

“方田”

“首實(shí)”

經(jīng)理之法：在全國(guó)開展普查

通過(guò)張榜，作到家喻戶曉。限40天內(nèi)，各家將所有田產(chǎn)及應(yīng)納田賦自行向官府呈報(bào)。并規(guī)定若有隱瞞，許人告發(fā)，告發(fā)屬實(shí)，或杖或流，所隱田產(chǎn)沒(méi)收歸官。

田法：專門清查隱漏土地。元朝元代維吾爾文賣地契約令民自實(shí)田，匯為圖籍，掌握了全國(guó)土地田畝的占有和利用狀況，舉行了大規(guī)模土地丈量和人口普查。魚鱗圖冊(cè)、賦役黃冊(cè)萬(wàn)歷清丈

------第二次大規(guī)模的全國(guó)性清丈清丈田糧，均平賦役，推行一條鞭法。明朝明代崇禎年間的契尾經(jīng)過(guò)官方認(rèn)可的田契，在交割契稅后，官府要頒發(fā)契尾一紙，作為依據(jù)。明代萬(wàn)歷九年丈量的魚鱗清冊(cè)開始進(jìn)行了大量的地形測(cè)量和地圖編繪工作大規(guī)模的清丈。歷時(shí)五年，填造魚鱗圖冊(cè)，歸戶辦糧。在全國(guó)推行地丁合一、攤丁入畝。（參見《雍正王朝》）

《皇輿全覽圖》（參見《康熙帝國(guó)》）清朝清代康熙年間的地契和契尾乾隆28年臺(tái)灣高山族賣地契約清代光緒年間的土地執(zhí)照清代光緒年間的地契官紙清代光緒年間的土地執(zhí)照孫中山------平均地權(quán)。北洋“經(jīng)界局”

“全國(guó)耕地和農(nóng)業(yè)調(diào)查”1929年曾有舉辦全國(guó)性大地測(cè)量之令，發(fā)起了全國(guó)耕地和農(nóng)業(yè)的調(diào)查。1930.6.30《土地法》土地登記。內(nèi)容包括：所有權(quán)、地上權(quán)、永佃權(quán)、地役權(quán)、典權(quán)和抵押權(quán)。規(guī)定要進(jìn)行土地及其定著物的登記