稅收優(yōu)惠政策在吸引外資中的作用及啟示 4200字

稅收優(yōu)惠政策在吸引外資中的作用及啟示4200字內(nèi)容提要：稅收優(yōu)惠政策作為引進外資的重要措施，在不同的階段和不同的環(huán)境中對東道國和投資者產(chǎn)生了差別很大的效果。稅收優(yōu)惠政策產(chǎn)生積極影響的關(guān)鍵在于因地制宜、注意與其他政策相互配合以及控制稅收優(yōu)惠政策所產(chǎn)生的消極影響。我國在制定引進外資的稅收優(yōu)惠政策時，應(yīng)借鑒國際上的經(jīng)驗，有效地利用稅收優(yōu)惠政策引進外資。本文主要論述稅收優(yōu)惠的作用機制與特點以及產(chǎn)生稅收優(yōu)惠效應(yīng)的背景，并在此根底上分析稅收優(yōu)惠政策對我國引進外資的啟示作用。

近年來，外國直接投資〔FDI〕一直在快速增長。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議的報告，1999年全世界的外國直接投資達8650億美元，2000年預(yù)計已超過10000億美元。近年來，無論是興旺國家還是開展中國家，都把吸引外國直接投資作為國家經(jīng)濟開展的伎倆之一，并在不同程度上制定了吸引外資的優(yōu)惠政策。但是，各種優(yōu)惠政策具有完全不同的鼓勵外國資本進入的效應(yīng)。

一、稅收優(yōu)惠是東道國通過各種伎倆減少外國直接投資者稅收負擔(dān)的政策措施，幾乎所有的欠興旺國家和許多興旺國家都以制定稅收優(yōu)惠政策吸引潛在的外國直接投資者。但是，稅收優(yōu)惠對投資者決策產(chǎn)生的影響程度、稅收優(yōu)惠的作用機制卻仍然是一個值得討論的問題。其中，關(guān)于稅收優(yōu)惠在影響投資者決策的權(quán)重問題，一般性低稅率和特殊的暫時性優(yōu)惠的效果問題，稅收優(yōu)惠對吸引不同類型的外國直接投資的作用差別問題，是各國經(jīng)濟學(xué)家和政策制定者首先需要考慮的問題。

一般認為，政策穩(wěn)定、自然資源和人力資源的可得性、市場規(guī)模、稅收優(yōu)惠、根底設(shè)施以及東道國對投資者的態(tài)度等，對直接投資者的決策都會產(chǎn)生影響。但是，在一系列影響因素中到底哪一個因素在起著決定作用？稅收優(yōu)惠的吸引力是否會被其他因素所抵消？這些都是人們所關(guān)懷的重點。早在1955年，美國經(jīng)濟學(xué)家巴洛和萬德就開始著手研究影響跨國公司投資決策的決定因素。他們通過對美國247位外國投資者的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有10％的投資者把稅收優(yōu)惠作為影響投資決策的首要條件，而對投資決策起決定作用的因素的順序是：貨幣的可兌換性〔57％〕、政治的穩(wěn)定性〔39％〕、市場容量和資源的可得性〔26％〕。另一項由羅賓遜主持的研究也得出了相同的結(jié)論：205家跨國公司的投資者認為，政治的穩(wěn)定、政府對私人企業(yè)的態(tài)度、經(jīng)濟和金融的穩(wěn)定是最為重要的因素。在面臨關(guān)稅或外匯壁壘的情況下，影響投資決策的非政策因素是市場份額，影響投資決策的政策性因素是所有權(quán)管理和組織的繁瑣管制、東道國對外國企業(yè)的歧視性態(tài)度，稅收優(yōu)惠政策被排除在投資者所考慮的因素之外。羅斯和克雷斯滕森〔1959〕發(fā)現(xiàn)在墨西哥的27項外國投資中，只有一個工程的投資者曾經(jīng)把稅收優(yōu)惠作為潛在的決定因素。有學(xué)者在1967年對牙買加的55個外商直接投資工程進行的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，只有兩個工程的投資者把牙買加的稅收優(yōu)惠作為他們在牙買加投資的決定因素。

但是，1980年以來卻有更多的研究得出了相反的結(jié)論。1985年，世界銀行的經(jīng)濟學(xué)家對10個國家74個外國直接投資工程進行了調(diào)查研究，其中有50個工程〔67％〕的投資者認為，他們對投資國的選擇完全取決于該國的稅收優(yōu)惠政策；如果這些國家沒有相應(yīng)的稅收優(yōu)惠，他們極有可能投資于其他國家或通過出口供給當(dāng)?shù)厥袌?。另一份對欠興旺國家295個公司的研究〔1990〕說明，東道國的稅收優(yōu)惠是決定跨國公司投資區(qū)位選擇的第二重要因素，排在匯款限制之后，60％的公司把東道國的稅收優(yōu)惠視為關(guān)鍵因素，只有1％的公司認為稅收優(yōu)惠是可以忽略的。

這說明，影響投資者決策的各個因素的位次已經(jīng)發(fā)生了變化。20世紀80年代以前，投資者比擬注重投資環(huán)境，稅收優(yōu)惠是投資者較少考慮的因素，有些投資者甚至完全不考慮稅收因素。但隨著東道國投資環(huán)境的普遍改善，投資者轉(zhuǎn)而注重投資的本錢——收益問題，稅收因素因此被提到重要的位置。如對阿根廷外國直接投資者的調(diào)查顯示：1961和1971年，稅收因素被排在所有影響直接投資決策因素的第七位，而80年代以后，稅收因素就回升到了第一位。我們可以認為，稅收因素在外國直接投資的區(qū)位決策中已經(jīng)變得越來越重要了。當(dāng)然，應(yīng)該指出，稅收優(yōu)惠并不影響投資者是否在海外進行投資的決策，只是當(dāng)海外投資已被決定、在進行投資國別選擇時，東道國稅率的上下才對投資者有較大的影響。稅收優(yōu)惠有許多表現(xiàn)形式，如減免所得稅、免稅期、擴大投資和再投資補貼、特殊扣除等。在這些優(yōu)惠措施中，究竟是一般性的低稅率優(yōu)惠還是特殊的暫時稅收優(yōu)惠更能吸引外國投資者呢？從對許多案例的分析來看，東道國在稅收優(yōu)惠政策的選擇上具有較大的靈活性。政府采取一般性的優(yōu)惠伎倆還是特殊的優(yōu)惠伎倆，其效果是不一樣的。一般而言，對投資者產(chǎn)生較大影響的是一般性的稅收優(yōu)惠政策。特殊的稅收優(yōu)惠只能針對個別工程，對大多數(shù)投資者而言，獲得特殊稅收優(yōu)惠的時機很有限，效果也非常有限，而一般性的稅收優(yōu)惠是每個投資者都能享受和把握的。另一方面，投資者希望有一個相對穩(wěn)定、政策透明的投資環(huán)境，特殊的稅收優(yōu)惠可能導(dǎo)致對稅收政策的曲解，并由于對優(yōu)惠政策不恰當(dāng)?shù)氖褂枚y以使應(yīng)有的優(yōu)惠落到實處。因此，對潛在的投資者而言，一般性的稅率降低比特殊的稅收優(yōu)惠或投資津貼更重要。

事實上，除了一般性優(yōu)惠伎倆和特殊的優(yōu)惠伎倆會出現(xiàn)效果的差別外，對不同類型的外國直接投資，稅收優(yōu)惠的效果也會不一樣，最典型的是在出口導(dǎo)向型和進口替代型投資上的差異。對進口替代型的投資者而言，是否進行投資主要取決于當(dāng)?shù)厥袌龅囊?guī)模和條件，他們往往只考慮兩個問題：〔1〕他們是否有超過當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的競爭優(yōu)勢?！?〕直接投資是否比簡單地向這一市場出口產(chǎn)品更有利。由于投資者的競爭對手主要來自于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和在當(dāng)?shù)赝顿Y的其他跨國公司，而每個競爭者都可以享受到相同的稅收環(huán)境。因此，東道國是否有稅收優(yōu)惠就顯得不是則重要。但在出口導(dǎo)向型的投資中，生產(chǎn)本錢對出口產(chǎn)品的競爭力有相當(dāng)重要的影響，東道國的稅負越低，生產(chǎn)本錢就越低，出口產(chǎn)品的競爭力就越強。在決定一個特定的工程是否值得去投資時，除了考慮政策的穩(wěn)定性和有效率的、便宜的勞動力的可得性外，稅收優(yōu)惠就成為投資者考慮的另一個重要因素。

另一個值得重視的問題是，東道國的稅收優(yōu)惠是否會被雙重征稅所抵消？許多國家對本國居民的所有所得征稅，在海外投資取得的利潤往往被包含在母國公司的所得中，構(gòu)成母國征稅的根底。有些在東道國得到的稅收減免反而構(gòu)成對外投資國的稅源，這樣，東道國的稅收優(yōu)惠非但不能刺激投資者，反而成為東道國向母國提供的一種津貼。如果這樣，東道國的稅收優(yōu)惠對投資者是沒有價值的。但是，由于大多數(shù)資本輸出國都準許稅收饒讓，在與欠興旺國家簽訂的稅收協(xié)定中，允許在東道國獲得的稅收減免作為本國稅收抵免的一局部，這樣看來，稅收優(yōu)惠對投資者仍然是有價值的。即便沒有稅收饒讓，投資者的利潤在沒有匯出之前，可以較長時期地得到東道圍的優(yōu)惠；如果投資者不將利潤匯回國內(nèi)，就能無限期地享受到稅收優(yōu)惠的好處。

二、改革開放以來，我國制定了許多吸引外國直接投資的稅收優(yōu)惠政策。稅收優(yōu)惠政策的實施，對吸引外國直接投資起到了很重要的作用，在稅收優(yōu)惠政策實施較早的東南沿海地區(qū)，外資數(shù)量遠遠超過了內(nèi)地。大量的調(diào)研資料也說明，我國稅收優(yōu)惠政策對吸引外國直接投資產(chǎn)生了積極的影響。但是，我國是否要繼續(xù)執(zhí)行稅收優(yōu)惠政策呢？從國際直接投資的開展態(tài)勢看，答復(fù)應(yīng)當(dāng)是肯定的。為了到達引進外資、加快技術(shù)進步和推進我國經(jīng)濟開展的預(yù)期目標，我國在很長的一段時期內(nèi)，仍然必須通過制定和實施各項稅收優(yōu)惠政策來有效地引進外資。結(jié)合我國引進外資的戰(zhàn)略目標和國際資本的變化趨勢，我國在制定和實施各項稅收優(yōu)惠政策時主要應(yīng)考慮下列因素：

〔一〕處理好稅收優(yōu)惠與投資環(huán)境的關(guān)系，充沛認識到我國引進外資的關(guān)鍵仍然是改善投資環(huán)境

按照聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議的定義，優(yōu)惠是指政府提供應(yīng)特定企業(yè)的任何可衡量的經(jīng)濟方面的利益，由此可以提高特定外資企業(yè)的收益率，或降低其本錢或風(fēng)險。但是，我們應(yīng)當(dāng)注意辨別優(yōu)惠與投資環(huán)境要素之間的差別，優(yōu)惠并不包括諸如根底設(shè)施、有關(guān)外國直接投資的法律制度、企業(yè)經(jīng)營制度、利潤的匯回或國民待遇等因素。毫無疑問，這些政策或者根底設(shè)施會影響跨國公司的投資區(qū)位決策，但從實質(zhì)上說都不是對外國直接投資的優(yōu)惠，而是波及一個國家的投資環(huán)境問題。只有在外資企業(yè)的其他生產(chǎn)經(jīng)營條件已經(jīng)具備的情況下，各種優(yōu)惠政策才具有實際意義。因此，我們不能僅僅依靠競相給予外商優(yōu)惠來引進外資，投資環(huán)境的改善同樣十分重要。

〔二〕必須認識到產(chǎn)生稅收優(yōu)惠政策效應(yīng)的有效條件，重視其他政策的搭配與組合

應(yīng)當(dāng)看到，稅收優(yōu)惠在影響外國直接投資的區(qū)位選擇決策中作用的有限性，其他政策如政治穩(wěn)定性、政府對私人企業(yè)的態(tài)度、經(jīng)濟和金融的穩(wěn)定性以及對外國控股企業(yè)的非歧視性等政策因素同樣重要。稅收優(yōu)惠措施的效果取決于許多條件，同時還需要各級政府和政策的協(xié)調(diào)。只有稅收優(yōu)惠而不足其他相應(yīng)的政策，投資者從稅收優(yōu)惠中得到的利益往往會被其他負面因素所抵消。這就要求我們在制定引進外資的政策中，注意稅收優(yōu)惠與其他政策變量與非政策變量的配合。

〔三〕必須考慮稅收優(yōu)惠的效率與代價，審慎地利用稅收優(yōu)惠

稅收優(yōu)惠有效率是指稅收優(yōu)惠能顯著地增加經(jīng)濟的產(chǎn)出，對東道國產(chǎn)生的實際利益大于由于稅收優(yōu)惠而導(dǎo)致的利益損失或時機損失。通常，外國直接投資給東道國帶來的利益有發(fā)明就業(yè)時機、改善根底設(shè)施、技術(shù)轉(zhuǎn)移與擴散以及拓展新市場等。同時，也可能由于損害環(huán)境、消耗原材料、割裂國內(nèi)經(jīng)濟等而導(dǎo)致東道國的較大損失。只有當(dāng)投資利益大于損失時，東道國的稅收優(yōu)惠才是有效率的。東道國不能因為片面