建立環(huán)保投入產(chǎn)出機(jī)制

第第頁共8頁環(huán)保:建立環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施投入產(chǎn)出機(jī)制（廣發(fā)證券發(fā)展研究中心陳學(xué)斌）基本原則1、排污者付費原則排污者付費是任何國家治理環(huán)境污染的一條基本的經(jīng)濟(jì)性原則。該原則認(rèn)為，產(chǎn)品或服務(wù)的價格應(yīng)當(dāng)反映全部的生產(chǎn)成本，污染物的排放、收集和處理所耗費的資源也應(yīng)計入成本，排污者應(yīng)當(dāng)支付其活動對環(huán)境所造成的全部損害。我國的環(huán)境污染之所以十分嚴(yán)重，在很大程度上就是因為排污者不付費或少付費。目前我國雖然已經(jīng)建立起了比較完整的環(huán)境法律體系，但有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，不少企業(yè)達(dá)不到污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，照樣可以持續(xù)經(jīng)營下去。在現(xiàn)有的排污收費政策中，對城鄉(xiāng)居民生活排污也不實行收費或收費太低。因此，要建立環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的投入產(chǎn)出機(jī)制必須堅持排污者付費的原則，排污者所付的費用是環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施投資回報的主要來源之一。2、誰投資誰受益的原則環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施作為一項公用事業(yè)，單靠政府的投資是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，而且在我國現(xiàn)有的情況下環(huán)境污染治理的任務(wù)重、政府財力也十分有限。在環(huán)境保護(hù)方面取得顯著成效的美國，其環(huán)保投資的60％來源于民間資金。因此在我國建立環(huán)境保護(hù)的投入產(chǎn)出機(jī)制必須充分利用經(jīng)濟(jì)手段，引入市場機(jī)制，引入社會資金，這樣就必須堅持“誰投資、誰受益”的原則，同時政府也給予一定的優(yōu)惠政策，以便吸引更多的社會資金。3、適當(dāng)?shù)呢斦a(bǔ)貼原則環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施是以社會效益和環(huán)境效益為主要目的的公用事業(yè)工程，在引入社會資金的前提下，為了取得經(jīng)濟(jì)效益，政府必須給予一定的財政補(bǔ)貼。而且環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投資、運行費用如果僅靠對排污者的收費，又會給排污者造成一定的經(jīng)濟(jì)上的壓力。據(jù)統(tǒng)計，意大利、瑞典、美國、法國、德國和荷蘭六國的污染控制手段中，30％是政府補(bǔ)貼，60％是排污收費。二、投入機(jī)制的建立環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施投入機(jī)制包括環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的來源及籌集方式或融資渠道，后者是投入機(jī)制的核心。環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的主要來源是國內(nèi)的企業(yè)、銀行（包括銀團(tuán)貸款）、投資公司、個人資本以及外資。融資渠道包括：1、設(shè)立公司制的環(huán)境保護(hù)公司要遵循我國的《公司法》，并要有規(guī)定數(shù)量的發(fā)起人。主要發(fā)起人可以是地方政府直屬的企業(yè)或投資公司，如市政建設(shè)的工程公司、自來水公司等，當(dāng)?shù)氐纳鲜泄荆部梢允桥c環(huán)保工程建設(shè)有關(guān)的當(dāng)事人，如工程的承包商、提供工程技術(shù)或設(shè)備的供應(yīng)商，也可以是實力雄厚的私營企業(yè)或者外國投資者。一個地區(qū)可以根據(jù)實際情況成立一家環(huán)保公司也可以針對不同的環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施成立不同的公司。通常這種公司也負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的運營和管理。環(huán)保公司運行到一定規(guī)模時可以申請公開發(fā)行股票或發(fā)行公司債券，從而培育持續(xù)的融資渠道.2、以項目融資的形式籌集社會資金所謂項目融資就是針對具體的環(huán)境保護(hù)工程項目（一個或幾個項目），貸款人根據(jù)該項目的現(xiàn)金流量和收益作為償還貸款的資金來源，同時根據(jù)該項目的資產(chǎn)作為貸款的安全保障的融資活動。在項目融資過程中需要先成立一個項目公司，項目公司的投資者可以是地方政府直屬的企業(yè)，或者是工程的承包商或工程建設(shè)完成后的經(jīng)營者。在實際操作過程中，項目融資的貸款人或貸款銀團(tuán)還可能會要求給予貸款擔(dān)保，通常項目公司的發(fā)起人或政府直屬的企業(yè)為項目融資提供擔(dān)保，或者以項目公司本身作為擔(dān)保。項目融資的形式有商業(yè)貸款、銀團(tuán)貸款等。3、以BOT的形式籌集社會資金所謂BOT融資是指環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施項目所在地地方政府通過提供某種特許經(jīng)營權(quán)作為項目融資的基礎(chǔ)，由項目的投資者和經(jīng)營者安排融資，承擔(dān)風(fēng)險，并獲取項目一定時期內(nèi)的經(jīng)營利潤，最后根據(jù)協(xié)議將項目轉(zhuǎn)交或轉(zhuǎn)讓給地方政府的融資方式。在BOT融資中，要求環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施項目的直接投資者和經(jīng)營者具備一定的資金、管理和技術(shù)上的實力，保證在特許權(quán)協(xié)議期間能夠提供符合國家環(huán)境保護(hù)要求的服務(wù)。特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議包括三方面的內(nèi)容：一是地方政府批準(zhǔn)項目公司建設(shè)和經(jīng)營環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施項目，并給予使用土地、獲得原材料的便利條件；二是政府擔(dān)?；A(chǔ)設(shè)施項目運行以后可以獲得最低收入或者排污費由政府負(fù)責(zé)收取并給予一定的財政補(bǔ)貼；三是在特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議到期時，政府根據(jù)協(xié)議以商定的價格購買或無償收回整個能正常運行的項目。4、以發(fā)行債券的形式籌集社會資金在我國發(fā)行企業(yè)債券必須經(jīng)過政府有關(guān)部門(計委和人民銀行)的審批，并且需滿足《公司法》關(guān)于發(fā)行企業(yè)債券的條件：(1)股份有限公司的凈資產(chǎn)額不低于人民幣3000萬元；有限責(zé)任公司的凈資產(chǎn)額不低于人民幣6000萬元；(2)累計債券總額不超過公司凈資產(chǎn)額的40％；(3)最近三年平均可分配利潤，足以支付公司債券一年的利息；(4)資金投向符合國家產(chǎn)業(yè)政策；(5)債券的利率不得超過國務(wù)院限定的利率水平；此外，對企業(yè)發(fā)行債券，人民銀行在大多數(shù)情況下還要求需有明確的擔(dān)保機(jī)構(gòu)；而且債券的發(fā)行人必須是獨立法人。在發(fā)行地方環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債券的實際操作過程中，可以考慮由地方政府經(jīng)濟(jì)效益較好，資產(chǎn)規(guī)模較大的市政公司或公用事業(yè)公司（如自來水公司）作為環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)債券的發(fā)行人，債券募集資金實行?？顚Ｓ?，并由政府成立專門的機(jī)構(gòu)管理資金的使用和債券到期時的還本付息。環(huán)保工程建成后按市場原則聘請專業(yè)的環(huán)保工程公司進(jìn)行運營管理。5、利用所在地上市公司募集資金的形式籌集社會資金《證券法》實施以后，各地符合上市條件的企業(yè)都可以申請上市，不再受到以前股票發(fā)行額度的限制。因此地方政府有針對性地引導(dǎo)上市公司投資環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施，直接利用資本市場資金，將是環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施融資的一條重要渠道。例如，沈陽特種環(huán)保設(shè)備制造股份有限公司利用資本市場籌集的資金參與沈陽市城市污水集中處理廠的建設(shè)，既緩解了沈陽市環(huán)境污染治理資金緊張的壓力，又為沈陽特種環(huán)保設(shè)備制造股份有限公司帶來了可觀的利潤?，F(xiàn)階段，我國絕大部分傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)供給過剩，投資機(jī)會缺乏，如果在環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)過程中能建立起符合市場經(jīng)濟(jì)原則的投入產(chǎn)出機(jī)制，保證環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施投資的一定回報，將會吸引更多的上市公司投資環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這樣不僅可以緩解地方政府投資環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施資金不足的壓力，而且又能給上市公司帶來穩(wěn)定的投資回報。三、產(chǎn)出機(jī)制的建立環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)出機(jī)制是指投入環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施資金的運用、管理機(jī)制和投資回報的來源。投資回報主要來自以下幾個方面：1、排污收費建設(shè)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施，目的就是治理環(huán)境污染，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，對污染排放物進(jìn)行處理，如生活垃圾、生活污水的集中處理，工業(yè)垃圾、工業(yè)污水、有害氣體的處理等等。因此對產(chǎn)生污染排放物的企業(yè)、城鄉(xiāng)居民依法收取排污費或環(huán)境污染治理費是環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施投資回報的主要來源之一。但實際情況是，企業(yè)的排污收費標(biāo)準(zhǔn)太低，對城鄉(xiāng)居民的生活污水排放、生活垃圾的排放也基本上不收費。因此建立環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)出機(jī)制的目的就是要通過地方行政立法和司法，對城鄉(xiāng)居民排污實行收費，同時提高對企業(yè)的排污收費標(biāo)準(zhǔn)。在具體操作過程中，將綜合考慮居民、企業(yè)的實際承受能力以及環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資成本、運營成本等因素確定排污收費標(biāo)準(zhǔn)。最近廣州市政府決定上調(diào)水價，并第一次將水資源費和污染處理費納入上調(diào)的水價中。為了避免環(huán)保公司直接向企業(yè)、城鄉(xiāng)居民收取排污費所帶來的困難，同時也為了便于排污費的管理，對城鄉(xiāng)居民和企業(yè)的排污費可以通過自來水公司或煤氣公司統(tǒng)一收取，然后上交地方財政，再由地方財政返還給環(huán)保公司。2、適當(dāng)?shù)恼斦a(bǔ)貼適當(dāng)?shù)恼斦a(bǔ)貼是基于兩個原因：一是減輕居民排污收費的壓力，二是確保社會資金投資環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施的一定回報，調(diào)動社會投資環(huán)保的積極性。3、.政府的優(yōu)惠政策環(huán)?；Y礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)如果以環(huán)保公司的形式或項目公司的形式存在，政府的優(yōu)惠政策應(yīng)包括以下四個方面：一是免征環(huán)保公司或項目公司的一切稅項；二是環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施占用的土地或征地由地方政府無償劃撥；三是允許環(huán)保公司經(jīng)營與基礎(chǔ)設(shè)施性質(zhì)有關(guān)的業(yè)務(wù)并給予相應(yīng)優(yōu)惠政策，如垃圾集中處理可以經(jīng)營垃圾發(fā)電、供熱、供暖等到業(yè)務(wù)，污水處理可以經(jīng)營種植和養(yǎng)植，其目的是充分利用環(huán)境污染治理的資源，減少營運成本；四是政府對環(huán)保公司的經(jīng)營給予一定的貼息貸款。四、必要性分析1、可以緩解環(huán)保長期投入不足的局面目前我國用于環(huán)境污染治理投資的資金來源主要是基本建設(shè)投資、更新改造投資、“三廢”綜合利用利潤留成以及排污收費用于污染治理的資金，其他主要是世界銀行貸款和國際組織貸款。由于鼓勵向環(huán)保投資的政策機(jī)制尚未形成，環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的投入產(chǎn)出機(jī)制沒有建立，現(xiàn)有的環(huán)境污染治理的資金不僅不足而且大部分只有投入沒有產(chǎn)出，因此很難調(diào)動社會資金投資環(huán)境保護(hù)的積極性。在我國，歸根到底是一個觀念問題，只有給予政策，建立起相應(yīng)的機(jī)制，才會吸引資金。如果政府能夠真正重視環(huán)境保護(hù)，建立起有效的環(huán)境保護(hù)的投入產(chǎn)出機(jī)制，那將從根本上緩解我國環(huán)境污染治理投資長期不足的局面，促進(jìn)我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。2、可以吸引資金持續(xù)投入環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施投入產(chǎn)出機(jī)制的建立健全將吸引更多的社會資金進(jìn)入環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，為環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)提供源源不斷的后續(xù)資金，從而可以避免發(fā)達(dá)國家所走過的“先污染后治理”的模式。同時有了持續(xù)的資金投入才能主動地有規(guī)模地推動環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。3、可以加大地方政府治理環(huán)境污染的力度，樹立地方政府環(huán)境保護(hù)新形象目前通過引入市場機(jī)制、吸收社會資金大規(guī)模地開展環(huán)境污染治理活動的城市還很少，有的只是通過扶持個別企業(yè)來治理環(huán)境污染（例如沈陽市），有的只是個別污染大戶通過建設(shè)自己的污染治理設(shè)施來減少污染物排放量，這些做法實際上還沒有從根本上建立起符合市場經(jīng)濟(jì)原則的環(huán)境污染治理的投入產(chǎn)出機(jī)制。如果能在某一城市試點建立環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的投入產(chǎn)出機(jī)制，不僅可以吸收大量的社會資金投資環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善地方環(huán)境質(zhì)量，更為重要的是通過這種試點活動，可以探索我國環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施融資的模式，促進(jìn)我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)巨大的潛在市場需求轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的市場需求，同時在全國產(chǎn)生轟動效應(yīng)，樹立地方環(huán)境保護(hù)的新形象。五、資金的運用與管理由于環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金是通過市場途徑取得，因此資金的運用、管理也必須引入市場機(jī)制，而且應(yīng)根據(jù)資金來源的不同渠道區(qū)別對待。.對于以公司制形式籌集的社會資金，其運用將遵循《公司法》和公司章程的規(guī)定。由股東投資形成的全部法人財產(chǎn)由環(huán)保公司享有，環(huán)保公司依法自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧。大資金的運用或重大投資計劃由公司的股東會或股東大會決定，董事會負(fù)責(zé)資金的運用和管理。在具體試點過程中，按《公司法》成立的環(huán)保公司的主要發(fā)起人最好是現(xiàn)有的環(huán)保企業(yè)或環(huán)保工程的承包商，這種股東構(gòu)成有利于環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施運行后的管理。.對于以項目融資方式籌集的銀行資金資，金的運用由新成立的項目公司負(fù)責(zé)。但是由于項目融資涉及到貸款銀行及融資擔(dān)保，因此有必要成立由政府有關(guān)部門、銀行、擔(dān)保方共同參與的環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)監(jiān)督委員會，主要職能是監(jiān)督基礎(chǔ)設(shè)施資金的運用和管理，提高資金運用的透明度，降低項目融資的風(fēng)險。.對于以BOT方式取得的建設(shè)資金，由于環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的投資者也是基礎(chǔ)設(shè)施建成后的管理者因，此資金的運用和管理由項目公司全權(quán)負(fù)責(zé)。如果BOT方式中涉及到銀行貸款或銀團(tuán)貸款，同樣需要成立由各當(dāng)事方參與的監(jiān)督委員會。.對于以企業(yè)債券的方式取得的社會資金，如果發(fā)行人必須滿足《公司法》規(guī)定的條件，則發(fā)行人必須具有規(guī)定的凈資產(chǎn)規(guī)模和連續(xù)三年的盈利記錄。目前我國還沒有具備債券發(fā)行條件的環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)。