受案范圍、管轄(24、25)

第二十四章

行政訴訟受案范圍

第一節(jié)受案范圍概述

第二節(jié)應予受理的案件

第三節(jié)幾類不可訴行為按“Esc”鍵返回到總章目錄教學目的和要求:1、了解行政訴訟受案范圍的概念、確定原則和方式；2、掌握人民法院受理行政訴訟案件的范圍和不予受理的事項。相關立法資料序號頒布單位名稱頒布日期1全國人大中華人民共和國行政訴訟法1989年4月4日2最高人民法院關于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋1999年11月24日3全國人大常委中華人民共和國外國人入境出境管理法1985年11月22日4全國人大常委中華人民共和國公民出境入境管理法1985年11月22日5全國人大常委中華人民共和國行政復議法1999年4月29日6全國人大常委中華人民共和國專利法1984年3月12日7最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定1997年4月29日8全國人大常委中華人民共和國商標法1982年8月23日推薦閱讀孔祥俊：《行政行為可訴性、原告資格與司法審查——受案范圍·原告資格標準·新類型行政案件》，人民法院出版社2005年版。劉俊祥主編：《抽象行政行為的司法審查研究》，中國檢察出版社2005年版。張淑芳：《我國行政訴訟受案范圍不宜擴大》，載《法學》1999年第8期。薛珍：《我國行政訴訟受案范圍應予擴大》，載《法學》1999年第8期。楊小君：《正確認識我國行政訴訟受案范圍的基本模式》，載《中國法學》1999年第6期。劉德興、黃基泉：《抽象行政行為應納入行政訴訟受案范圍》，載《現(xiàn)代法學》2000年第3期。惲漢明：《該“會議紀要”是否具有可訴性——兼評最高人民法院對行政訴訟受案范圍的解釋》，載《法學》2001年第4期。陳宏光、尚華：《行政訴訟受案范圍動態(tài)分析與現(xiàn)實思考》，載《政法論壇》2002年第1期。喜子：《反思與重構：完善行政訴訟受案范圍的訴權視角》，載《中國法學》2004年第1期。應松年主編：《行政法學新論》，中國方正出版社2004年版。姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》（第二版），北京大學出版社、高等教育出版社2005年版。馬懷德主編：《司法改革與行政訴訟制度的完善》，中國政法大學出版社2004年版。胡建淼主編：《行政訴訟法學》，法律出版社2004年版。導入案例張某應法官徐某之邀開著自家的轎車到譙城區(qū)法院辦事，車子停放在法院院內。等到張某辦完事出來，發(fā)現(xiàn)自己轎車的前后牌照全部被法警掰走。在某華找法警要牌照過程中，雙方發(fā)生爭執(zhí)，張某的丈夫打110報警。民警兩次前來處理遭到法警拒絕。民警走后，雙方再次發(fā)生口角，引來群眾圍觀。法警以張春華妨礙法院辦公為由，將其強行送往拘留所。張某被關進拘留所后，法警才向其開出依據(jù)民事訴訟法作出的拘留決定書。張春華認為法警實施的是行政拘留行為，于是向亳州市中級法院申請復議。在復議無果后，張春華又以譙城區(qū)法院法警對其毆打致傷且被司法拘留為由向亳州中院提起行政訴訟。中院審理后，以張某的起訴不屬于人民法院行政訴訟案件受案范圍為由，裁定不予受理。張某不服一審裁定，上訴于安徽省高級人民法院。二審法院審理認為，譙城區(qū)法院屬于國家審判機關，其作出的司法拘留決定及其工作人員的行為不屬于行使行政職權的行為，不屬于行政訴訟受案范圍，故裁定駁回上訴，維持一審裁定。問題：人民法院司法警察作出的與訴訟活動無關的管理行為是行政行為嗎？其是否屬于行政訴訟受案范圍？簡析：通常情況下，在我國只有具體行政行為才能成為行政訴訟所解決的對象。行政機關的工作人員所履行的與自己職責沒有關系的行為，不再行政訴訟的受案范圍之內。本案中法警所從事的行為不是其職務行為，不屬于行政行為，不在行政訴訟的受案范圍之內。第一節(jié)行政訴訟受案范圍概述一、受案范圍的概念行政訴訟受案范圍——也稱法院的主管范圍，指人民法院受理行政案件的范圍，即法律規(guī)定的、法院受理審判一定范圍內行政案件的權限。行政訴訟受案范圍是行政訴訟立法的核心問題，其重要性在于其確定或標志了三個方面的范圍和程度：1、司法權對行政權監(jiān)督和制約的范圍和程度；2、行政相對人受到司法補救和訴權的范圍；3、行政終局裁決權的范圍。（人民法院與行政機關在處理解決行政案件上的合理分工）二、我國確定行政訴訟受案范圍的原則1．充分保護公民、法人和其他組織合法權益的原則；2．正確處理人民法院與行政機關在受理行政案件上合理分工的原則。3．立足現(xiàn)實，逐步擴大的原則。我國在確定行政訴訟受案范圍方面采用的是混合式：首先，《行政訴訟法》以概括的方式確定了我國行政訴訟受案范圍的基本界限，此后，又例舉了行政訴訟的受案范圍，即人民法院受理的行政訴訟案件以及不予受理的行政訴訟案件。三、受案范圍的確定標準（一）行為標準根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，公民、法人或其他組織，只有在認為行政行為侵犯自己的合法權益時，才能提起行政訴訟。只能審查具體行政行為（可附帶審查抽象行為）（53條，同復議）（二）違法侵權標準（職權標準）具有行政職權的機關和組織及其工作人員，只有當行政行為違法時，才具有可訴的性質，相對人對此不服才可以提起訴訟。合法性審查（行政處罰顯失公正也是不合法，法院可以判決變更）注意：不審查具體行政行為的適當性。（三）合法權益標準（結果標準：損害合法權益）公民、法人或者其他組織認為行政行為侵犯其人身權、財產權的才能夠依據(jù)行政訴訟法的規(guī)定提起行政訴訟。四、受案范圍的確立方式（一）概括式即對受案范圍確立一個統(tǒng)一的、原則性的標準，比如《聯(lián)邦德國行政法院法》。（二）列舉式即由法律逐一列舉屬于受案范圍的行政案件或不屬于受案范圍的行政案件或兩者同時列舉。（三）混合式正是由于上述兩種方式各有利弊，所以有些國家采取混合的方式，即將以上兩種方式混合使用，以相互取長補短。我國《行政訴訟法》確立受案范圍采取的是混合式，以概括的方式確立了行政訴訟受案范圍的基本界限，并以列舉的方式列出了屬于行政訴訟受案范圍的各類行政案件。《行政訴訟法》第12條第1款和第2款具體規(guī)定了法院的受案范圍:第1款采用分類列舉式,第2款采用法律、法規(guī)個別列舉式。法院受理的行政案件有12類。（1）對行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執(zhí)照、責令停產停業(yè)、沒收違法所得、沒收非法財物、罰款、警告等行政處罰不服的；（2）對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施和行政強制執(zhí)行不服的；（3）申請行政許可，行政機關拒絕或者在法定期限內不予答復，或者對行政機關作出的有關行政許可的其他決定不服的；（4）對行政機關作出的關于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的；（5）對征收、征用決定及其補償決定不服的；（6）申請行政機關履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的；（7）認為行政機關侵犯其經營自主權或者農村土地承包經營權、農村土地經營權的；（8）認為行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的；（9）認為行政機關違法集資、攤派費用或者違法要求履行其他義務的；（10）認為行政機關沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇的；（11）認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的；（12）認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益的。

第二節(jié)

應予受理的行政案件（行政訴訟法第12條）

第二節(jié)

應予受理的行政案件（行政訴訟法第12條）一、行政處罰案件行政訴訟法明確規(guī)定行政處罰案件屬于行政訴訟的受案范圍?！缎姓幜P法》第8條規(guī)定，行政處罰的種類：1.警告；2.罰款；3.沒收違法所得、沒收非法財物；4.責令停產停業(yè)；5.暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照；6.行政拘留；7.法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。第12條（一）對行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執(zhí)照、責令停產停業(yè)、沒收違法所得、沒收非法財物、罰款、警告等行政處罰不服的；二、行政強制案件行政強制是對行政機關具有強制性行為或措施的總稱，它包括行政強制執(zhí)行和行政強制措施。1.行政強制措施是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生控制危險擴大等情形，根據(jù)需要對有關人員的人身或財產施加限制的強制性手段。2.行政強制執(zhí)行是指行政機關或者行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。第12條（二）對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施和行政強制執(zhí)行不服的；

第二節(jié)

應予受理的行政案件三、行政許可案件行政許可是指行政機關根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。第12條（三）申請行政許可，行政機關拒絕或者在法定期限內不予答復，或者對行政機關作出的有關行政許可的其他決定不服的；四、自然資源確權案件行政確認包括頒發(fā)確認所有權或者使用權證書，也包括所有權或者使用權發(fā)生爭議，由行政機關作出的裁決。對行政確認自然資源的所有權或者使用權的決定不服的，有權向人民法院提起行政訴訟。第12條（四）對行政機關作出的關于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的；

第二節(jié)

應予受理的行政案件五、行政征收、征用案件行政征收是行政機關為了公共利益的需要，依法將公民、法人或者其他組織的財物收歸國有的行政行為。第12條（五）對征收、征用決定及其補償決定不服的；六、人身權、財產權保護案件保護公民、法人或其他組織的人身權、財產權是許多行政機關的法定職責，公民等針對行政機關拒絕履行行為和遲遲不作答復的消極不作為提起的行政訴訟，均屬于人民法院的受案范圍。第12條（六）申請行政機關履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的；

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應予受理的行政案件七、侵犯經營自主權、農村土地承包權、農村土地經營權案件經營自主權是企業(yè)、個體經營者等依法享有的自主調配和使用其人力、財產和物力，自主組織生產經營活動的權利。第12條（七）認為行政機關侵犯其經營自主權或者農村土地承包經營權、農村土地經營權的；八、濫用行政權力案件第12條（八）認為行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的；

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應予受理的行政案件九、違法要求履行義務案件行政機關要求公民、法人或其他組織所履行的義務必須是由能夠設定該項義務的法律、法規(guī)、規(guī)章所設定，且要遵循一定的程序。第12條（九）認為行政機關違法集資、攤派費用或者違法要求履行其他義務的；十、社會保障案件社會保障案件包括由撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇引發(fā)的案件。第12條（十）認為行政機關沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇的；

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應予受理的行政案件十一、行政合同案件行政合同又稱行政契約、行政協(xié)議，它是行政機關為了履行行政職責與相對人經過協(xié)商一致所達成的協(xié)議。第12條（十一）認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的；十二、侵犯其他人身權、財產權等合法權益的案件此類案件實際是提供了概括性的標準，前面列舉的案件不同程度地涉及公民的人身權和財產權等合法權益，但并不足以概括全部的人身權、財產權等合法權益案件。只要涉及公民或組織的人身權、財產權等合法權益的案件，都可以提起行政訴訟。第12條（十二）認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益的。（目前常見的主要有八大類）

第二節(jié)

應予受理的行政案件目前常見的主要有以下幾大類：1．行政機關對平等主體間賠償問題所作出的裁決或強制性補償決定，當事人認為侵犯自己人身權、財產權而起訴的。2．行政機關對發(fā)明專利權的確認裁決，當事人認為侵犯了自己的人身權、財產權而起訴的。3．行政機關作出違背公民、法人或者其他組織意愿并直接導致增加義務或妨礙權利享有和行使的行政確認、其他各種行政處理及不作為的行政行為等，當事人認為侵犯了自己的人身權、財產權而起訴的。(十二)行政機關侵犯其他人身權、財產權的案件4．行政機關對一方公民、法人和其他組織作出行政處理，另一方公民、法人和其他組織認為該處理涉及并侵害了自己相鄰權或者公平競爭權而起訴的。5．行政機關作出復議決定、撤銷或變更自身具體行政行為的決定，有關公民、法人或其他組織認為該類決定涉及自己的人身權、財產權，由此與之形成法律上的利害關系，因而起訴的等等。6．行政機關作出的受理、通知等程序性行政行為。如行政機關對行政相對人啟動行政程序的申請不予受理或答復、以通知形式確定行政相對人涉及人身或財產的權利義務等。7．行政機關作出的直接影響行政相對人的人身權、財產權的證明行為與鑒定結論等。(十二)行政機關侵犯其他人身權、財產權的案件★★★行政訴訟受案范圍；★★行政復議受案范圍行政訴訟行政復議受案標準職權標準：具有行政職權的機關和組織及其工作人員的行為同行政訴訟行為標準：①具體行政行為（可附帶審查抽象行為）（53條，同復議）②違法行為（行政處罰顯失公正也是不合法，法院可以判決變更）

不審查具體行政行為的適當性。①可附帶審查規(guī)章以下的抽象行為，并且排除國務院的規(guī)定（A、國務院部門的規(guī)定；B、縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定；C、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定）；②違法或不當（不合理）的行為結果標準：損害合法權益同行政訴訟（損害合法權益）受理范圍第十二條（一）對行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執(zhí)照、責令停產停業(yè)、沒收違法所得、沒收非法財物、罰款、警告等行政處罰不服的；（二）對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施和行政強制執(zhí)行不服的；（三）申請行政許可，行政機關拒絕或者在法定期限內不予答復，或者對行政機關作出的有關行政許可的其他決定不服的；（四）對行政機關作出的關于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的；（五）對征收、征用決定及其補償決定不服的；（六）申請行政機關履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的；（七）認為行政機關侵犯其經營自主權或者農村土地承包經營權、農村土地經營權的；（八）認為行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的；（九）認為行政機關違法集資、攤派費用或者違法要求履行其他義務的；（十）認為行政機關沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇的；（十一）認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的；（十二）認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益的。同行政訴訟《行政訴訟法》第13條規(guī)定了司法審查的排除性條款,即明確規(guī)定某些事項法院不予受理。1.國防、外交等國家行為2.抽象行政行為3.內部行政行為4.法律規(guī)定由行政機關最終裁決的行政行為第三節(jié)

幾類不可訴行為（行政訴訟法13條和相關司法解釋）一、國家行為（又叫具有高度政治性行為、統(tǒng)治行為）指國務院、中央軍事委員會、國防部、外交部等根據(jù)憲法和法律的授權，以國家的名義實施的有關國防和外交事務的行為，以及經憲法和法律授權的國家機關宣布緊急狀態(tài)、實施戒嚴和總動員等行為。其特點：1.涉及國家整體利益和人民的根本利益；2.通常以國家的對內對外的基本政策為依據(jù)，法院很難作出合法性判斷；3.國家行為的失誤通常只由有關領導人承擔政治責任，而政治責任只能通過立法機關才能夠追究。注意：行政復議沒有國家行為。因為下級行政機關對某個問題可以作出決定，它的上一級行政機關就能對這問題進行審查。國家行為只有在訴訟當中才有，因為法院的性質決定了它只解決法律問題不解決政治問題。返回第三節(jié)

幾類不可訴行為（行政訴訟法13條和相關司法解釋）二、抽象行政行為所謂抽象行政行為，是指行政機關制定行政法規(guī)、規(guī)章以及制定其他規(guī)范性文件的行政行為。抽象行政行為的判斷標準：1.普遍約束力標準2.對象不特定標準3.反復適用性標準注意：對抽象行政行為不能單獨起訴，但法院可以在審查具體行政行為時依職權可附帶審查其他規(guī)范性文件。規(guī)章以上（含規(guī)章）的抽象行為不得附帶審查；國務院的任何抽象行政行為也都不得附帶審查。返回第三節(jié)

幾類不可訴行為（行政訴訟法13條和相關司法解釋）三、內部行政行為（僅指對內部人員的獎懲任免）行政機關作出的涉及該行政機關公務員權利、義務的決定行為：1.所針對的對象必須是公務員。2.決定行為作出主體與承受主體之間必須具有行政隸屬關系，決定行為所涉及的事務也應該屬于內部事務。3.決定行為所影響的公務員的權利應限于公務員基于公務員的身份而享有的權利。四、法定行政終局裁決行為（此法定指法律規(guī)定，排除其他法律規(guī)范）行政終局裁決行為是指法律規(guī)定的由行政機關作出最終決定的行為。注意：由于行政終局裁決行為意味著剝奪了公民、法人或者其他組織對該行為的訴權和人民法院對該行為的司法審查權。因此，行政終局裁決行為必須是法律規(guī)定的。

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幾類不可訴行為（行政訴訟法13條和相關司法解釋）五、刑事司法行為刑事司法行為是指公安機關、國家安全機關和監(jiān)獄等依《刑事訴訟法》的明確授權實施的行為。排除假刑事偵查行為，

區(qū)分兩者的標準是：公安、國家安全等國家機關在實施某項行為時，有無依照《刑事訴訟法》的明確授權：1.有無法律上的明確授權？2.實施行為時有無明確依據(jù)授權？3.該授權是否是刑事訴訟法上的授權？六、行政調解、仲裁行為《執(zhí)行行政訴訟法解釋》第1條第2款第3項規(guī)定，人民法院不受理行政相對人對“調解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為”提起的訴訟。1.行政調解雖然由行政機關主持，但是卻不涉及行政權力的行使。2.行政調解所遵循的是“自愿原則”。返回第三節(jié)

幾類不可訴行為（行政訴訟法13條和相關司法解釋）六、不具強制力的行政指導行為行政指導是國家行政機關對特定的公民、法人或其他組織，運用說服、教育、勸告、建議、協(xié)商、示范、鼓勵、政策指導等非強制性手段或以提供經費幫助、提供知識技術幫助為利益誘導促使其自愿作出或不作出某種行為，以實現(xiàn)一定行政目的的行為。行政事實行為不可訴：備案登記、告知、行政指導、行政檢查。八、駁回申訴的重復處理行為（沒有確定新的權利義務）重復處理行為是指行政機關作出的沒有改變原有法律關系，沒有對當事人的權利義務產生新影響的行為。返回第三節(jié)

幾類不可訴行為（行政訴訟法13條和相關司法解釋）(九)對公民、法人或者其他組織權力、義務不產生實際影響的行為（行政行為未成熟）構成此類行為應具備兩個條件：1.該類行為必須是行政行為，即是行政主體在行使行政職權過程產生的行為。2.該類行為沒有使行政相對人的權利義務產生現(xiàn)實的變動、發(fā)生實際影響。具體而言，該類行政機關的行為有以下幾種情況：①行政主體的行為處于內部準備階段，并未形成外部具體行政行為，如行政行為作出后尚未送達的情況。②行政主體在行政相對人提起行政訴訟之前及時主動地收回已送達的具體行政行為而使之無效。③行政主體的行政行為涉及公共利益而非個人的特定利益。返回第三節(jié)

幾類不可訴行為（行政訴訟法13條和相關司法解釋）十、勞動監(jiān)察指令書（指令書不可訴，決定書可訴）如：勞動行政部門作出責令用人單位支付勞動者工資報酬、經濟補償和賠償金的勞動監(jiān)察指令書，不屬于可申請人民法院強制執(zhí)行的具體行政行為，人民法院對此類案件不予受理。注意：勞動行政部門作出責令用人單位支付勞動者工資報酬、經濟補償和賠償金的行政處理決定書，當事人既不履行又不申請復議或者起訴的，勞動行政部門可以依法申請人民法院強制執(zhí)行。

（勞動監(jiān)察行政處理決定書可訴，屬具體行政行為）返回第三節(jié)

幾類不可訴行為（行政訴訟法13條和相關司法解釋）排除行政訴訟①國家行為案件（又叫具有高度政治性行為、統(tǒng)治行為，指國務院、中央軍事委員會、國防部、外交部等根據(jù)憲法和法律的授權，以國家的名義實施的有關國防和外交事務的行為，以及經憲法和法律授權的國家機關宣布緊急狀態(tài)、實施戒嚴和總動員等行為）；非國家行為：征兵、簽發(fā)護照、對軍事設施的保護②抽象行政行為（不能起訴，但法院可以依職權審查）；③內部行政行為（僅指對內部人員的獎懲任免）；④法定行政終局裁決（此法定指法律規(guī)定，排除其他法律規(guī)范）；⑤刑事偵查行為（排除假刑事偵查行為，

區(qū)分兩者的標準是，公安、國家安全等國家機關在實施某項行為時，有無依照《刑事訴訟法》的明確授權：首先，有無法律上的明確授權？其次，實施行為時有無明確依據(jù)授權？第三，該授權是否是刑事訴訟法上的授權？）；⑥調解、仲裁行為；⑦行政指導行為⑧駁回申訴的重復處理行為（沒有確定新的權利義務）；⑨對權利義務不產生實際影響的行為（行政行為未成熟）；⑩勞動監(jiān)察指令書（指令書不可訴，決定書可訴）行政事實行為不可訴：備案登記、告知、行政指導、行政檢查行政復議①非具體行政行為不得直接審查（內部行政行為、對民事爭議的處理、行政指導等）；②規(guī)章以上（含規(guī)章）的抽象行為不得附帶審查；――國務院本身的任何抽象行政行為也都不得附帶審查。③申請人有權撤回已經提出的行政復議申請，但在撤回以后，即使符合申請的條件也不得再申請復議，但在期限內可以起訴。④

行政復議的環(huán)節(jié)里面沒有國家行為。因為下級行政機關對某個問題可以作出決定，它的上一級行政機關就能對這問題進行審查。國家行為只有在訴訟當中才有，因為法院的性質決定了它只解決法律問題不解決政治問題。全國司法統(tǒng)考報名行政案案例：2002年元月，中央黨校函授學院98屆政法專業(yè)本科畢業(yè)生、某單位教師向玉門市司法局報名參加本年度全國司法統(tǒng)一考試，玉門市司法局以該教師所持畢業(yè)證系中央黨校文憑為由多次拒絕為其報名。該教師以司法局未履行法定職責為由將司法局告上法庭，而司法局以黨校文憑未被國家教委認可為由堅持認為自己的行為合法。玉門市法院審理后認為：司法局嚴格按照國家司法部門、國家教委的文件要求作出的不給原告報名的行為屬于合法行政行為，當庭判決駁回了原告的訴訟請求。評析：本案是涉及當事人參加考試的利益的行政訴訟，由此可見，我國目前實踐中，并不把行政訴訟受案范圍限制在人身權和財產權的范圍之內，與被訴行政行為有合法利益即可訴訟。案例：內部行為是否可訴？宋國云、韓志文、付愛蓮、吳樹昌、毛政國、吳代石、楊勝才、詹銀柱、李玉寶九人（以下簡稱宋國云等九人）為貴州省銅仁市人，其起訴稱：宋國云等九人與銅仁市人民政府發(fā)生的多起土地糾紛案，牽涉到各有關部門及司法機關。有關政府機關明知開發(fā)商非法占用集體土地，該市建設局仍然向其發(fā)放各種許可證，土管局仍然用假處罰真包庇的辦法為其強行征地。農民代表向貴州省省長作了書面報告，要求省長出面處理，省長卻置之不理。更為嚴重的是，政府濫用職權，強迫公安局、檢察院、法院都按照政府的意圖辦事。農民在無奈的情況下，致信給國土資源局、監(jiān)察部、農業(yè)部、建設部、審計署、國家環(huán)境保護總局六部委（以下簡稱六部委），要求六部委成立聯(lián)合調查組，來貴州省調查處理三級政府違法征收土地等問題。但六部委未答復原告亦未采取行動，這是典型的行政不作為。因此提起訴訟，請求法院判令六部委履行法定職責，立即依法制止貴州省人民政府、銅仁地區(qū)行政公署、銅仁市人民政府違法強制征收農民近2000畝土地的行為。評議：本案爭議的焦點是，宋國云等九人致信給六部委，要求六部委成立聯(lián)合調查組，到貴州省調查處理三級政府違法征收土地等問題。六部委對此未答復未采取行動，是否構成行政不作。行政不作為的構成須具備三個條件：作為義務的存在、作為之可能性和程序上的逾期不為等。六部委對原告所請求的事項不具有作為的法定義務。一般法律或者部門規(guī)章都會籠統(tǒng)地規(guī)定中央各部委負責本部門的工作，對下級機關有監(jiān)督管理的權力，可糾正下級機關的違規(guī)行為等。但這種規(guī)定是”法律規(guī)范層面上的作為義務”，屬于抽象的行政作為義務。而且，上級機關對下級機關的監(jiān)督管理的權力也不具有行政性，是上級機關對下級機關的內部管理職權，而不是行政主體及其工作人員在進行行政管理活動中發(fā)生的一種義務，其不行使該職權不會對相對人的權利義務產生直接的法律后果。因此，上級機關對下級機關的監(jiān)管職權不可訴。練習：對下列哪些行為不可以提起行政訴訟？（）A．商標復審委員會對申請人作出的終局決定。B．受公安機關處罰的外國人選擇向上一級公安機關申訴，上一級公安機關作出的裁決C．省級人民政府對荒地的所有權的復議決定D．對國務院部門的具體行政行為不服的，向作出該具體行為的部門申請復議，對行政復議決定不服而向國務院申請裁決，國務院依法作出的最終裁決答案與解析：ABCD。對于本題的四個選項都是法律規(guī)定的行政最終裁決行為。A選項參見《中華人民共和國商標法》第21條的規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國外國人入境出境管理法》規(guī)定受公安機關罰款或拘留處罰的外國人，對處罰不服的，可以向上一級公安機關申訴，也可以直接向當?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟，如果選擇向上級申訴的，上一級公安機關作出的裁決為最終裁決的行政決定，不得再向人民法院起訴。因此B項應選。根據(jù)《行政復議法》第30條第2款的規(guī)定，省、自治權、直轄市人民政府確認土地……的所有權或者使用權的行政復議決定為最終裁決。拓展與反思也有不少人認為，應當有條件地保留最終裁決制度。他們提出，設置最終裁決的理由應當限于以下幾個方面：（1）某一類行政行為涉及國家重要機密，一旦進入訴訟，將會嚴重危害國家利益；（2）某一類行政行為不可能或者極少可能侵犯行政相對人的合法權益；（3）某類行政行為專業(yè)性極強且非常復雜，以至于使法官的審查徒勞無益；（4）某一類行政行為已有近乎司法程序作保障、行政系統(tǒng)內部已有充分的能確保公正的救濟手段；（5）因不可抗力事件使行政救濟以外的司法救濟成為不可能。同時也針對這五個理由，也有人反對，認為其中（1）和（5）可以作為我國現(xiàn)階段設置最終裁決的因素考慮，但理由（2）—（4）不應作為設置最終裁決的因素考慮。

公安機關“刑事偵查行為”與行政訴訟范圍案例：1999年1月初，某公安分局接某公司對李某的舉報，認為李某有侵占罪嫌疑，遂于1999年1月6日8時，根據(jù)《人民警察法》第9條規(guī)定，對李某留置盤問，期間將其帶至看守所，限制人身自由共41小時。之后，李某向某公安分局提出行政賠償申請，同年5月11日，某公安分局作出確認書，認為其適用《人民警察法》合法，駁回了李某的請求，并告知其訴訟權利。李某遂向法院提起行政訴訟，要求撤銷某公安分局對其做出的留置盤問措施并對其進行賠償。評析：關于留置盤問的性質是行政強制措施還是刑事強制措施？從法條規(guī)定來看，刑事強制措施由于事關犯罪嫌疑人的人身自由等基本人權，因此采用法定主義，即由法律規(guī)定強制措施的種類。根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，刑事強制措施的種類有拘傳、取保候審、監(jiān)視居住、拘留和逮捕五種，不包括留置盤問。從立法目的來看，留置盤問是對有違法犯罪嫌疑、但尚未進入刑事司法程序的案件采取的一種應急和臨時處置。如果已經進入刑事司法程序，司法機關完全可以運用刑事強制措施來完成其司法任務。所以，留置盤問屬于行政強制措施，屬于行政訴訟的受案范圍。第二十五章行政訴訟的管轄一、行政訴訟管轄概述(一)行政訴訟管轄的概念行政訴訟管轄，是指人民法院之間受理第一審行政案件的分工和權限。(二)確立行政訴訟管轄的原則1．便于當事人進行訴訟的原則。2．保證人民法院正確、公正、有效行使審判權的原則。3．人民法院均衡負擔原則。(三)行政訴訟管轄的種類1．級別管轄與地域管轄。2．法定管轄與裁定管轄。3．專屬管轄與任意管轄。(一)基層人民法院管轄的第一審行政案件基層人民法院管轄除法律另有規(guī)定以外的第一審行政案件。

(二)中級人民法院管轄的第一審行政案件（15條）1、對國務院部門或者縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件；2、海關處理的案件；3、本轄區(qū)內重大、復雜的案件；4、其他法律規(guī)定由中級人民法院管轄的案件。（海關處理的案件:納稅案件和有關海關處罰、行政強制措施的行政案件等。）二、級別管轄3．本轄區(qū)重大、復雜的行政案件。重大案件——是指對本轄區(qū)的政治、經濟、文化和社會生活有重大影響的案件；所謂復雜案件是指案情復雜、處理難度較大的案件。根據(jù)《若干問題的解釋》第8條的規(guī)定，本轄區(qū)內重大、復雜的案件是指以下四種案件：(1)被告為縣級以上人民政府，且基層人民法院不適宜審理的案件。(2)社會影響重大的共同訴訟、集團訴訟案件。(3)重大涉外或者涉及香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、臺灣地區(qū)的案件。(4)其他重大、復雜的案件。(二)中級人民法院管轄的第一審行政案件(三)高級人民法院管轄的第一審行政案件高級人民法院管轄本轄區(qū)內重大、復雜的第一審行政案件。(四)最高人民法院管轄的第一審行政案件《行政訴訟法》第16條規(guī)定，最高人民法院管轄全國范圍內重大、復雜的第一審行政案件。

(五)專門人民法院、人民法庭不受理行政案件二、級別管轄練習：甲、乙兩村分別位于某市兩縣境內，因土地權屬糾紛向市政府申請解決，市政府裁決爭議土地屬于甲村所有。乙村不服，向省政府申請復議，復議機關確認爭議的土地屬于乙村所有。甲村不服行政復議決定，提起行政訴訟。下列哪個法院對本案有管轄權？（）A．爭議土地所在地的基層人民法院B．爭議土地所在地的中級人民法院C．市政府所在地的基層人民法院

D．省政府所在地的中級人民法院答案與解析：B。本案中，甲村對復議機關因土地權屬糾紛所作的復議決定不服，向法院提起行政訴訟，屬于因不動產提起的行政訴訟，符合《行政訴訟法》第19條地域管轄的規(guī)定，故應由不動產所在地人民法院管轄，所以排除C、D項。本案中甲村對省政府的行政復議決定不服，根據(jù)《行政訴訟法》第25條規(guī)定，復議機關改變原具體行政行為的，復議機關是被告。省政府的復議決定改變了市政府行政裁決的結果，所以本案中被告應為省政府。根據(jù)《行政訴訟法》第14條的規(guī)定，對國務院各部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件，由中級人民法院作為一審的管轄法院。所以選項B“爭議土地所在地的中級人民法院”正確，而選項A“爭議土地所在地的基層人民法院”錯誤。本題是2007年司考卷二第39題。(一)一般地域管轄一般地域管轄也稱普通地域管轄——是根據(jù)訴訟當事人的住所地來劃分管轄法院。行政訴訟以被告所在地來確定一般地域管轄。根據(jù)《行政訴訟法》第18條的規(guī)定:“行政案件由最初作出行政行為的行政機關所在地人民法院管轄。經復議的案件，也可以由復議機關所在地人民法院管轄。經最高人民法院批準，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件?！比?、地域管轄練習：1、X市X縣工商局在進行執(zhí)法檢查時發(fā)現(xiàn)，該縣機電公司從鄰縣貿易公司購進的3輛進口汽車的準運證均是偽造的，遂根據(jù)有關規(guī)定對機電公司作出沒收3輛汽車和罰款5萬元的處罰決定。縣機電公司不服，向市工商局申請復議。市工商局認為縣工商局的處罰過重，遂作出沒收3輛汽車但不罰款的行政復議決定，如果機電公司對復議決定不服，下列哪個法院擁有對該案的管轄權？

A．縣人民法院 B．市工商局所在地人民法院C．縣法院或市工商局所在地法院D．鄰縣人民法院答案與解析：C。依照《行政訴訟法》第17條，經復議的案件，復議機關改變原具體行政行為的，既可以最初做出具體行政行為的行政機關所在地人民法院管轄，也可以由復議機關所在地法院管轄。故C項正確。練習：2、張某為某市A區(qū)的個體戶，一天他將200公斤蘋果運往外市銷售。途中被該市B區(qū)公安分局所設的檢查站扣留，檢查站以不準外銷的理由將蘋果強制收購。張某對此不服，向市公安局申請復議，市公安局維持了原處罰決定。張某仍不服，準備提起行政訴訟。請問，張某該向下面哪所法院提起訴訟？（）A．A區(qū)人民法院B．B區(qū)人民法院C．A區(qū)人民法院或B區(qū)人民法院D．市中級人民法院答案與解析：B。復議未改變原具體行政行為的，仍由作出原具體行政行為的行政機關所在地的基層人民法院管轄。故B區(qū)人民法院有管轄權，B項正確。(二)特殊地域管轄1．對限制人身自由的強制措施不服提起的行政訴訟，由被告所在地或者原告所在地人民法院管轄。2．對不動產提起的行政訴訟，由不動產所在地人民法院管轄。(三)共同地域管轄

——是指兩個以上法院對同一行政案件都有管轄權的情況下，原告可以選擇其中一個法院起訴。我國《行政訴訟法》第21條對此作了具體規(guī)定，兩個以上人民法院都有管轄權的案件，原告可以選擇其中一個人民法院提起訴訟。原告向兩個以上有管轄權的人民法院提起訴訟的，由最先立案的人民法院管轄。三、地域管轄案例：張某訴乙市公安局行政扣押案居住在乙市的個體經營戶張某駕駛的A-03676號汽車因被乙市公安局懷疑為一周前在甲市交通肇事的車輛而于1996年12月10日晚被該局扣押，嗣后該局又將所扣押的車輛交給甲市公安局扣押，甲市公安局的扣押清單（傳真復印件）于12月26日由乙市公安局轉交給張某。由于張某認為自己駕駛的車根本不是在甲市的肇事車輛，故對乙市公安局的扣車行為不服，以該局認定事實不清為由向乙市基層人民法院提起行政訴訟，請求判決撤銷乙市公安局的扣押行為。乙市人民法院受理該案并于1997年8月25日開庭審理后，決定追加甲市公安局為本案的共同被告，并依法送達起訴狀副本。甲市公安局在提交答辯狀期間對管轄權提出異議，認為此案中甲市公安局是最初作出具體行政行為的行政機關，應依法將此案移送給有管轄權的甲市基層人民法院受理。庭審中乙市公安局也以公務協(xié)助和保守“辦案機密”為由，拒絕陳述將所扣汽車移交給甲市公安局的具體時間。問題：在被告甲市公安局提出管轄權異議的情況下，如何認定地域管轄權？評析：本案中，甲市公安局提出的管轄權異議能夠成立，案件應由甲市人民法院管轄。從本案的情況看，因原告收到的是甲市公安局的扣押財物清單，故可以判斷行為的真正主體是甲市公安機關，所以本案的管轄法院應是甲市人民法院。行政訴訟的裁定管轄是相對于法定管轄而言的，屬于管轄的另一種類型。上述級別管轄和地域管轄都屬法定管轄，他們由法律直接規(guī)定。裁定管轄——不是根據(jù)法律的直接規(guī)定，而是由法院直接作出裁定或決定來確定訴訟管轄法院。裁定管轄包括：移送管轄和指定管轄。(一)移送管轄《行政訴訟法》第22條人民法院發(fā)現(xiàn)受理的案件不屬于本院管轄的，應當移送有管轄權的人民法院，受移送的人民法院應當受理。受移送的人民法院認為受移送的案件按照規(guī)定不屬于本院管轄的，應當報請上級人民法院指定管轄，不得再自行移送。在行政訴訟中，移送管轄應當具備以下三個條件：1．移送案件的人民法院已經受理了案件。2．移送案件的人民法院發(fā)現(xiàn)自己對該案件沒有管轄權。3．接受移送的人民法院對該案件有管轄權。四、裁定管轄(二)指定管轄——是指由于特殊原因或因兩個人民法院對同一行政案件的管轄權發(fā)生爭議，由上級人民法院以裁定的方式，決定案件由哪個人民法院管轄的制度。《行政訴訟法》第24條上級人民法院有權審理下級人民法院管轄的第一審行政案件,下級人民法院對其管轄的第一審行政案件，認為需要由上級人民法院審理或者指定管轄的，可以報請上級人民法院決定。指定管轄有下列兩種情形：1．由于特殊原因，有管轄權的人民法院不能行使管轄權的，由上級人民法院指定管轄。2．因人民法院之間對管轄權發(fā)生爭議引起的指定管轄。四、裁定管轄拓展與反思我國行政訴訟管轄制度存在的問題及對策行政訴訟管轄制度的確立有利于解決現(xiàn)實中存在的問題，有利于維護和保障訴訟當事人的合法權益。然而由于種種原因，我國行政訴訟管轄制度在具體的操作中卻背離了其本身原有的價值軌道，出現(xiàn)了很多問題。有學者認為，現(xiàn)有問題主要是“行政訴訟管轄過于沿襲民事訴訟管轄的規(guī)定，且已不適應現(xiàn)實需要；司法權對行政權的依附在現(xiàn)實中造成了地方保護主義”，并認為現(xiàn)行的法律設計和現(xiàn)實的運行效果之間產生了較大差距。另有學者認為，現(xiàn)有的主要問題具體表現(xiàn)在：“體制方面的制約，即現(xiàn)行法院體制對政府的依附性太強，現(xiàn)行管轄制度的設計不能發(fā)揮應有的作用；客觀形勢發(fā)生了變化，行政訴訟立法時的許多制度設計主要針對的是行政處罰案件，這與當前的現(xiàn)實不符；法院內部認識不到位思想不統(tǒng)一；法院內部對行政訴訟的認識和審判思路的統(tǒng)一也不同程度地存在一些問題。”拓展與反思針對以上問題，有學者提出以下完善對策：首先，異地交叉審判。這是在行政訴訟法尚未修改的情況下，采取適當集中模式或依據(jù)管轄權轉移的規(guī)定形成的審判模式。它包括兩種情形：1、將幾個相鄰的基層法院的行政案件集中于一個基層法院審理；2、根據(jù)行政訴訟法管轄權轉移的規(guī)定和其它相關規(guī)定，在一定轄區(qū)內異地審理一審行政案件。其次，提高初審管轄級別，設立巡回法庭。具體建議是：1．中級人民法院管轄地方一審行政案件。2．高級人民法院管轄下列第一審行政案件：（1）以國務院各部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府為被告的行政案件；（2）本轄區(qū)內的重大、復雜行政案件。3．最高人民法院管轄全國范圍內的重大、復雜行政案件。拓展與反思最后，設立行政法院。其意義在于：1、行政訴訟蘊含的獨特的司法功能———權力制約功能需要由相對獨立的審判組織———行政法院來執(zhí)掌；2、行政法院的設置可以提高行政法官的專業(yè)素養(yǎng)；3、行政法院的設置可增強行政審判的抗干擾能力；4、有利于更快捷、準確地解決行政