法國行政法 判例制度

法國行政法判例制度法國行政法判例制度法國行政法判例制度

現(xiàn)代的行政訴訟制度起源于法國,人們往往以法國的行政法律制度作為行政訴訟的典型。也正是因為如此,法國素有“行政法母國”之稱。法國行政訴訟的特點是案件不受普通法院管轄,而是在普通法院的審判之外,設(shè)立獨立的行政法院,由它來管轄行政訴訟案件。按照當(dāng)時法國人的理解,包括行政訴訟在內(nèi)的一切行政事務(wù),都歸行政機關(guān)獨立管轄。正如行政機關(guān)不得干涉司法事務(wù)一樣,司法機關(guān)也不得過問行政事務(wù),不得受理行政訴訟案件。法國之所以最早實行這種制度,是同1789年法國大革命的具體歷史進程相聯(lián)系的。當(dāng)時,法國資產(chǎn)階級已經(jīng)取得了立法權(quán)和行政權(quán),但司法機關(guān)仍為封建保皇勢力所盤踞,因而資產(chǎn)階級為了自己取得的權(quán)力不受干涉,便強調(diào)有關(guān)行政事務(wù)方面的爭訟應(yīng)由行政機關(guān)本身處理。他們認為,“裁決行政糾紛的權(quán)力屬于行政權(quán)的組成部分,普通法院不能干涉?！狈▏O(shè)立獨立的行政法院的理論基礎(chǔ)源自孟德斯鳩的三權(quán)分立學(xué)說。法國大革命時期的政治家根據(jù)分權(quán)原則,規(guī)定行政機關(guān)和司法機關(guān)互相獨立,并且認為行政訴訟也是一種行政,因此普通法院不能受理行政訴訟。法國對于分權(quán)學(xué)說的理解,主要由當(dāng)時的歷史背景所決定。法國自16世紀以后,資產(chǎn)階級的勢力逐漸強大,資產(chǎn)階級的利益開始反映到行政部門,而當(dāng)時的法院卻掌握在封建勢力手中,普通法院極力抵制政府實施的一些有利于發(fā)展工商業(yè)的政策。

法院的反抗給政府造成很大的麻煩,大革命后資產(chǎn)階級取得了政權(quán),為了制止司法部門對行政部門的抵制,1790年的制憲會議,根據(jù)分權(quán)原則通過法律,禁止普通法院受理行政訴訟。大革命時期的制憲會議禁止普通法院受理行政訴訟以后,在最初十年左右,沒有考慮設(shè)立一個行政法院來受理行政訴訟,而是由行政機關(guān)來裁決行政爭議。1799年,法國成立國家參事院(最高行政法院的雛形),由它來行使國家元首保留的行政審判權(quán),在法律上,參事院本身還沒有取得行政審判權(quán)。

1872年,法律賦予國家參事院以法國人民的名義行使審判權(quán)力,行政審判正式取得獨立地位,不再屬于國家元首保留的權(quán)力,國家參事院在法律上成為最高行政法院。同時還成立了一個權(quán)限爭議法庭,裁決行政法院和普通法院之間的權(quán)限爭訴。一般認為,在1889年以前,法國沒有完全取消行政官法官制度。但在1889年12月3日,最高行政法院在卡多案件的判決中,正式否定了部長法官制。當(dāng)事人不服行政機關(guān)的決定,可以直接向行政法院起訴,無須經(jīng)過部長的裁決。至此,“法國行政法院取得了完全獨立于實際行政的地位,行政法院的創(chuàng)建基本完成?！倍?、法國行政法院制度的構(gòu)成及運行機制

法國的行政法院分為普通行政法院和專門行政法院。普通行政法院包括:最高行政法院、上訴行政法院、行政法庭、行政爭議庭。行政法庭和行政爭議庭對行政爭端有普遍的管轄權(quán),凡不由其他行政法院管轄的行政訴訟都由它們管轄。上訴行政法院雖然只有部分上訴管轄權(quán),但是它受理行政法庭的上訴案件,管轄范圍不限于某類專門事項,也是普通行政法院。最高行政法院作為全部行政法院的共同最高法院,同時具有初審管轄權(quán)、上訴審管轄權(quán)和復(fù)核審管轄權(quán)。除以上四種行政法院外,其他行政法院都是專門行政法院,182有永久設(shè)立的,也有臨時性質(zhì)的,主要有:審計法院、財政和預(yù)算紀律法院、補助金和津貼法院、職業(yè)團體紀律處分委員會和戰(zhàn)爭損害賠償委員會等。這些機構(gòu),只對特定的行政事項具有管轄權(quán)。

最高行政法院的院長由總理擔(dān)任,但他從不參加最高行政法院的工作,遇有特別重要會議時,由司法部部長代表出席。最高行政法院一方面是中央政府最重要的咨詢機關(guān),主要適用于政府提出法律草案和制定行政條例的行為,也包括某些具體的行政處理行為,法院給政府提出建議;同時,它又是最高行政審判機關(guān),它享有:(1)初審管轄權(quán)。(2)上訴審管轄權(quán)。(3)復(fù)核審管轄權(quán)。(4)行政法院系統(tǒng)內(nèi)部管轄權(quán)。最高行政法院設(shè)有行政組、訴訟組以及報告和研究組。行政組的任務(wù),是向政府提供咨詢意見,內(nèi)設(shè)四個小組,即內(nèi)政組、財政組、公共工程組和社會組。訴訟組是最高行政法院中人數(shù)最多、作用最重要的組織,有組長一人、副組長三人負責(zé)各類訴訟工作。報告及研究組設(shè)組長一人,行政法官10人至12人。該組擬定每年向總統(tǒng)提出的報告,總結(jié)最高行政法院的活動,并以最高行政法院的名義對法律、行政條例等提出改革意見,同時也負責(zé)提出行政法院判決的執(zhí)行措施。

上訴行政法院創(chuàng)設(shè)的目的是為了減輕最高行政法院的上訴審負擔(dān)。上訴行政法院的職權(quán)是受理地方行政法庭的上訴案件,它只有上訴審管轄權(quán),沒有初審管轄權(quán)。它原則上可以受理地方行政法庭所有的上訴案件以及法律明文規(guī)定的專門行政法院的上訴案件,但由最高行政法院保留上訴審管轄權(quán)的除外。例如,關(guān)于解釋和審查行政決定的意義及其合法性的上訴案件,關(guān)于行政條例的上訴案件,關(guān)于市鎮(zhèn)議會及省議會選舉的訴訟案件,都直接上訴于最高行政法院。目前,法國全國共設(shè)5個上訴行政法院,分別設(shè)在巴黎、里昂、波爾多、斯特拉斯堡、南特等大城市中。行政法庭是法國本土和海外省的地方行政訴訟機構(gòu)。行政爭議庭是沒有建省的海外領(lǐng)地的行政訴訟機構(gòu)。二者是法國普通行政法院中的基層行政法院。行政法庭為一般權(quán)限法庭,凡法律未規(guī)定由其他法院管轄的一切行政訴訟案件,都以行政法庭為初審法庭。目前,法國共有33個行政法庭,其中本土26個,海外7省每省設(shè)1個。在法國,由于行政法院審判系統(tǒng)和普通法院審判系統(tǒng)沒有共同的上級法院,為了解決行政法院和普通法院之間管轄權(quán)限的沖突,法國建立了權(quán)限爭議法庭,由9名正式法官組成。

權(quán)限爭議法庭的功能是解決普通法院及行政法院之間的權(quán)限爭議,司法審查的功能則由憲法委員會承擔(dān)。法國的憲法委員會由9名委員組成,其中3名由總統(tǒng)任命,3名由國民議會議長任命,3名由參議院議長任命。憲法委員會主席由總統(tǒng)任命,委員任期9年,不得連任,每三年更換三分之一。除上述規(guī)定的9名成員外,歷屆前任總統(tǒng)為憲法委員會終身當(dāng)然成員。憲法委員會享有審理總統(tǒng)、議員選舉中的訴訟案、監(jiān)督公民投票并宣布投票結(jié)果等職權(quán)。另外,它還充當(dāng)總統(tǒng)的法律顧問。法國憲法第60條規(guī)定:各項組織法在頒布之前,議會兩院的規(guī)章在執(zhí)行之前,均應(yīng)提交憲法委員會審查,由該委員會宣布其是否符合憲法。為了同樣的目的,各項法律在頒布之前,可以由總統(tǒng)、總理、兩院中任何一院的議長,或者由60名國民議會議員或者由60名參議員提交憲法委員會進行審查。凡被宣布為違反憲法條款的便不能公布實施,而且該委員會的這種裁決是終審裁決。為了保證行政法院的獨立,法國行政法院的經(jīng)費采取預(yù)算制。行政法院的經(jīng)費統(tǒng)一由司法部提出預(yù)算,由議會批準實施。法國行政判例制度一、法國行政判例制度形成的原因判例是指法院的判決(指判決中的理由部分,不包括討論)構(gòu)成先例,本院和下級法院以后遇到相同的案件必須按先例判決。判例當(dāng)中的體現(xiàn)法的精神是判例法。判例法是相對于制定法(成文法)的一種淵源,是上級法院(特別是最高法院)對下級法院處理類似案件時具有法律上的拘束力的判例。遵守先例原則是判例法存在的基礎(chǔ)。在法國這樣一個成文法國家,普通法院并沒有確立起遵守先例原則,在其他法律部門先例只能起次要作用,而在行政法中,先例可以說起到了主要作用,最高行政法院的判例具有當(dāng)然的拘束力。法國行政法主要是由判例構(gòu)成的,法國學(xué)者弗德爾曾經(jīng)這樣生動地描述判例在法國行政法中的地位,“如果我們設(shè)想立法者大筆一揮,取消全部民法條文,法國將無民法存在;如果他們?nèi)∠啃谭l文,法國將無刑法存在;但是如果他們?nèi)∠啃姓l文,法國行政法仍然存在,因為行政法的重要原則不在成文法中,而存在于判例之中?！狈▏姓V訟制度及其他大陸法系國家行政訴訟制度最主要區(qū)別之一,就在于其實行判例制度。行政判例制度在大陸法系的法國得以建立,主要有四個方面的原因:首先,法國行政訴訟由獨立于普通法院系統(tǒng)之外的行政法院管轄。法國的行政訴訟案件不是由普通法院受理,而是在普通法院以外,設(shè)立獨立的行政法院受理行政案件。法國實行普通法院和行政法院并行的雙軌制,普通法院受理民、刑案件,行政法院受理行政案件,他們是兩個互相獨立的審判系統(tǒng)。由于行政訴訟由行政法院受理,行政法院和普通法院獨立,行政訴訟不適用民法和其他私法的規(guī)定。這在一定程度上為法國行政法院創(chuàng)設(shè)行政判例制度奠定了基礎(chǔ)。

一、法國行政判例制度形成的原因

其次,行政立法的局限性。由于行政立法的歷史原因,行政法上的規(guī)定往往只限于特殊事項,不能適用其他事項。而現(xiàn)實中的行政事項極為繁多和復(fù)雜,當(dāng)時行政法院要處理各種行政案件,許多行政活動經(jīng)常無法可依,有鑒于此,行政法官便在經(jīng)常深入研究處理案件的基本原則的基礎(chǔ)上,在判決中確立案件所依據(jù)的原則,例如,行政行為無效的理由、行政賠償責(zé)任的條件、公產(chǎn)制度、行政合同制度、公務(wù)員的法律地位等極為重要的法律原則,均由行政判例產(chǎn)生。判例中的原則有的后來已由成文法所接受,有的至今仍然處于判例狀態(tài)。實際上,在沒有成文法時,可由判例創(chuàng)制法律原則;即使有成文法,成文法的具體運用也由判例決定。再次,判例本身的質(zhì)量保證。最高行政法院對重要的案件,帶有法律原則性案件作判決時,經(jīng)過特別慎重的考慮。在判決前,案件由報告員小組、政府專員仔細審查研究和討論,才能提出建議供判決庭討論,在程序上已經(jīng)保證了判決的質(zhì)量。而且,法國行政法院的法官主要來源于法國國家行政學(xué)院的高材生,他們進入法院以后,通過各種措施結(jié)合法律知識和行政經(jīng)驗,能夠成為眼界開闊的第一流法官,在人員的構(gòu)成上保證了判決的質(zhì)量。此外,最高行政法院的判決,逐月公開發(fā)表,供學(xué)術(shù)界討論和研究,法學(xué)界對于判決的評價,也能提高行政法院的判決的質(zhì)量。最后,社會心理的因素。最高行政法院的判決一旦成立,就會在法律界和行政界產(chǎn)生一種信念,認為這個判決代表一種法律原則,這種心理狀態(tài),是在法律以外保證最高行政法院判決對未來的案件產(chǎn)生拘束力的重要力量,最高行政法院只在社會情況發(fā)生變更時,才改變自己的判決。二、法國行政判例制度的特點法國行政判例制度,雖然吸收和借鑒了普通法系判例制度,但及普通法系的判例制度又有很大的區(qū)別,在長期的司法實踐中,逐漸形成了具有法國特色的行政判例制度。(一)所遵循的先例僅是最高行政法院、權(quán)限爭議憲法行政法研究81庭的判決一般來說,最高行政法院的所作出的判決,不會輕易改變。下級行政法院遇到同類情況時,也會采取最高行政法院的觀點,因為下級法院沒有充分理由不遵循最高行政法院的觀點,當(dāng)事人提出上訴時,這個判決很可能會被最高行政法院撤消。加之,法國最高行政法院對下級行政法院的法官的評價,是決定行政法官命運的重要因素,下級行政法院的法官都有害怕自己的判決被推翻的心理,為了逃避判決被屢屢推翻的危險,下級行政法院的法官都會遵循最高行政法院的判例。權(quán)限爭議庭是由最高法院(普通法院)和最高行政法院同等代表組成,它通過具體的案件劃分普通法院及行政法院的權(quán)限和解決雙方的權(quán)限爭議。權(quán)限爭議庭的主要作用,在于決定某一案件屬于哪個法院系統(tǒng)管轄,其實質(zhì)是確定某個案件是否屬于行政法院管轄,實際上是劃分行政審判的權(quán)限和確定行政法的適用范圍。因此,其作出的裁決的影響往往超過一個具體案件,在解決一個具體權(quán)限爭議時,可能確定一個一般性的規(guī)則。如1873年權(quán)限爭議庭在布朗戈案件中,認為該案的損害賠償責(zé)任,應(yīng)由行政法院管轄。這個著名的判決,確立了行政法上一個根本性的原則,即公務(wù)是決定行政法院管轄權(quán)的標準,權(quán)限爭議庭的這個裁決就具有拘束力。一般來說,上訴行政法院和行政法庭的判決不能創(chuàng)置一般性行政規(guī)則,它們所作出的判決沒有拘束力。二、法國行政判例制度的特點(二)行政判例的法律效力低于法律,但高于條例判例雖然是法國行政法的重要淵源,但由于法國是一個成文法國家,憲法中有關(guān)行政的條文,國會制定的有關(guān)行政組織和活動的法律,總統(tǒng)和總理所制定的行政法規(guī),部長和地方政府所制定的行政規(guī)章,這些都是行政法的淵源。在法國,國會所制定的普遍性規(guī)則稱為法律,行政機關(guān)所制定的普遍性規(guī)則(行政法規(guī)和規(guī)章)稱為條例。他們的效力層次為:法律—行政判例—條例。行政法院在審理行政案件時,首先必須根據(jù)國會制定的法律斷案,但由于作為行政行為根據(jù)的普遍性規(guī)則,主要由條例規(guī)定,而不是由法律規(guī)定。行政法院斷案還必須以條例為依據(jù),不過所