“一帶一路”背景下我國(guó)對(duì)外援助與民心相通：歷史、現(xiàn)狀及對(duì)策

“一帶一路”背景下我國(guó)對(duì)外援助與民心相通：歷史、現(xiàn)狀及對(duì)策章瀟，錢(qián)滔，周谷平

（浙江大學(xué)中國(guó)西部發(fā)展研究院，浙江杭州310058）

2022年11月，習(xí)近平總書(shū)記在第三次“一帶一路”建設(shè)座談會(huì)上指出：“完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，以高標(biāo)準(zhǔn)、可持續(xù)、惠民生為目標(biāo)，鞏固互聯(lián)互通合作基礎(chǔ)，拓展國(guó)際合作新空間，扎牢風(fēng)險(xiǎn)防控網(wǎng)絡(luò)，努力實(shí)現(xiàn)更高合作水平、更高投入效益、更高供給質(zhì)量、更高發(fā)展韌性，推動(dòng)共建‘一帶一路’高質(zhì)量發(fā)展不斷取得新成效。”盡管“一帶一路”倡議不是對(duì)外援助計(jì)劃，但必要的援助工作是共建“一帶一路”過(guò)程中促進(jìn)民心相通的重要支撐與保障。因此，如何在新時(shí)期建立有效對(duì)外援助體系，是推進(jìn)“一帶一路”行穩(wěn)致遠(yuǎn)的一個(gè)重要研究課題。

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)對(duì)外援助一直是國(guó)家對(duì)外戰(zhàn)略的重要組成部分，為外交和國(guó)內(nèi)發(fā)展?fàn)I造了友好合作的國(guó)際環(huán)境。同時(shí)，中國(guó)對(duì)外援助在有效幫助受援國(guó)減少貧困、改善民生、增強(qiáng)自主發(fā)展能力等方面的作用也有目共睹。今日中國(guó)，隨著綜合實(shí)力的提升，特別是“一帶一路”建設(shè)的深入推進(jìn)，新時(shí)代背景下的對(duì)外援助有了新要求新任務(wù)，需要進(jìn)一步明確對(duì)外援助體系建設(shè)的戰(zhàn)略方向與重點(diǎn)任務(wù)，并全面推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新和策略路徑的調(diào)整優(yōu)化，以便更好地支撐我國(guó)倡導(dǎo)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的美好愿景。本文圍繞我國(guó)對(duì)外援助的歷史進(jìn)程、發(fā)展階段，取得的重大成效，以及存在的主要問(wèn)題，嘗試探討其在“一帶一路”建設(shè)中促進(jìn)民心相通的意義和作用，并提出若干相應(yīng)的對(duì)策和路徑。

一、我國(guó)對(duì)外援助發(fā)展歷程

新中國(guó)成立不久，我國(guó)在自身財(cái)力緊張、物資匱乏、國(guó)民經(jīng)濟(jì)百業(yè)待興的情況下，開(kāi)始對(duì)外提供援助，從周邊友好國(guó)家起步，并逐步擴(kuò)大援助范圍、領(lǐng)域與規(guī)模?？傮w看，我國(guó)對(duì)外援助體系建設(shè)，可以分為改革開(kāi)放前后兩個(gè)時(shí)期。具體為以下三個(gè)階段：

（一）支撐“站起來(lái)”階段（從20世紀(jì)50年代到70年代末）

1950年，我國(guó)開(kāi)始向朝鮮提供援助，除軍事援助外，還包括物資和技術(shù)援助。1952年，對(duì)外援助歸口貿(mào)易部門(mén)管理，開(kāi)始參考和學(xué)習(xí)前蘇聯(lián)對(duì)華援助的經(jīng)驗(yàn)，援助方式主要包括無(wú)償援助、物資援助、成套項(xiàng)目援助等類型。隨著中蘇關(guān)系變化以及全球民族解放運(yùn)動(dòng)發(fā)展，迫切需要打開(kāi)新的外交空間以緩解國(guó)際壓力，對(duì)外援助的支撐保障作用日益加強(qiáng)，對(duì)外援助支出規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)，范圍不斷擴(kuò)大，贏得了廣大發(fā)展中國(guó)家的高度認(rèn)可。

（二）支撐“富起來(lái)”階段（從20世紀(jì)80年代到本世紀(jì)初）

20世紀(jì)70年代末，世界格局出現(xiàn)新變化，和平與發(fā)展逐步成為主題。黨中央敏銳地抓住了這一新變化，在相對(duì)減少援助工作量和支出規(guī)模的同時(shí)，全力啟動(dòng)國(guó)內(nèi)的改革開(kāi)放與經(jīng)濟(jì)建設(shè)。1980年底開(kāi)始，我國(guó)對(duì)外援助實(shí)行投資包干制，即對(duì)外援助項(xiàng)目交由國(guó)務(wù)院部委或地方單位負(fù)責(zé)實(shí)施，其主要功能轉(zhuǎn)向支撐經(jīng)貿(mào)合作，優(yōu)惠貸款逐漸成為援外的主要方式。這一階段的對(duì)外援助鞏固了與廣大發(fā)展中國(guó)家的友好關(guān)系，并積極推進(jìn)了南南合作。

（三）支撐“強(qiáng)起來(lái)”階段（2022年至今）

2022年，習(xí)近平總書(shū)記提出了共建“一帶一路”倡議，并于2022年發(fā)布了“一帶一路”建設(shè)愿景與行動(dòng)相關(guān)文件。一方面，拓展了對(duì)外援助的戰(zhàn)略空間，另一方面，也對(duì)我國(guó)對(duì)外援助體系建設(shè)提出了新的要求。2022年2月，習(xí)近平總書(shū)記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第32次會(huì)議上提出：“要優(yōu)化援外戰(zhàn)略布局，改進(jìn)援外資金和項(xiàng)目管理，改革援外管理體制機(jī)制，提升對(duì)外援助綜合效應(yīng)?！?022年3月，國(guó)務(wù)院將商務(wù)部、外交部等部委承擔(dān)的援外職責(zé)整合，組建了國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署，作為國(guó)務(wù)院直屬獨(dú)立機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌管理對(duì)外援助工作，形成了對(duì)外援助體系建設(shè)的新格局。

二、我國(guó)對(duì)外援助重要成效

我國(guó)對(duì)外援助及其體系從無(wú)到有，從中央到地方，從簡(jiǎn)單化走向體系化，形成了中國(guó)特色的發(fā)展之路，有效支撐了國(guó)家對(duì)外戰(zhàn)略，廣泛匯集國(guó)際友好力量，營(yíng)造了有利于我國(guó)和平發(fā)展的國(guó)際環(huán)境。

（一）積極開(kāi)展對(duì)外援助，有效服務(wù)國(guó)家對(duì)外戰(zhàn)略

一是新中國(guó)成立后，隨著國(guó)際形勢(shì)急轉(zhuǎn)并復(fù)雜化，1964年，中央專門(mén)成立對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)委員會(huì)，下設(shè)3個(gè)局級(jí)單位，分別負(fù)責(zé)對(duì)社會(huì)主義國(guó)家、亞洲地區(qū)和非洲地區(qū)的援助工作，主要服務(wù)以亞非地區(qū)為主的國(guó)家外交，為抵御國(guó)際壓力、扭轉(zhuǎn)形勢(shì)起到了關(guān)鍵作用，在國(guó)際社會(huì)刮起了一股中國(guó)外交的“旋風(fēng)”，贏得了社會(huì)主義國(guó)家、亞非拉等廣大發(fā)展中國(guó)家的支持。期間的標(biāo)志性事件是1971年10月中國(guó)恢復(fù)了在聯(lián)合國(guó)的合法席位。二是改革開(kāi)放以來(lái)，對(duì)外援助全面調(diào)整，逐步轉(zhuǎn)向服從和服務(wù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)改革與開(kāi)放的大局，以促進(jìn)經(jīng)貿(mào)合作交流為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了從國(guó)際主義到關(guān)注內(nèi)外兩個(gè)大局、應(yīng)對(duì)內(nèi)外兩種挑戰(zhàn)的轉(zhuǎn)變，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)保持持續(xù)快速增長(zhǎng)營(yíng)造了良好的國(guó)際環(huán)境。三是隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)對(duì)外援助理念加快向“合作共贏”轉(zhuǎn)變，對(duì)外援助體系由“碎片化”逐步走向獨(dú)立化、戰(zhàn)略化，對(duì)外援助實(shí)踐由領(lǐng)域失衡逐步轉(zhuǎn)向普惠均衡。

（二）援助受惠國(guó)持續(xù)擴(kuò)大，援助領(lǐng)域不斷擴(kuò)展

我國(guó)一直把對(duì)外提供經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助作為履行國(guó)際主義義務(wù)的重要內(nèi)容，支持被壓迫民族和第三世界國(guó)家爭(zhēng)取和維護(hù)民族獨(dú)立、發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)。一是對(duì)外援助受惠國(guó)持續(xù)擴(kuò)大。到1978年底，我國(guó)已經(jīng)向66個(gè)國(guó)家提供了援助，幫助其中38個(gè)國(guó)家建成880個(gè)成套項(xiàng)目。截至1998年底，我國(guó)對(duì)外援助的國(guó)家已累計(jì)達(dá)136個(gè)，建成援助項(xiàng)目1554個(gè)。70余年來(lái)，中國(guó)累計(jì)向166個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織提供了近4000億元人民幣的援助。二是援助方式上積極推行優(yōu)惠貸款。我國(guó)政府向受援國(guó)提供具有援助性質(zhì)的優(yōu)惠貸款，國(guó)家用援外經(jīng)費(fèi)貼息，以擴(kuò)大對(duì)外援助的規(guī)模，提高援外資金的使用效益，推動(dòng)雙方企業(yè)的投資合作，帶動(dòng)我國(guó)設(shè)備、材料和技術(shù)出口。三是積極推動(dòng)援外項(xiàng)目合資合作。促進(jìn)政府援外資金與企業(yè)資金結(jié)合，擴(kuò)大資金來(lái)源和項(xiàng)目規(guī)模，鞏固項(xiàng)目成果，提高援助效益。四是對(duì)外援助領(lǐng)域不斷擴(kuò)展。我國(guó)從提供物資援助起步，目前已擴(kuò)展到農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)等整個(gè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，并快速拓展到社會(huì)領(lǐng)域，如基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、應(yīng)對(duì)氣候變化等。

（三）對(duì)外援助領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)組建，頂層構(gòu)架逐步形成

2022年組建國(guó)際發(fā)展合作署，并作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，整合了商務(wù)部、外交部等部委的對(duì)外援助協(xié)調(diào)職責(zé)，直接推進(jìn)了對(duì)外援助頂層架構(gòu)的形成。一是國(guó)際發(fā)展合作署負(fù)責(zé)擬訂對(duì)外援助戰(zhàn)略方針、規(guī)劃、政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)援外重大事項(xiàng)，并提出建議。二是加快推進(jìn)援外方式改革，編制對(duì)外援助方案和計(jì)劃，確定對(duì)外援助項(xiàng)目并監(jiān)督評(píng)估實(shí)施情況。三是加強(qiáng)對(duì)外援助工作協(xié)調(diào)，當(dāng)前援外的具體執(zhí)行工作仍由相關(guān)部門(mén)按分工承擔(dān)，國(guó)際發(fā)展合作署將加強(qiáng)各部門(mén)間對(duì)外援助工作的協(xié)調(diào)，有效釋放和強(qiáng)化援外工作的綜合效應(yīng)。

三、我國(guó)對(duì)外援助主要問(wèn)題

（一）對(duì)外援助體系仍呈碎片化

一是從中央到地方，從部門(mén)到民間以及各類援助機(jī)構(gòu)之間相互分割，財(cái)政援助、物資技術(shù)援助和經(jīng)濟(jì)援助等均由不同部門(mén)掌握。二是對(duì)多邊機(jī)構(gòu)的援助、雙邊國(guó)別援助以及部門(mén)援助在工作推進(jìn)、援助方式上也呈現(xiàn)出明顯的碎片化現(xiàn)象。三是直到2022年前夕，我國(guó)還沒(méi)有一個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)來(lái)集中統(tǒng)一與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)對(duì)外援助工作。當(dāng)前，仍未實(shí)質(zhì)性形成有效的協(xié)同管理體制，體系建設(shè)的戰(zhàn)略性、整體性與一致性仍相對(duì)缺乏。

（二）對(duì)外援助的影響力和感召力有待進(jìn)一步加強(qiáng)

一是“一帶一路”沿線國(guó)家政局變動(dòng)頻繁，贏得當(dāng)?shù)孛癖姷闹С謱?duì)保持“一帶一路”建設(shè)項(xiàng)目的穩(wěn)定性和可持續(xù)性具有重要意義，援助各方需提高站位，形成共識(shí)。二是我國(guó)對(duì)外援助較多偏向于與當(dāng)?shù)卣３至己藐P(guān)系，而相對(duì)比較忽視與當(dāng)?shù)孛癖姾蜕鐣?huì)各界的直接溝通交流。三是在幫助受援國(guó)提高自主發(fā)展能力、開(kāi)發(fā)人力資源方面仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。應(yīng)通過(guò)教育培養(yǎng)培訓(xùn)大批本土人才，增長(zhǎng)知識(shí)和技能，促進(jìn)就業(yè)，使各國(guó)普通民眾從“一帶一路”合作中獲得切實(shí)的紅利。

（三）對(duì)外援助在國(guó)家重大戰(zhàn)略中的地位仍需突破

一是對(duì)外援助一直主要服務(wù)于中國(guó)外交需要，在當(dāng)前國(guó)際國(guó)內(nèi)雙循環(huán)大格局中的作用亟待加強(qiáng)。二是構(gòu)建人類命運(yùn)共同體在客觀上需要對(duì)外援助發(fā)揮弱國(guó)家利益的特性，呈現(xiàn)超越國(guó)家利益的實(shí)踐，充分發(fā)揮其獨(dú)特的戰(zhàn)略作用。三是當(dāng)今世界正面臨百年未有之變局，中美大國(guó)博弈加劇并復(fù)雜化，我國(guó)對(duì)外援助需不斷探索新模式和新路徑。

四、“一帶一路”背景下我國(guó)對(duì)外援助的策略與路徑

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“國(guó)之交在于民相親，民相親在于心相通”，“惟以心相交，方成其久遠(yuǎn)”?！耙粠б宦贰北尘跋碌膶?duì)外援助不但要讓沿線各國(guó)廣大民眾成為積極的參與者，更要讓他們成為建設(shè)成果的最根本最直接的受益者與共享者，以民心民生作為對(duì)外援助體系建設(shè)的初心和著力點(diǎn)。

（一）立足國(guó)情，堅(jiān)持量力而行，盡力而為

中國(guó)作為世界上人口最多的國(guó)家，實(shí)現(xiàn)了從站起來(lái)、富起來(lái)到強(qiáng)起來(lái)的偉大飛躍，把人口紅利轉(zhuǎn)換成發(fā)展實(shí)力。同時(shí)，中國(guó)仍然是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，必須堅(jiān)定不移走好自己的路，集中力量辦好自己的事，讓國(guó)家更富強(qiáng)、人民更幸福，為復(fù)雜多變的世界注入穩(wěn)定性和確定性，這本身就是對(duì)世界和平與發(fā)展的最大貢獻(xiàn)。因此，我們的對(duì)外援助仍需量力而行，重在提升質(zhì)量和效益。

當(dāng)前國(guó)際社會(huì)的公共產(chǎn)品供給處于嚴(yán)重短缺狀態(tài)。由俄烏沖突引發(fā)的全球能源和糧食危機(jī)迫在眉睫，我們要把全球公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供作為我國(guó)對(duì)外援助新體系的中心任務(wù)，增強(qiáng)民生援助國(guó)際制度性公共產(chǎn)品的有效供給，加強(qiáng)與聯(lián)合國(guó)以及國(guó)際組織、民間機(jī)構(gòu)的協(xié)同合作，幫助“一帶一路”沿線國(guó)家提升自身造血能力，增強(qiáng)內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力。

（二）以民心相通為著力點(diǎn)，回應(yīng)民生基本訴求

“一帶一路”沿線總?cè)丝诩s46億，占全球總?cè)丝诘?3%，發(fā)展是沿線國(guó)家的共同訴求，消除貧困、追求美好生活是沿線各國(guó)人民的共同期盼，也是各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大瓶頸。由于歷史、文化、宗教、習(xí)俗各異，各國(guó)發(fā)展水平也存在巨大差異和自身特點(diǎn)，我們要圍繞沿線國(guó)家民眾生存與發(fā)展的基本需求，開(kāi)展深入調(diào)研，把握民情民意，系統(tǒng)梳理民生和公共服務(wù)領(lǐng)域，包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、人口、救災(zāi)減貧、基礎(chǔ)設(shè)施等最急迫問(wèn)題，以中國(guó)經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)智慧在這些領(lǐng)域開(kāi)展重點(diǎn)援助。

民生援助有利于以潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲的方式溝通情感，以促進(jìn)人的發(fā)展增加人民福祉，夯實(shí)沿線各國(guó)社會(huì)與民心的根基。有利于沿線各國(guó)國(guó)家富強(qiáng)、民族復(fù)興，增添變革全球治理格局和維護(hù)國(guó)際秩序的正能量，筑牢構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的根基。有利于中國(guó)以實(shí)際行動(dòng)踐行共商共建共享的絲路精神，把“一帶一路”理念從大寫(xiě)意轉(zhuǎn)變?yōu)楣すP畫(huà)。

（三）創(chuàng)新體制機(jī)制，加強(qiáng)法律和制度保障

加快構(gòu)建“一帶一路”背景下我國(guó)對(duì)外援助新體系，加強(qiáng)“自上而下”的頂層設(shè)計(jì)，以及“自下而上”民間力量的多元參與，搭建有效的平臺(tái)和溝通渠道，形成合力。加快形成以受援國(guó)民眾滿意度為核心的對(duì)外援助評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，以促進(jìn)民心相通為實(shí)效的對(duì)外援助項(xiàng)目管理與考核指標(biāo)體系，建立援外項(xiàng)目實(shí)施、管理、評(píng)價(jià)、監(jiān)控等全過(guò)程、全要素法律和制度保障。加強(qiáng)對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等各類風(fēng)險(xiǎn)（包括傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全以及腐敗風(fēng)險(xiǎn)等）的識(shí)別、研判、預(yù)警和防范。

（四）加強(qiáng)人文交流，增進(jìn)互信和相互尊重

充分展示“一帶一路”背景下我國(guó)對(duì)外援助的軟實(shí)力，發(fā)揮沿線各國(guó)政府、民間組織團(tuán)體，尤其是文化教育機(jī)構(gòu)的橋梁和紐帶作用，搭建多元平臺(tái)，暢通各類渠道，溝通民情民意，促進(jìn)相互理解，讓世界了解中國(guó)，讓中國(guó)走進(jìn)世界。要營(yíng)造良好的輿論氛圍，掌握話語(yǔ)主動(dòng)權(quán)，講好中國(guó)故事，傳播好中國(guó)聲音，使中國(guó)形象更加“可信、可愛(ài)、可敬”。

（五）持續(xù)完善、推進(jìn)多雙邊合作機(jī)制和平臺(tái)建設(shè)

在百年未有之變局下，中國(guó)的對(duì)外援助應(yīng)更加開(kāi)放，要與國(guó)際社會(huì)一起堅(jiān)決反對(duì)單邊主義和逆全球化，積極拓展伙伴關(guān)系，維護(hù)國(guó)際公平正義。要進(jìn)一步加強(qiáng)與“一帶一路”沿線各國(guó)的區(qū)域合作，如東盟、