公私合作制（PPP）的經(jīng)濟(jì)學(xué)本質(zhì)及其對公共品供給的影響,微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)論文

公私合作制〔PPP〕的經(jīng)濟(jì)學(xué)本質(zhì)及其對公共品供給的影響,微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)論文[摘要]基于廠商中間層理論的嶄新視角，對PPP這種公私合作制形式存在的經(jīng)濟(jì)學(xué)動因進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，并闡述其在提高公共部門社會效益和私營部門經(jīng)濟(jì)效益方面的優(yōu)勢，論證其在公共基礎(chǔ)設(shè)施項目管理中的合作效率，揭示公私合作制形式的經(jīng)濟(jì)學(xué)本質(zhì)。結(jié)果表示清楚PPP混合組織通過為公私部門提供公共品質(zhì)量等信息能夠降低公共品供應(yīng)交易的不確定性，增進(jìn)公共品供應(yīng)的期望社會收益，對公共品質(zhì)量保證和監(jiān)督能夠有效克制公共品供應(yīng)市場上的逆向選擇和道德風(fēng)險問題。[本文關(guān)鍵詞語]PPP;混合組織；中間層；供應(yīng)效率。一、引言。公私合作制〔public-privatepartnership〕，即公共部門〔public〕與私人部門〔private〕構(gòu)成良好的合作伙伴關(guān)系〔partnership〕的一種公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)形式，是20世紀(jì)90年代初在英國公共服務(wù)領(lǐng)域開場應(yīng)用的一種與私營部門之間的合作方式，是西方國家治理創(chuàng)新中出現(xiàn)的一個概念，由英國的Reymont〔1992〕最先創(chuàng)立。隨著我們國家工業(yè)化和城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)需求也日趨增長，當(dāng)財政資金缺乏以知足公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)和運(yùn)營的需求時，公共部門能夠采取適宜的合同布置來引導(dǎo)私人部門介入到公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)中來，構(gòu)成公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)領(lǐng)域的公私合作制〔public-privatepartnership,簡稱PPP〕，這種合同關(guān)系在經(jīng)濟(jì)學(xué)中解釋為委托代理關(guān)系，借以吸納社會資本，引入市場競爭機(jī)制，有效緩解財政壓力，降低工程造價，提高項目運(yùn)營管理效率。推行公私合作制的直接動因來自財政壓力、壟斷因素和效率低下，深層動因來自公用事業(yè)部門的兩難選擇，即既能保障公共產(chǎn)品的社會效益，又能促使企業(yè)通過提高經(jīng)濟(jì)效益而提高管理運(yùn)營效率，這也是各國在公用事業(yè)部門制度改革中要解決的問題。二、公私合作制的研究綜述。自公私合作制概念提出以來，國內(nèi)外學(xué)者從不同角度對公私合作制的概念、本質(zhì)、公私合作制的項目融資，公私合作制在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用、公私合作制的運(yùn)行方式、公私合作制的風(fēng)險配置及評估、合同本質(zhì)和合同的不完全性以及公私合作制的合同關(guān)系的鼓勵機(jī)制進(jìn)行了廣泛研究。主要集中于下面四個方面的研究：〔一〕概念及特征研究。從產(chǎn)品的公共化程度與可量度程度來看，公私合作制是公共部門與私人部門之間就基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行合作而采用的各種契約的總和；從基礎(chǔ)設(shè)施的可經(jīng)營程度看，公私合作制是關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施合作的一種特定契約形式，要求雙方的合作始于項目確實(shí)認(rèn)和可行性研究階段，并貫穿于項目的整個執(zhí)行經(jīng)過，雙方共同對項目負(fù)責(zé)?！捕钞a(chǎn)生動因及效率研究。經(jīng)濟(jì)學(xué)者從規(guī)范的角度來解釋公私合作制合同本身所具有的效率。Hart〔2003〕基于不完全合同框架討論了公私合作制簡化為將建設(shè)和運(yùn)營進(jìn)行捆綁私有化的情況，在HSV模型基礎(chǔ)上，突出了項目不同階段的外部效應(yīng)對于選擇公私合作制的重要性。[1]Bentz等〔2005〕則在不對稱信息環(huán)境下研究了公私合作制作為單個組織同時負(fù)責(zé)資產(chǎn)建設(shè)及服務(wù)提供的機(jī)制效率問題。[2]BonnettIossa〔2006〕基于不完全合同觀察到外部性的存在，即建設(shè)階段的行動會影響項目的運(yùn)營階段，或者建設(shè)/運(yùn)營階段的行動會影響服務(wù)質(zhì)量，因而，公私合作制合同有助于私人聯(lián)合體在不同的階段進(jìn)行協(xié)同創(chuàng)新。[3]葉曉蘇、熊含夢〔2020〕運(yùn)用構(gòu)造方程模型對我們國家西部地區(qū)PPP項目合作效率關(guān)鍵因素進(jìn)行研究，指出了項目合作主體、合作環(huán)境以及工程建設(shè)、運(yùn)營經(jīng)過中的關(guān)鍵效率因素并提出相應(yīng)建議。[4]〔三〕合約設(shè)計及鼓勵問題研究。Dewatripont和Legros〔2005〕遵循了委托代理的研究框架，以為外部融資意味著將金融風(fēng)險轉(zhuǎn)移給第三方。[5]Bettignies和Ross〔2007〕則將不完全合約框架下的融資合同理論應(yīng)用于公私合作制，以解釋何時公共項目以公私合作制形式由私人開發(fā)并負(fù)責(zé)融資是最優(yōu)的。[6]Moszoro和Gasiorwski〔2008〕將公私合作制看作是公私合資企業(yè)，研究華而不實(shí)公私部門股權(quán)投資比例的內(nèi)生性。[7]就我們國家詳細(xì)情況而言，中國長期依靠間接融資為主的方式，而股權(quán)類資金供給缺乏。Dewatripont和Legros〔2005〕，Nisar〔2007〕分析了公私合作制長期合作期間的風(fēng)險管理及風(fēng)險轉(zhuǎn)移策略。他們解釋了通過控制權(quán)的轉(zhuǎn)移，并將互補(bǔ)性的任務(wù)進(jìn)行捆綁，以為公私合作制能夠充分發(fā)揮私人部門的管理技能及創(chuàng)新鼓勵，使公共服務(wù)的提供更有效率。[8]但公共部門必須承當(dāng)締約成本及風(fēng)險；私人部門的盈利目的與社會福利目的之間沖突使得鼓勵的聯(lián)合遭到挑戰(zhàn)。〔四〕實(shí)證及應(yīng)用研究。Guasch〔2004〕發(fā)現(xiàn)拉美地區(qū)20世紀(jì)80年代中期以來所簽訂的特許經(jīng)營合同大概有一半都面臨再會談的窘境。[9]根據(jù)Estache〔2006〕所收集的數(shù)據(jù)，私人投資已經(jīng)成為包括電信及能源等很多行業(yè)中非常突出的融資來源，華而不實(shí)發(fā)達(dá)國家私人融資的比例尤高。[10]Hammami等〔2006〕初次對公私合作制制度布置的決定因素進(jìn)行了綜合性的實(shí)證研究，數(shù)據(jù)來自世界銀行PPI數(shù)據(jù)庫中1990年至2003年發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設(shè)施項目。[11]淮建軍和劉新梅〔2007〕從公共服務(wù)的內(nèi)涵、提供和實(shí)踐三個方面對國內(nèi)外的最新研究做了綜述。[12]郝繼明〔2007〕研究了都市圈與公共管理體制的聯(lián)絡(luò)，鼓勵非組織的合作。[13]王玉明〔2007〕研究了公共服務(wù)委托代理的制度布置問題，指出公共服務(wù)契約是連接決策布置與生產(chǎn)供應(yīng)或者委托方與代理方的基本手段。[14]梁冬玲〔2020〕對PPP建設(shè)項目隱性風(fēng)險問題進(jìn)行了辨別、評價與合理分擔(dān)研究。[15]通過以上研究文獻(xiàn)綜述能夠看出，國內(nèi)外對公私合作制進(jìn)行了廣泛研究，加深了人們對公共基礎(chǔ)施行項目治理和公私合作制的理解和認(rèn)識，大量研究側(cè)重于公私合作制形式的合作優(yōu)勢進(jìn)行介紹和闡述，而對于與企業(yè)通過公私合作制形式構(gòu)成的特定復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)混合組織的經(jīng)濟(jì)學(xué)本質(zhì)缺乏深切進(jìn)入研究。本文正是借鑒過去學(xué)者研究成果的基礎(chǔ)上，從廠商中間層理論視角出發(fā)，對PPP這種混合組織的中間層性質(zhì)進(jìn)行分析，并論證其在公共基礎(chǔ)設(shè)施項目管理中的合作效率。三、PPP的經(jīng)濟(jì)學(xué)本質(zhì)---中間層性質(zhì)及模型?！惨弧持虚g層混合組織理論。1.中間層混合組織的概念。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)以為市場和層級構(gòu)造組織是交易的兩種主要形式，而科斯在與奈特的分歧中提到：只要有更好的信息或判定，或許不積極介入生產(chǎn)而是與從事生產(chǎn)的人訂立合約是值得的。Richardson〔1972〕對傳統(tǒng)的公司-市場二分法提出質(zhì)疑，指出這種觀念忽視了一整類產(chǎn)業(yè)活動的存在，這類產(chǎn)業(yè)活動就是企業(yè)間互相聯(lián)絡(luò)與合作的聯(lián)盟網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。威廉姆森基于交易成本指出介于市場和層級構(gòu)造組織之間的這種混合組織形式稱為中間層經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)。Menard〔2004〕將混合組織定義為法律上獨(dú)立的機(jī)構(gòu)之間開展合作，對技術(shù)、資本、產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行共享和交易，但沒有統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)，互相之間的調(diào)整基本不依靠價格機(jī)制的組織?；旌辖M織作為介于市場與層級構(gòu)造之間的一種中間型組織，在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)活動中以各種詳細(xì)形式廣泛存在。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及信息技術(shù)的普及，虛擬組織、戰(zhàn)略聯(lián)盟等方式成為越來越多的混合組織形態(tài)。而公私合作制〔public-privatepartnership〕，即公共部門〔public〕與私人部門〔private〕之間通過簽訂技術(shù)轉(zhuǎn)讓、特許經(jīng)營、承包等合同來構(gòu)成系列合作，是一種在公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)及運(yùn)營上由雙方共同承當(dāng)責(zé)任和義務(wù)的公私合作制的混合組織。2.中間層混合組織的產(chǎn)生原因?；旌辖M織具有層級構(gòu)造組織與市場兩者的特點(diǎn)，構(gòu)成了市場組織化或組織市場化的特征，它的構(gòu)成沒有明顯擴(kuò)大層級構(gòu)造的組織規(guī)模，但卻延伸并拓展了組織的控制能力，其效果與組織規(guī)模擴(kuò)大等同。混合組織存在的原因能夠從兩方面來解釋：一是由于市場無法對所需的資源和能力進(jìn)行適當(dāng)?shù)呐渲谩睺eecePisano,1994〕；二是由于層級機(jī)構(gòu)組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威不可違犯，組織中的鼓勵效應(yīng)被減弱，組織的靈敏性下降。而混合組織中的合作與資源共享能夠使利益相關(guān)者獲得更多的租金，因此混合組織是鼓勵效應(yīng)進(jìn)化的必然趨勢?；旌辖M織這種企業(yè)間的合作形式必然牽涉一定責(zé)任的分擔(dān)，即合作各方必須對本身將來的行為做出一定的承諾和保證。而純粹的市場交易是不需要承當(dāng)這種責(zé)任的，不具有延續(xù)性的治理機(jī)制，只要各自獨(dú)立的買賣行為〔Richardson,1972〕?！捕砅PP的中間層性質(zhì)。公私合作制混合組織是諸多主體的聯(lián)合，公私部門之間是合作關(guān)系，通過契約的方式進(jìn)行約束與協(xié)調(diào)，這種關(guān)系突破了傳統(tǒng)的市場交易，使組織實(shí)現(xiàn)一體化治理；同時，公私合作制中公私部門仍然是以市場關(guān)系為基礎(chǔ)，二者均具有獨(dú)立自主經(jīng)營權(quán)，其合作與聯(lián)盟隨市場狀況改變而發(fā)生變更，與市場交易近似。從這個意義上看，公私合作制混合組織是一種中間層形式，具備中間層組織的特征。公私合作制混合組織有效利用了組織和市場的雙重優(yōu)勢，突破了市場與組織構(gòu)造對立的界線，以公共品供應(yīng)方和需求方之間的中間層形式來參與社會的公共管理。在PPP形式下，由公私部門合作生產(chǎn)市場所需的公共品供應(yīng)，再由公共部門委托私人部門將公共品出售給市場需求方，由私人部門來實(shí)現(xiàn)公共部門的社會管理職能，這使得公私合作制混合組織兼具經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的雙重目的。交易成本的節(jié)約是企業(yè)產(chǎn)生、存在以及替代市場的唯一動力。公私合作制混合組織的存在也符合這樣的規(guī)律。以節(jié)約交易成本、提高工作效率是公私合作制混合組織存在的前提條件和根本動機(jī)。公私合作制混合組織在全社會公私經(jīng)營范圍內(nèi)，以優(yōu)勢互補(bǔ)的方式實(shí)現(xiàn)要素的最優(yōu)配置。公私合作制混合組織改變了傳統(tǒng)的垂直化的行政組織構(gòu)造，由不同的部門根