“三位一體”促進美麗鄉(xiāng)村建設

2014年08月10日于法穩(wěn)首席研究員、博士生導師“三位一體”促進美麗鄉(xiāng)村建設2013年中央一號文件提出，要“推進農(nóng)村生態(tài)文明建設。加強農(nóng)村生態(tài)建設、環(huán)境保護和綜合整治，努力建設美麗鄉(xiāng)村”。引言為深入貫徹黨的十八大精神，落實2013年中央1號文件關于推進農(nóng)村生態(tài)文明、建設美麗鄉(xiāng)村的要求，農(nóng)業(yè)部決定從今年起組織開展“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建活動。2月22日，農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《關于開展“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建活動的意見》（農(nóng)辦科[2013]10號）?！兑庖姟分赋隽碎_展“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建活動的重要意義、提出了開展“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建工作的總體思路、以及開展“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建的重點工作。5月開始美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建試點申報工作。引言2013年7月22日，習近平總書記視察鄂州市長港鎮(zhèn)峒山村時，指出：實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，建設美麗鄉(xiāng)村，是要給鄉(xiāng)親們造福，不要把錢花在不必要的事情上，比如說“涂脂抹粉”，房子外面刷層白灰，一白遮百丑。不能大拆大建，特別是古村落要保護好。引言浙江省麗水市縉云縣河陽古民居浙江省麗水市縉云縣河陽古民居浙江省麗水市遂昌縣獨山古寨民居貴州省雷山縣控拜苗族村寨2013年11月，農(nóng)業(yè)部確定了全國1100個“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建試點鄉(xiāng)村。引言

美麗鄉(xiāng)村建設是生產(chǎn)、生活、生態(tài)三位一體的系統(tǒng)工程，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)存在如下問題：重生活、生態(tài)建設，而輕生產(chǎn)；存在的問題美麗鄉(xiāng)村建設中名稱五花八門環(huán)保部門：“生態(tài)村”；黨委、政府：“文明村”宣傳部門的“生態(tài)文明村”；建設部門的“美麗村莊”；林業(yè)部門的“美麗林場”。存在的問題美麗鄉(xiāng)村建設的牽頭或者管理部門不統(tǒng)一新農(nóng)村建設辦公室負責；農(nóng)工辦或者農(nóng)業(yè)局負責；縣委宣傳部負責；城鄉(xiāng)建設委員會負責；財政局負責；縣委政策研究室存在的問題生產(chǎn)方面存在的問題

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的設施越來越不適應農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求

田間道路、橋涵損毀嚴重，農(nóng)業(yè)機械難以通行；

農(nóng)田水利設施中缺乏排灌設施，一旦遇到強降雨，勢必造成洪澇災害；

大型糧食晾曬場地或者烘干設備缺失；

通村路已經(jīng)不適應農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的要求，隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的不斷擴大，大型農(nóng)機具越來越多，3.5米寬的通村路已經(jīng)不能滿足通行要求。存在的問題生產(chǎn)方面存在的問題

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織（合作社）作用遠沒有發(fā)揮

部分合作社的成立是為了套取國家政策資金，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中并沒有發(fā)揮相應的作用。

國家鼓勵成立千萬元農(nóng)機合作社，但效果沒有達到預期。一是由于農(nóng)戶認為大型機械會帶來種植成本的增加，一旦遇到災害還是不能保證經(jīng)濟收入；二是個別地方規(guī)定，大型機械不能跨區(qū)到農(nóng)場作業(yè)，一些種糧大戶購置了大型農(nóng)業(yè)機械，沒有作業(yè)農(nóng)田，不但造成了大型機械的閑置，也給自己帶來巨大的經(jīng)濟負擔。存在的問題生產(chǎn)方面存在的問題

農(nóng)民種植糧食的風險較大

農(nóng)民種植糧食首先要面對自然災害風險；

極大的致貧風險。存在的問題生產(chǎn)方面存在的問題

土地經(jīng)營權抵押貸款步履維艱在一些省區(qū)，土地第二輪承包之時，水田、旱地的劃分不是按照面積進行的，而是根據(jù)土地生產(chǎn)率的高低，按照一定的折算系數(shù)進行的。但土地經(jīng)營權抵押之時，金融部門則按照土地承包證上的面積折算的。兩個數(shù)字差距很大！此外，由于國家政策明文規(guī)定，實行了“增人不增地，減人不減地”，在實現(xiàn)土地經(jīng)營權抵押貸款時，沒有土地的家庭成員不同意！導致了家庭矛盾的產(chǎn)生，不利于農(nóng)村社區(qū)的和諧。存在的問題生活方面存在的問題

美麗鄉(xiāng)村建設中只重視地面工程建設，對地下工程，包括垃圾、污水設施建設關注不夠；

美麗鄉(xiāng)村建設主要關注了道路、供水、供電、路燈等設施，以及泥草房、危房的改造。存在的問題生活方面存在的問題

地方執(zhí)行政策時引發(fā)的基層矛盾比較嚴重

有的地方采取“以獎代補”的方式來推動美麗鄉(xiāng)村建設，其結果是許多基礎條件比較好的村顧慮重重，擔心建設后不能得到獎補資金，因此不愿意大力推進美麗鄉(xiāng)村建設工作；

而基礎較差的村則渴望加快美麗鄉(xiāng)村建設，通過貸款方式等方式，投入大量的人力物力財力，結果未能得到獎補資金，一方面增加了村級債務負擔，另一方面又導致了村干部與農(nóng)民之間的矛盾。存在的問題生活方面存在的問題

政策制定中沒有充分考慮執(zhí)行中可能出現(xiàn)的問題，導致了執(zhí)行中矛盾頻出。一些省在推行美麗鄉(xiāng)村建設中，只提出一些建設項目，既沒有資金，也沒有政策，但對下級單位按照一定的進度進行考核、驗收，由此給地方政府造成了巨大債務。在泥草房、危房改造方面，由于申報數(shù)量與下?lián)苜Y金數(shù)量的不匹配，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作造成極大麻煩。存在的問題生活方面存在的問題

基礎設施的管護機制缺失，導致國家投資的浪費由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟基礎薄弱，農(nóng)村基礎設施和公用事業(yè)的經(jīng)營管理呈現(xiàn)出有人建、有人用、無人管的情況，損毀情況比較嚴重，導致了國家投資的浪費。存在的問題生活方面存在的問題

農(nóng)村“一事一議”制度已形同虛設，實施難度很大

加強農(nóng)村基礎設施建設要通過村民大會，通過“一事一議”解決。許多村民存在自掃門前雪的心態(tài)，對自己有利的事情要求村里解決辦理，對自己沒有利的事情堅決反對，造成事難議、錢難籌、工難派，這一現(xiàn)象在農(nóng)村普遍存在，即使議成了籌措資金的難度也較大，很難完成較大項目工程建設，制約美麗鄉(xiāng)村建設的步伐。存在的問題生活方面存在的問題

各部門協(xié)調(diào)工作機制缺失，各自為戰(zhàn)

美麗鄉(xiāng)村建設涉及多個部門，但彼此之間缺乏協(xié)調(diào)，每個部門都選擇自己的示范村，從各自的業(yè)務出發(fā)實施相關的項目，也許這些項目不是這些村最需要的。這種方式導致而來國家投資的分散，難以達到預期的成效。存在的問題生態(tài)方面存在的問題

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，化肥的施肥強度有增無減，而化肥的利用率較低，更多的部分則進入土壤及水體，對其造成一定的污染。同時，除草劑、殺蟲劑的投入強度很大。存在的問題中國化肥施用量及其變化（單位：萬噸）中國化肥施用強度及其變化（單位：公斤/公頃）生態(tài)方面存在的問題

農(nóng)藥包裝物（特別是農(nóng)藥瓶）等污染日益成為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染的重要部分。2011年，全國農(nóng)藥使用量為178.70萬噸，按照1斤/瓶的標準，全國將會產(chǎn)生35.7億個！目前，由于缺乏包裝物回收制度，農(nóng)民在使用之后往往丟棄與田間地頭，或者水體之中，造成二次污染。存在的問題生態(tài)方面存在的問題白色污染越來越嚴重農(nóng)用塑料薄膜在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的應用越來越廣，特別是在水資源十分短缺的西北地區(qū)，農(nóng)用塑料薄膜對于保水保墑發(fā)揮了十分重要的作用，但隨之而來的白色污染也越來越嚴重。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，農(nóng)用塑料薄膜施用量從2000年的134萬噸，增加到2011年的229萬噸，增加了95萬噸，增長70.90%。存在的問題生態(tài)方面存在的問題

農(nóng)村規(guī)?；B(yǎng)殖場的污染防治措施嚴重缺失污水、糞便隨意排放和堆放對周邊水域、土壤造成嚴重污染，也嚴重影響周邊的空氣質(zhì)量。存在的問題生態(tài)方面存在的問題

農(nóng)民對農(nóng)作物秸稈還田認識不足，工作進展緩慢由于耕作方式、農(nóng)業(yè)機械等方面的不匹配，農(nóng)民對農(nóng)作物秸稈還田的認可度不足，普遍采取的是將其任意堆放或者露天焚燒，對生態(tài)環(huán)境造成一定影響。據(jù)測算，2012年我國農(nóng)作物產(chǎn)生的秸稈量達到98837萬噸，農(nóng)作物秸稈利用率達到69%，有68197萬噸秸稈得到利用，但仍有30639萬噸秸稈沒有得到利用。存在的問題生態(tài)方面存在的問題

與過去相比，農(nóng)村生活垃圾成分越來越復雜，包括廚房垃圾、婦女兒童用品、塑料制品等，垃圾產(chǎn)生量也越來越大。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)村已經(jīng)陷于生活垃圾的包圍之中；同時，生活污水也是任意傾倒。生活垃圾、生活污水對生態(tài)環(huán)境造成的污染呈現(xiàn)出明顯加重態(tài)勢，日益成為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題的重要組成部分。存在的問題類別生活污水排放量生活污水處理率生活污水未處理量萬m3/d%萬m3/d城市11418871450縣城233675578建制鎮(zhèn)2677281926村莊3220829272012年中國生活污水排放與處理情況生態(tài)方面存在的問題

農(nóng)村生態(tài)建設難以推行

有的省份推行“圍村綠化林”建設工程，國家提供苗木補助資金之外，但存在兩個問題難以解決，一是綠化占用農(nóng)民土地的補貼資金，二是綠化占用耕地與耕地保護政策之間的沖突。存在的問題生態(tài)方面存在的問題

生態(tài)環(huán)境建設模式缺乏科學性

如在東北某省推廣沼氣池建設就不符合該區(qū)域氣候特點。此外，在村內(nèi)污水邊溝建設，僅僅用水泥板進行襯砌，也不解決任何問題，污水照樣入滲地下，造成國家投資的浪費！因此，這些決策是否正確值得考慮。存在的問題做好頂層設計，促進美麗鄉(xiāng)村建設在頂層設計上，應從項目導向轉(zhuǎn)向基層需求導向！看基層究竟需要什么，而不是各個部門想搞什么就搞什么，而是基層需要什么就做什么，否則的話基層的矛盾會持續(xù)不斷。同時，應該根據(jù)不同的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展狀況，設計不同的發(fā)展模式，不要一個模式一棒子插到底。對策建議生活、生態(tài)和生產(chǎn)“三位一體”，促進美麗鄉(xiāng)村建設在美麗鄉(xiāng)村建設過程中，生活設施、生態(tài)環(huán)境的改善僅僅是外在體現(xiàn)，最根本的是生產(chǎn)問題，這是解決農(nóng)民發(fā)展，增加收入，真正進行美麗鄉(xiāng)村建設的根基！因此，需要根據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟狀況，以及生產(chǎn)傳統(tǒng)，科學選擇產(chǎn)業(yè)，成為生產(chǎn)發(fā)展的基本出發(fā)點。對策建議統(tǒng)一管理機構，規(guī)范名稱圍繞著美麗鄉(xiāng)村建設，自上而下統(tǒng)一管理機構，便于推動工作的開展；自上而下的各個部門所推行的項目都圍繞著美麗鄉(xiāng)村建設，不要再設立一些其他名稱。每個部門這樣做，究其實質(zhì)，也是一種政績工程！此外，各個部門之間應建立一種協(xié)調(diào)機制，共同推動美麗鄉(xiāng)村建設。對策建議農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)廳市農(nóng)業(yè)局縣農(nóng)業(yè)局圍繞著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，加大基礎設施建設隨著土地流轉(zhuǎn)的推進，特別是在東北糧食主產(chǎn)省份，種植規(guī)模將日益擴大，大型機械的推廣勢在必行。因此，從國家層面，加大田間道路、農(nóng)田水利設施、通村道路、橋涵以及晾曬場地、烘干設施建設的投資力度，為確保國家糧食安全提供有力支撐。對策建議盡快建立國家、集體和農(nóng)民共同承擔的糧食安全風險機制，最大限度保護農(nóng)民種糧積極性

首先，國家應盡快加大對種糧大省財政補貼力度，提高糧食生產(chǎn)的積極性；

其次，需要建立糧食安全風險共擔機制，確保在災害之年農(nóng)民收入不減少，規(guī)避農(nóng)民因種糧而致貧的風險。

其三，建立預期收益貸款模式，設立陽關大廳，減少農(nóng)民貸款的中間環(huán)節(jié)，節(jié)約貸款的額外費用支出。對策建議對不適合基層實際的政策進行及時調(diào)整

推行美麗鄉(xiāng)村建設已經(jīng)快1年了，也暴露出了一些問題，應該根據(jù)出現(xiàn)的問題對政策進行及時調(diào)整，確保不給基層政府、村集體帶來經(jīng)濟負擔。

應將泥草房、危房改造資金整合，對房子集中改造，不再把資金分配到戶；

同時，在遷村并點應在泥草房改造之前，否則會造成國家投資的浪費。

這需要民政部門、建設部門、新農(nóng)村建設部門等相互協(xié)調(diào)。對策建議逐步建立農(nóng)村基礎設施與環(huán)境管理模式的創(chuàng)新機制

克服重建輕管，確保工程建一處，服務一方群眾的目標，明確管理主體和管理責任，加強對管理人員的技術培訓，提高管理人員知識水平和管理技能。

考慮到管護資金缺失，建議根據(jù)不同區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平，加大對行政村的轉(zhuǎn)移支付力度，專門劃分部分資金用于基礎設施的日常管護。此外，在一些特定區(qū)域進行項目建設時，能否增加部分投資，如北方嚴重寒冷地區(qū)，能否增加鏟車或者推土機，冬季用于道路的鏟雪；空閑之時對外進行工程施工，增加一定的經(jīng)濟收入，以彌補日常管護經(jīng)費的不足。對策建議建立種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系，發(fā)展循環(huán)型農(nóng)業(yè)

一方面減少規(guī)?；B(yǎng)殖對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的污染，同時在一定程度上減少化肥的施用量。

根據(jù)循環(huán)型生態(tài)農(nóng)業(yè)原理，在具有規(guī)模化養(yǎng)殖區(qū)域，構建以農(nóng)作物生產(chǎn)為基礎的生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)循環(huán)體系，實現(xiàn)種植業(yè)與養(yǎng)殖業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，使養(yǎng)殖業(yè)為種植業(yè)提供有機肥；

逐步建設高標準農(nóng)田，農(nóng)作物秸稈為養(yǎng)殖業(yè)提供飼料，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)種植、養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)之間的農(nóng)業(yè)大循環(huán)，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益的統(tǒng)一。同時，也逐步減少化肥的投入，進而改善土壤，提高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)。對策建議建立農(nóng)藥包裝物、塑料薄膜等回收機制

制定農(nóng)藥包裝物、塑料薄膜回收獎勵辦法，提高農(nóng)民參與的積極性，發(fā)揮銷售企業(yè)在農(nóng)藥瓶、肥料袋等包裝物回收中的作用。

以部分補貼的形式，鼓勵農(nóng)藥經(jīng)營單位負責回收，由有資質(zhì)的企業(yè)集中處理，減少對環(huán)境和水源的污染。對策建議加強農(nóng)村污水處理模式及技術的研究針對不同區(qū)域