破局地方債務

破局地方債務：PPP模式的新崛起浙江工商大學金融學院樓迎軍

2015.5.9

hong73a@當下中國地方性政府債務問題PPP視角下地方債務破解問題內(nèi)容安排理性看待政府的資產(chǎn)負債問題四份政府資產(chǎn)負債表自2012年以來，共有四個研究團隊嘗試編制了我國政府資產(chǎn)負債表：中國政府資產(chǎn)負債核算理論和政策研究課題組；馬駿（現(xiàn)央行研究局首席經(jīng)濟學家）牽頭的復旦大學研究團隊；中國銀行首席經(jīng)濟學家曹遠征牽頭的中國銀行團隊；由中國社科院副院長李揚牽頭的中國社科院團隊如果不算政府持有的十幾萬億的上市公司股份市值和國土資源性資產(chǎn)（尚未開發(fā)的礦產(chǎn)和未出售的土地）的話，結(jié)論差距不大浙江工商大學金融學院2007-2012政府資產(chǎn)負債評述（一）政府整體的資產(chǎn)負債率，即總負債與總資產(chǎn)之比，總體呈上升趨勢，表明在政府資產(chǎn)形成中，對債務融資的依賴有所上升，進而造成債務風險相應提高國家凈資產(chǎn)增加額持續(xù)小于當年GDP，表明并不是全部的GDP都形成真正財富積累，說明GDP指標存在質(zhì)量問題總資產(chǎn)中存貨占比激增，表明產(chǎn)能過剩問題非常嚴重主權(quán)部門（或廣義政府部門）的資產(chǎn)大于負債，凈資產(chǎn)額為正，這表明中國發(fā)生主權(quán)債務危機的可能性很低浙江工商大學金融學院2007-2012政府資產(chǎn)負債評述（二）2012年，中央政府與地方政府加總的債務接近28萬億，占當年GDP的53%，如果將非金融企業(yè)、居民部門、金融部門以及政府部門的債務加總，那么全社會的債務規(guī)模達到111.6萬億，占當年GDP的215%，這意味著全社會的杠桿率已經(jīng)很高，去杠桿在所難免如果將地方債務或者更寬口徑的主權(quán)債務考慮在內(nèi)，中國的政府（主權(quán)）債務將有較大增長并帶動總債務水平有較大幅度提高，需要警惕浙江工商大學金融學院2007-2012政府資產(chǎn)負債評述（三）所有年份的中國政府資產(chǎn)負債表均呈現(xiàn)出快速擴張之勢在資產(chǎn)方，對外資產(chǎn)、基礎設施、以及居民房地產(chǎn)資產(chǎn)迅速積累，構(gòu)成資產(chǎn)擴張的主導因素。這記載了出口導向發(fā)展戰(zhàn)略之下中國工業(yè)化與城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的歷史進程在負債方，各級政府以及國有企業(yè)等主權(quán)部門的負債規(guī)模以高于私人部門的速度擴張，這凸顯了政府主導經(jīng)濟活動的體制特征浙江工商大學金融學院2007-2012政府資產(chǎn)負債評述（四）政府資產(chǎn)負債表風險點主要體現(xiàn)在房地產(chǎn)信貸、地方債務、以及銀行不良貸款等項目上，而中長期風險則更多集中在對外資產(chǎn)、企業(yè)債務以及社保欠賬等項目上無論哪一類風險，都與當前的發(fā)展方式與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)密切相關。因此，應對或化解風險的最佳途徑，還是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，推動經(jīng)濟的新常態(tài)如果繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行養(yǎng)老保險體系，到2023年，全國范圍內(nèi)職工養(yǎng)老保險即出現(xiàn)資金缺口，到2029年，累積結(jié)余將消耗殆盡浙江工商大學金融學院政府資產(chǎn)負債現(xiàn)狀的啟示（一）為降低對外資產(chǎn)負債表中的貨幣錯配風險，應注重擴大內(nèi)需，減少對外需依賴，放緩對外資產(chǎn)積累，同時鼓勵藏匯于民、促進對外直接投資、推動人民幣國際化更重要的，在債權(quán)型錯配狀況短期內(nèi)很難扭轉(zhuǎn)的情勢下，我們應更加積極主動地利用主權(quán)財富基金的機制，降低貨幣錯配的風險減少政府對微觀經(jīng)濟活動的干預，強化市場的決定性作用，將隱性或有負債轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性直接負債，明確負債主體并使之多元化浙江工商大學金融學院政府資產(chǎn)負債現(xiàn)狀的啟示（二）推動債務性融資向股權(quán)融資格局的轉(zhuǎn)變，降低全社會的杠桿率，緩解企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)錯配風險在中國未來的金融發(fā)展中，健全多層次資本市場體系，推進股票發(fā)行注冊制改革，多渠道推動股權(quán)融資，發(fā)展并規(guī)范債券市場，提高直接融資比重，推動中國金融結(jié)構(gòu)從債務性融資向股權(quán)融資格局轉(zhuǎn)變調(diào)整收入分配格局，深化國有經(jīng)濟布局的戰(zhàn)略性調(diào)整，進一步推進混合所有制改革，實施國有股減持充實社會保障儲備資金浙江工商大學金融學院政府資產(chǎn)負債現(xiàn)狀的啟示（三）防范化解房地產(chǎn)信貸風險，促進房價向均衡水平合理回歸，應重點改革土地制度和財稅制度土地制度改革的核心是厘清政府的角色定位，逐步弱化政府作為土地交易者和直接經(jīng)營者的角色，強化其服務者和監(jiān)管者的角色妥善解決地方政府債務問題，關鍵是要通過體制性因素的調(diào)整，控制債務增量，削減債務存量主要涉及3個層面的改革：政府職能改革、投融資體制改革和財稅體制改革浙江工商大學金融學院當下中國地方性政府債務問題PPP視角下地方債務破解問題內(nèi)容安排理性看待政府的資產(chǎn)負債問題債務是問題的根源本質(zhì)是高赤字之下的主權(quán)信用危機

歐洲債務危機2009年12月8日始于希臘，2010年起蔓延歐洲其它國家美國債務危機2013年10月，美債觸及國會所允許的16.40萬億美元上限日本公共債務問題最爛的蘋果，日本公共債務相對名義GDP占比達232%中國地方債務問題為什么中央政府要財政分權(quán)？如果以集權(quán)的方式由中央政府行使所有職能，而不是分級行使，由于信息不充分等原因，會使政府機構(gòu)陷入低效率運行狀態(tài)中國財政分權(quán)改革的一個重要作用是為地方政府和官員提供強而有力的財政和政策激勵的約束，財政分權(quán)和干部選拔制度成為地方官員積極推動地區(qū)經(jīng)濟增長的基礎因為中國的疆域?qū)拸V，中央政府直接管理地方事務的成本極高，因此分權(quán)成了必然的選擇浙江工商大學金融學院中國分稅制20年分稅制的意義：一、劃分中央和地方政府財政支出和事權(quán)；二、劃分中央與地方政府財政收入；三、實行中央對地方的稅制轉(zhuǎn)移支付制度分稅制的問題：一、地方政府之間事權(quán)劃分仍不明晰；二、省以下政府之間的財權(quán)劃分模式存在問題，中央政府集中財力的做法被省、市級政府效仿；三、在轉(zhuǎn)移支付制度方面，稅收返還的結(jié)果是維護地方、特別是財力充裕地區(qū)的既得利益，而不是縮小財力差距浙江工商大學金融學院中央與地方財政支出比重（1978-2010）浙江工商大學金融學院中央與地方財政收入比重（1978-2010）浙江工商大學金融學院中國財政分權(quán)的缺陷中國分權(quán)模式最明顯的特點就是經(jīng)濟與政治的不同步，中國是在政治上保持垂直管理體制的前提下實行經(jīng)濟上的分權(quán)，通過對地方政府的激勵來推動經(jīng)濟的發(fā)展但問題是：當下級政府擁有了更多的政策制定自主權(quán)的時候，增加了政府行為協(xié)調(diào)的復雜性中國財政分權(quán)的缺陷：對地方財政控制力的減弱和政府間財政關系協(xié)調(diào)的失敗，經(jīng)常導致地方財政的壓力和地方政府的赤字偏好，這最終會導致中國宏觀經(jīng)濟的失衡浙江工商大學金融學院宏觀經(jīng)濟失衡截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務10.88萬億元，負有擔保責任的債務2.66萬億元，可能承擔一定救助責任的債務4.34萬億元數(shù)據(jù)來源：審計署，全國政府性債務審計結(jié)果（2013年12月30日公告）地方債務規(guī)模地方融資平臺的成因地方融資平臺風險究其根源，既有地方經(jīng)濟發(fā)展滯后原因，又有現(xiàn)行體制下事權(quán)與財權(quán)高度不對稱的因素中央政府意識到，不論是經(jīng)濟發(fā)展，還是維持政治穩(wěn)定，都需要地方政府的積極性。只能容忍地方政府另辟財源：容忍地方政府在維持傳統(tǒng)功能的同時，兼有“發(fā)展型政府”和“掠奪型政府”的雙重功能容忍地方政府具有獨立的經(jīng)濟利益，地方政府經(jīng)濟利益通過“政府公司化”的行為實現(xiàn)關于深化預算管理制度改革的決定2014年10月8日，國務院發(fā)布《關于深化預算管理制度改革的決定》完善政府預算體系，積極推進預算公開改進預算管理和控制，建立跨年度預算平衡機制加強財政收入管理，清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加強結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理加強預算執(zhí)行管理，提高財政支出績效規(guī)范地方政府債務管理，防范化解財政風險地方政府債券地方政府債務將與融資平臺剝離（發(fā)改委，2014-5-21）目前世界53個主要國家中，有37個允許地方政府舉債一些擔憂：國外的地方政府舉債中，地方議會的強大監(jiān)督作用？固態(tài)模式治理日益液體化的地方政府？欠發(fā)達地區(qū)發(fā)行市政債的困難2014年10月2日《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，明確地方政府舉債，中央政府不救助地方債務存量替換這是既定的改革進程，而不是突發(fā)事件地方債務替換有利于減少期限錯配、降低利息成本。用低息的7-10年市政債替換高息的3-5年期城投債、短期銀行貸款、1-2年信托新發(fā)市政債的購買主體理論上可以是商業(yè)銀行及其他市場主體，也可以是央行。根據(jù)相關法律，為執(zhí)行貨幣政策，中國人民銀行可以“在公開市場上買賣國債、其他政府債券和金融債券及外匯”中國版QE中國版QE的意圖在于配合地方政府今年將發(fā)行的1萬億元地方債券，以降低實體經(jīng)濟融資成本、減輕系統(tǒng)性風險，并在地方層面促進經(jīng)濟發(fā)展方案一：央行購買，則是基礎貨幣投放，10.88萬億地方債務，如果全部由央行購買，無疑是大規(guī)模QE方案二：地方發(fā)市政債替換商業(yè)銀行持有的城投債、貸款和信托，更類似扭曲操作，以長替短、壓低中長端(美國版是賣短買長，壓低長端)例子：美聯(lián)儲推“扭轉(zhuǎn)操作”美聯(lián)儲2011年9月22日宣布，推出新一輪非常規(guī)舉措以提振經(jīng)濟，稱將在2012年6月前增持4000億美元長期國債，此舉旨在推低融資成本并刺激開支和投資美聯(lián)儲此次用于購買國債的資金并非是繼續(xù)擴充資產(chǎn)負債表，而是通過“扭轉(zhuǎn)操作”來實現(xiàn)，即通過出售本已持有的剩余期限為3年及以下的4000億美元中短期國債，并用該部分資金來購買剩余期限為6年至30年的中長期國債。這一舉措實際上相當于延長了其持有的4000億美元國債的期限，旨在壓低長期利率25治本之策從根本上解決地方政府債務問題，需要體制改革，亟需地方資產(chǎn)負債表編制、全口徑預算管理、透明預算、中期財政規(guī)劃等制度改革建立起來，解決地方財務軟約束推行財政體制改革，明確一級政權(quán)有一級事權(quán)：該級政府該做什么，財政上的支出責任有哪些，做到不重不漏；擁有與事權(quán)匹配的一級財權(quán)，為事權(quán)提供財政基礎；一級政府通過編制一級預算確定收支用途，經(jīng)人大審批，并接受監(jiān)督，來源及接受績效考核和問責；一級政府擁有一級產(chǎn)權(quán)并據(jù)此建立舉債權(quán)，但要納入預算管理當下中國地方性政府債務問題PPP視角下地方債務破解問題內(nèi)容安排理性看待政府的資產(chǎn)負債問題困局：經(jīng)濟聚集與地方政府激勵中國目前體制最大的問題是，它難以有效地解決長期激勵問題，從而使得地方政府行為短期化（王永欽等，2007）地方主義的一個具體的體現(xiàn)就是，各個地方的政府都想做大本地的經(jīng)濟規(guī)模例如地方政府就有強烈的動機進入新興行業(yè)，并利用干中學機制鼓勵其發(fā)展，以便未來獲得國內(nèi)地區(qū)間貿(mào)易的更大收益，而這種地方主義的策略的直接結(jié)果就是，中國各地之前經(jīng)歷了一輪又一輪的重復建設和產(chǎn)能過剩（高新園區(qū)的過剩問題）地方政府企業(yè)化，借助地方融資平臺進行資本運作浙江工商大學金融學院政府公司化的惡果蔑視信仰，無視倫理，對不受約束權(quán)力的崇拜，同不完全的市場經(jīng)濟結(jié)合，“權(quán)錢通吃”，是困擾我們的一大后遺癥金錢是唯一的意識形態(tài)，自私是唯一的處事原則，物欲是唯一的滿足途徑，只會導致自我迷失和社會沉淪本來（中國）社會的細密分工已經(jīng)是一種資本主義的結(jié)果，但這兒還有半殖民地的貧困基因，以及社會主義大鍋飯煮糊后倒不掉的鍋巴，所以，世間潮流一旦附庸資本，便從偽學的戰(zhàn)壕里蜂擁而起，向著金錢與權(quán)勢倒戈

——張承志，體制外的意味，2012中國的舊制度遺產(chǎn)中國兩千年歷史的舞臺是兩種基本力量的長期廝殺：“市場經(jīng)濟”和“官僚政治”中國的傳統(tǒng)：經(jīng)濟在政治之下，政治在道德之下中國不可能有商業(yè)法的制定和執(zhí)行，因為這需要司法獨立，涉及對財產(chǎn)權(quán)的絕對承認，這與中國社會價值觀念和社會組織原則相反，也不容于傳統(tǒng)中國的政治結(jié)構(gòu)，即公共福利必須高于個人私利，如果這一點被拋棄，這個遼闊帝國的官僚制管理就會完全坍塌。——黃仁宇，現(xiàn)代中國的歷程，PP17浙江工商大學金融學院論政府如果公路、鐵路、銀行、保險、大型股份公司、大學以及公共慈善事業(yè)等等，所有這些都成了政府的分支；又如果城市自治會和地方議事會，連同目前所有交付它們管理的事務，都成了中央行政系統(tǒng)的附屬；如果所有這些不同事業(yè)的雇員都要由政府任命和支付薪酬，乃至終其一生每一升遷都需仰賴政府；那么，縱有再多的出版自由和民主的立法機關，都不足以使英國和其他國家變得真正自由，除了徒具自由之名而已。并且行政機器的構(gòu)建越是科學有效，即其網(wǎng)羅最優(yōu)秀人才來操縱這架機器的辦法越是巧妙嫻熟，其為患也就越大。

——穆勒《論自由》原文減政主義一國政府之本分，在保全社會之安寧，維持社會之秩序，養(yǎng)其活力之泉源而勿涸竭之，順其發(fā)展之進路而勿障礙之，即使社會可以自由發(fā)展其活力而已。教育也，殖產(chǎn)也，政府惟司其關于政務者，不必自為教育家、自營農(nóng)工商之業(yè)也。夫國家教育之興，非政府多頒學堂章程，多編教科書籍之謂，國民實業(yè)之盛，非政府多營官有事業(yè)，多定檢查方法之謂?？傃灾瑒t國運之進步，非政府強大之謂。

——杜亞泉《減政主義》原文地方債務：中央地方一盤棋首先需要說明：地方政府舉債本身無可厚非，在國外關于政府舉債的研究中鮮有對地方政府債務必要性的爭論，但有兩個關鍵問題首先是資金用途。無論如何，政府債務融資的用途不能用于日常開銷，否則就會喪失基本能力，只能是資本性的支出，如公共設施與基本建設等，這是慣例其次是還錢能力。最終難免陷入以債養(yǎng)債，因為支出總體上不能緊縮，只好用舉債的方式不斷地撐下去浙江工商大學金融學院破局地方債務的思路：放開地方政府發(fā)行市政債券（美國）推廣政府與社會資本合作模式（英國）劉昆：《推進新型城鎮(zhèn)化資金保障是重要條件》（2014-3-19）王保安：在政府和社會資本合作(PPP)培訓班的講話（2014-3-20）未來圖景：資本會迅速地改變著中國，包括經(jīng)濟秩序，政治生態(tài)和權(quán)力結(jié)構(gòu)兩道主菜Public-PrivatePartnerships，公私合伙制混合所有制英國1982年提出，是指政府與私營商簽訂長期協(xié)議，授權(quán)私營商代替政府建設、運營或管理公共基礎設施，并向公眾提供公共服務，類似于BOT本質(zhì)：政府特許經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，陽光化的權(quán)錢交易不同于知識產(chǎn)權(quán)，它不僅僅是經(jīng)營權(quán)，更有可能是一種隱性的公共管理權(quán)（古代的鹽引、茶引）不以確權(quán)為目的的改革都是過家家1956年的公私合營：財產(chǎn)禪讓PPP模式我們可以從三種意義上使用公私伙伴關系這一術語。首先是廣義界定（這多少有點夸大），指公共和私營部門共同參與生產(chǎn)和提供物品和服務的任何安排。合同承包、特許經(jīng)營、補助等符合這一定義，但本書一般使用這些安排方式更具體、更確切的名稱。其次，在此處和本書的其他地方，它指一些復雜的、多方參與并被民營化了的基礎設施項目。再次，它指企業(yè)、社會賢達和地方政府官員為改善城市狀況而進行的一種正式合作。