我國保障性住房(三)

住房保障的經(jīng)濟學與政治學分析

一、住房的經(jīng)濟性質(zhì)與特點首先，住房必須依附于土地，所以土地的性質(zhì)和特點在很大程度上決定了住房的經(jīng)濟性質(zhì)與特點。土地屬于稀缺資源。一方面，中國龐大的人口決定了土地本身屬于稀缺資源；另一方面，政府的行政干預又從兩個方面加劇了土地的稀缺性。一是政府對土地用途和數(shù)量的管制人為地限制了土地的供應(yīng)量，二是政府將大量資源集中投入特大城市和大城市加劇了這些城市的土地稀缺程度。政府行政干預所造成的土地稀缺是局部性的。

土地有不可移動性。土地不可移動，所以不同區(qū)域的土地沒法挪用。由于這一特性，土地資源的可替代性非常復雜。對于某地的政府或居民來說，土地資源具有不可替代性，比如北京的政府無法在河北的土地上建設(shè)項目，北京的居民也無法去河南居??；但從市場的角度，土地又有一定的可替代性，比如一個企業(yè)如果認為北京的土地太貴，完全可以把工廠設(shè)在河南。土地存在級差地租。土地不同于其他資源，不同區(qū)位的土地其價值是不同的，這一屬性來源于土地的不可移動性。土地的級差地租意味著不同區(qū)位的土地其稀缺程度是不一樣的。土地價值可以隨周邊情況的改變而改變。一般地，在某塊土地本身沒有任何改變的情況下，隨著城市的擴張，一塊土地（房產(chǎn)）會從城市邊緣逐步成為城市中心，土地（房產(chǎn)）的價值會提高；隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施的增加，該地塊的便利程度會提高，土地（房產(chǎn)）價值也會提高。也就是說，土地可以吸收城市建設(shè)投入的外部性來增加自己的價值。其次，住房是私人物品。

無論是從消費的競爭性還是消費的排他性，住房都是標準的私人物品。

從經(jīng)濟學的角度而言，土地屬于私人物品，意味著市場配置是最有效率的。當然，市場配置帶來效率的前提條件是排除不必要的政府管制，包括對于住房所依附的土地的用途和數(shù)量的管制。而中國目前對于土地的管制非常嚴格，不僅對土地利用的用途和數(shù)量進行行政管制，還通過土地所有人的地位進行直接的控制。這些管制措施對土地市場的扭曲必然會通過住房市場反映出來，導致了目前出現(xiàn)的種種問題。第三，住房（土地）具有投資品的性質(zhì)。

與一般商品需求曲線向下（即需求隨價格上升而下降）不同，投資品的需求曲線在某個區(qū)間是上升的，也就是說，在價格上升的同時，投資品的需求也有可能是上升的。住房兼有一般商品和投資品兩種屬性，在快速城市化過程中，投資品屬性表現(xiàn)得更突出；而在快速城市化過程結(jié)束后，住房的供求會形成新的均衡，到那時，住房的投資品屬性會下降而一般商品屬性會上升。第四，住房具有財富分配效應(yīng)。

投資品一般都具有財富分配效應(yīng)，如股票持有者直接參與上市公司的財富分配，而住房則通過土地間接參與社會財富分配。住房主要是通過土地吸收城市建設(shè)投入所形成的外部性來參與社會財富分配的。例如，政府投資50億建設(shè)一條軌道交通，但其票款收入甚至不能覆蓋運營成本，其效益主要體現(xiàn)為沿線的交通便利（還有污染減少等外部性），而交通便利等外部性會被軌道交通各站點周邊的土地所吸收，轉(zhuǎn)化為土地增值，這些土地上的住房擁有者實際上分享了該軌道交通投入的大部分效益，相當于從政府的基礎(chǔ)設(shè)施投入中分得了一杯羹。反過來也可以說，在中國快速城市化階段和政府對城市基礎(chǔ)設(shè)施投入巨大的情況下，如果不擁有住房，就會失去從政府龐大投資中受益的機會。所以，住房的財富分配效應(yīng)會激勵當下的人們盡早、盡多地購買住房。第五，與其他消費品相比，住房的邊際效用遞減效應(yīng)比較弱。從以上的示意圖可以看出，人對于“吃”最容易滿足，在經(jīng)濟水平達到一定條件后，“吃”的邊際效用迅速降低；而相對于“吃”，對“穿”的追求可以持續(xù)到更高水平，其效用才會明顯降低；再相對于“吃”和“穿”，對“住”的需求更加持久，其滿足點（效用迅速降低的轉(zhuǎn)折點）出現(xiàn)得更晚。從我們的日常生活經(jīng)驗也可以知道，在生活達到溫飽以后，人們對“吃”的欲望就減弱了，而對于“穿”的欲望可以持續(xù)到小康以上，但對于“住”的欲望，對于絕大部分人來說窮其一輩子都不可能滿足。在資源稀缺的情況下，按照市場規(guī)律，該資源必然是先滿足出價更高的需求，而住房的邊際效用遞減效應(yīng)弱意味著出價高的需求（富人的需求）較不容易被滿足，導致資源較難向低端需求配置。市場均衡的結(jié)果也表明，在沒有干預的情況下，開發(fā)商的共識是大戶型的市場需求優(yōu)于小戶型。二、住房失衡問題及其原因

（一）市場配置資源可能導致的住房失衡問題——一般問題從以上對住房（土地）的經(jīng)濟性質(zhì)和特點的分析可以看到，如果完全由市場配置住房（土地）資源，稀缺資源的配置將首先滿足效率最高的需求，用貨幣表示就是愿意出價最高的需求，而由于住房的邊際效用遞減效應(yīng)較其他消費品要弱，要在完全滿足富裕人群的住房需求后再考慮相對不富裕人群就比較困難。所以，市場配置資源可能導致低收入人群無法得到適當?shù)淖》?，這是市場配置資源所可能導致的一般性問題，世界各國都可能發(fā)生。（二）政府不當干預可能導致的住房失衡問題——中國的特殊問題首先是中國扭曲的經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)反映到了土地和住房問題上。一是片面追求GDP的驅(qū)動使地方政府傾向于多供工業(yè)用地、少供住宅用地，并且試圖用住宅用地的高價來貼補工業(yè)用地的低價。二是政府支出規(guī)模過大及大城市規(guī)模過度擴張。城市擁有行政級別是中國特色，中國的直轄市是副總理級，由此以下不同的城市（主要是依據(jù)其規(guī)模）被定為副省級、地級、副地級、縣級、副縣級、股級不等。這個體制使特大城市和大城市在競爭政府資源中擁有絕對優(yōu)勢，而中國政府恰恰又控制了大部分的資源，所以除了個別特例，在同一區(qū)域內(nèi)，級別越高的城市獲得的資源就越多，城市擴張就越快。大城市規(guī)模的擴張會導致外來人口的集聚和土地價格的上漲。

如果由市場來決定，當城市規(guī)模擴張所帶來的收益（市場集聚等）與增加的成本（土地價格上升、交通成本上升等）相當時，城市規(guī)模會達到均衡。但中國的體制特色決定了大城市不會停下擴張的腳步。這樣必須在城市尋找就業(yè)機會的低收入群體就被迫承擔更加難以獲得住房的后果。其次是不當?shù)耐恋毓苤扑斐傻淖》渴Ш鈫栴}。

中國的土地管理制度是極為獨特的。首先，中國人與土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系是根據(jù)人的身份而不同的。城市居民只能擁有使用權(quán)，農(nóng)民（集體）則可以擁有所有權(quán)；城市居民不能在農(nóng)村擁有土地，而農(nóng)民一旦轉(zhuǎn)變身份成為城市居民就必須放棄土地所有權(quán)；但是即使農(nóng)民（集體）擁有土地的所有權(quán)也不能根據(jù)自己的意愿進行交易。而人的身份——城市居民或農(nóng)民——并不是由于其從事的職業(yè)不同，而是由其出生的家庭不同而決定的，因而是無法自由選擇的。其次，土地產(chǎn)權(quán)還與土地位置和用途有關(guān)，農(nóng)村集體所有的土地只能用于農(nóng)業(yè)（漁業(yè)、林業(yè)等）和農(nóng)村建設(shè)（如農(nóng)民居?。?，農(nóng)村土地一旦被納入城市的范圍、被用于城市建設(shè)，所有權(quán)就必須變更歸國家所有。這樣的土地管理制度嚴重地扭曲了住房供應(yīng)體系，整個住房供應(yīng)體系被割裂為城市住宅和農(nóng)村住宅，盡管它們的使用功能并無不同，卻無法發(fā)揮同樣的作用。大量的農(nóng)村土地和住宅無法進入整個住宅供應(yīng)體系，它們要么處在“違法”出租的尷尬中，要么等待被拆遷征用。對農(nóng)村土地的管制使進城工作的農(nóng)民無法將農(nóng)村的財產(chǎn)（最主要是土地）置換為城市的財產(chǎn)，從而無法完全城市化，而只能成為農(nóng)民工。農(nóng)民工在城市居住和工作卻無法獲得住房，他們在農(nóng)村有住房卻并不居住。現(xiàn)行的農(nóng)村土地管制制度還在技術(shù)上為住房保障制造了困難。一方面，按照國際通行標準，收入主要來自城市、工作和生活主要在城市的農(nóng)民工已經(jīng)是城市居民，但是他們在城市面臨住房困難，應(yīng)當作為城市住房保障的對象；但另一方面，他們在農(nóng)村卻擁有并不居住的面積不小的住房（在城市人看來是別墅），而且他們還在繼續(xù)用在城市獲得的收入投入到農(nóng)村的住房建設(shè)中，這種情況下為他們提供城市住房保障對城市居民又有不公平的問題。但是他們在農(nóng)村的住房卻不能變現(xiàn)來為他們在城市定居提供資金。此外，政府在土地一級市場可以憑借單一壟斷買家的地位壓低土地收購價格，使地方政府有更強的征地沖動，而市場對城市規(guī)模的制約作用無法實現(xiàn)；而在二級市場，政府又擁有單一賣家壟斷地位，地方政府可以憑此抬高售價來構(gòu)建土地財政。地方政府此類行為造成的結(jié)果一方面制造了大量失地農(nóng)民和失去住房的城市居民，也就是制造了大量的住房需求，另一方面又制造了過高的房價，使大量的農(nóng)民工、外來人員、城市中低收入階層面臨難以負擔住房成本的問題。除了經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)不平衡和土地管制不當兩個主要原因造成我國住房問題外，不成熟的租賃市場使租房居住缺乏穩(wěn)定感，民間資本缺乏投資渠道，在通漲預期下選擇房地產(chǎn)為主要投資渠道，這些問題也加劇了低收入人群的住房困難。最后是利益集團影響導致住房失衡。中國欠缺公開透明的利益博弈機制，但并不意味著不存在利益集團的影響。相反，由于欠缺公開透明的利益博弈機制，一部分利益集團在中國的制度設(shè)計和經(jīng)濟決策中擁有強大的發(fā)言權(quán)甚至決策權(quán)，而另一些利益集團則沒有代言人也沒有發(fā)言權(quán)。在中國住房制度形成和變化過程中也可以清晰地看到這種問題的存在。在城市與農(nóng)村的博弈中，處于強勢地位的城市控制了國家主要的經(jīng)濟資源，并且制定了城鄉(xiāng)不同的土地管理制度。為了城市擴張的需要國家可以征用農(nóng)民的土地，而農(nóng)民卻不能主動將自己的土地用于城市建設(shè)，哪怕是這塊土地已經(jīng)被城市所包圍，從而有效地防止了農(nóng)民分享城市化的效應(yīng)，哪怕是溢出效應(yīng)。在大城市與小城鎮(zhèn)的博弈中，大城市控制資源使小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略只能停留在紙面而無法落地。在國有部門與非國有部門的博弈中，國有部門始終可以在國家正式的住房制度之外為自己保留一塊“自留地”，從而使部分國有部門的職工無需面對房價上漲的壓力，反而可以從中獲得牟取暴利的機會。三、住房保障的必要性和合理性

（一）住房保障的必要性提供包括社會保障在內(nèi)的公共服務(wù)已經(jīng)成為現(xiàn)代政府的主要職能之一，提供哪些公共服務(wù)，提供到什么程度則體現(xiàn)了一個政府或執(zhí)政黨的政治傾向和執(zhí)政理念，也涉及到一個國家的文化和制度傳統(tǒng)。從世界范圍來看，大多數(shù)國家都認同居住權(quán)屬于基本經(jīng)濟人權(quán)，所以都會程度不同地提供住房保障。從中國的傳統(tǒng)來看，中國人對“住”有著特別的崇拜，住房既是一個家庭的象征，也是一個家庭最重要的財產(chǎn)。如前文分析，住房雖然是私人物品，由市場配置資源是最有效率的；但在市場條件下，稀缺資源的配置將首先滿足效率最高的部分需求，用貨幣表示就是愿意出價最高的需求，也就是富裕人群的需求，并且在邊際效用遞減不顯著和存在投資需求的情況下，富裕人群的需求龐大，市場就無法在滿足富裕人群的基礎(chǔ)上自動滿足低收入人群的需求。從社會角度來說，市場在滿足低收入人群住房需求方面就會出現(xiàn)失靈的問題，這就為政府適當介入，為低收入人群提供住房保障提供了理由。中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡和土地管制不當加劇了低收入人群的住房問題，從長遠看，由此造成的問題最終需要經(jīng)濟結(jié)構(gòu)重新平衡和取消不當管制來解決。但在中短期，這些問題也對住房保障提出了要求。（二）住房保障的合理性根據(jù)邊際效用遞減理論，在合理的范圍內(nèi)進行再分配時，富人所減少的效用要小于窮人所增加的效用，所以全社會的效用是增加的。這從全社會效用的角度為取富濟貧提供了合理性依據(jù)。福利經(jīng)濟學第二定理認為分配與效率是可以分開來考慮的。在完全競爭的市場條件下，每一帕雷托有效率配置均能達到競爭均衡，政府如果改變個人之間稟賦的初始分配狀態(tài)，經(jīng)過市場機制的作用仍然可以得到帕雷托有效率配置的結(jié)果。上圖中，紅色曲線為資源約束條件下的社會