第十三章政府債務(wù)(政府經(jīng)濟(jì)學(xué)-山東大學(xué),陳東)

第十三章政府債務(wù)理論與管理政府債務(wù)的產(chǎn)生與發(fā)展兩種不同的國債觀政府債務(wù)的功能政府債務(wù)的負(fù)擔(dān)與規(guī)模政府債務(wù)制度與管理政府債務(wù)的效應(yīng)外債113.1政府債務(wù)的產(chǎn)生與發(fā)展2政府債務(wù)的涵義政府債務(wù)（公債）是政府憑借其信譽(yù)，按照有償原則，以債務(wù)人身份籌集財(cái)政資金的一種信用方式。具體是指中央政府在國內(nèi)外發(fā)行債券或向外國政府和銀行借款所形成的國家債務(wù)。我國地方政府無權(quán)以自身名義發(fā)行債務(wù)，故人們常將公債與國債等同起來。社會債務(wù)公債（政府舉債）私債（私人和企業(yè)舉借的債務(wù)）中央債（國債）地方債3政府債務(wù)是政府信用或財(cái)政信用的主要形式政府信用，或稱為財(cái)政信用，是指政府按照有借有還的商業(yè)信用原則，以債務(wù)人身份來取得收入、或以債權(quán)人身份來安排支出。公債只是財(cái)政信用的一種形式。財(cái)政信用的其他形式包括：政府向銀行借款、財(cái)政支農(nóng)周轉(zhuǎn)金、以及財(cái)政部門直接發(fā)放的財(cái)政性貸款等。政府債務(wù)是一個(gè)特殊的財(cái)政范疇。它以政府信譽(yù)為擔(dān)保，具有自愿性、有償性和靈活性的特點(diǎn)。4政府債務(wù)的產(chǎn)生與發(fā)展（1）政府債務(wù)產(chǎn)生于奴隸社會，早在公元前4世紀(jì)，希臘和羅馬就出現(xiàn)了國家向商人、高利貸者和寺院借債的情況。到了封建社會，由于戰(zhàn)爭的頻繁和封建帝王的揮霍無度，借債規(guī)模有所擴(kuò)大，但發(fā)展十分緩慢。世界上第一張名符其實(shí)的政府債券，出現(xiàn)于最早產(chǎn)生資本主義生產(chǎn)關(guān)系萌芽的地中海沿岸國家。12世紀(jì)末期，在當(dāng)時(shí)的意大利城市佛羅倫薩，政府曾以發(fā)行債券的方式向金融業(yè)者商借資金。至14世紀(jì)和15世紀(jì)，意大利各城市幾乎都發(fā)行了政府債券。5政府債務(wù)的產(chǎn)生與發(fā)展（2）政府債務(wù)作為一種取得財(cái)政收入的形式，首先在荷蘭牢固地確立起來。17世紀(jì)初，荷蘭由于在海外貿(mào)易和商業(yè)戰(zhàn)爭中占據(jù)有利地位而逐漸強(qiáng)大起來。當(dāng)時(shí)的荷蘭，國內(nèi)資金充斥，資金所有者們便競相把資金貸給本國政府或外國政府。與此同時(shí)，荷蘭政府為了進(jìn)一步向海外擴(kuò)張的軍費(fèi)需要．大量舉借政府債務(wù)。此后，英國取代了荷蘭的地位，再加上國內(nèi)工場手工業(yè)的倔起，英國成了世界上最強(qiáng)大的國家，政府債務(wù)的發(fā)展中心遂從荷蘭移向英國，井迅速在整個(gè)歐洲流行開來。6美國公眾持有的聯(lián)邦政府債務(wù)

（１９６５——１９９８年）

財(cái)政年度公眾持有的債務(wù)（10億$）公眾持有的債務(wù)占ＧＤＰ的百分比（%）１９６５１９７０１９７５１９８０１９８５１９９０１９９３１９９８２６１２８３３９５７０９１４９９２４１０３２４７４２１８３９．６２９．４２６．８２７．８３８．４４４．６５１．６５１．５7政府債務(wù)存在和大規(guī)模發(fā)展的基礎(chǔ)

第一，充裕的閑置資金。這是發(fā)行政府債務(wù)的物質(zhì)條件。第二，金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展和信用制度的完善是發(fā)行公債必須的技術(shù)條件。第三，政府債務(wù)的存在和發(fā)展還必須與商品貨幣經(jīng)濟(jì)下的社會意識觀念相適應(yīng)。89政府債務(wù)在當(dāng)代世界各國經(jīng)濟(jì)中的地位政府債務(wù)總是與國家的職能緊密聯(lián)系在一起的。早期的公債主要是財(cái)政困難的產(chǎn)物，隨著社會經(jīng)濟(jì)的向前發(fā)展和國家職能的不斷擴(kuò)大，國家對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)已成為各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的內(nèi)容，而要實(shí)現(xiàn)國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的職能，就有必要借助公債這個(gè)重要工具。今天，包括社會主義國家以及發(fā)展中國家在內(nèi)的幾乎所有國家，無不將政府債務(wù)作為政府財(cái)政資金的重要來源。10我國國債的歷史演進(jìn)

1950年，302億元的“人民勝利折實(shí)公債”。1954至1958年，分五次發(fā)行了總額為3546億元的“國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債”。1981年，重新開始發(fā)行國內(nèi)公債。但那時(shí)我國的國債還很不規(guī)范，存在著很多缺點(diǎn)，諸如強(qiáng)制購買、禁止出售、債息率較低等。到80年代中期，人們已很不愿意購買國債，普遍把它作為變相的征稅。后來，我國對公債的發(fā)行、管理進(jìn)行了不斷的改善，包括提高債息率、由強(qiáng)行攤派改為白愿購買，由禁止出售改為允許自由轉(zhuǎn)讓等。經(jīng)過這些改革，現(xiàn)在我國的公債已經(jīng)成為受人們歡迎的一種投資對象。11年份合計(jì)國內(nèi)債務(wù)國外借款國內(nèi)其他債務(wù)19503.023.02

19518.180.015.492.6819529.78

9.78

19539.62

9.62

195417.28.368.84

195522.766.1916.57

19567.246.071.17

19576.996.840.15

19587.987.98

197935.31

35.31

198043.01

43.01

國家財(cái)政債務(wù)發(fā)行情況

12年份合計(jì)國內(nèi)債務(wù)國外借款國內(nèi)其他債務(wù)1981121.7448.6673.08

198283.8643.8340.03

198379.4141.5837.83

198477.3442.5334.81

198589.8560.6129.24

1986138.2562.5175.74

1987223.5563.07106.48541988270.7892.17138.61401989407.9756.07144.06207.841990375.4593.46178.21103.7813年份合計(jì)國內(nèi)債務(wù)國外借款國內(nèi)其他債務(wù)1991461.4199.3180.1381.971992669.68395.64208.9165.131993739.22314.78357.966.5419941175.251028.57146.68

19951549.761510.8638.9

19961967.281847.77119.51

19972476.822412.0364.79

19983310.933228.7782.16

19993715.033702.13

12.920004180.104153.5923.13.41200146044483.53120.47注：從1999年開始國內(nèi)其他債務(wù)項(xiàng)目為債務(wù)收入大于支出部分增列的償債基金。14分類國家財(cái)政債務(wù)還本付息[億元]

國內(nèi)債務(wù)還本付息[億元]

國外債務(wù)還本付息[億元]

歸還向央行借款利息[億元]

債務(wù)收入大于支出部分增列償債基

金[億元]1992438.57342.4280.2615.89--1993336.22224.3089.2222.70--1994499.36364.96107.1727.23--1995882.96784.0671.6927.21--19961355.031266.2960.7627.98--19971918.371820.4070.7627.21--19982352.922245.7976.6030.53--19991910.531792.3390.9927.2112.9020001579.821552.2127.61--3.4120012007.731923.4284.31----國家財(cái)政債務(wù)還本付息情況r1513.2兩種不同的國債觀16負(fù)債有害論

魁奈（重農(nóng)學(xué)派

）：“把財(cái)富從農(nóng)業(yè)抽出來，而且使農(nóng)村喪失為改善土地以及為利用或耕耘土地所必要的財(cái)富”。斯密：公債是國內(nèi)現(xiàn)有資本的扣除，會造成社會勞動和物質(zhì)財(cái)富的的非生產(chǎn)性的損耗。在古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派看來，公債的消極作用包括：公債減少了生產(chǎn)資本，妨礙工商業(yè)的正當(dāng)投資；以公債彌補(bǔ)財(cái)政赤字會助長為所欲為，不負(fù)責(zé)任之風(fēng)；舉債會增加將來財(cái)政困難；公債常以高利吸引購買者，會使富者坐享其利，使財(cái)富分配不均，公債不斷的膨脹，使市場增多信用，促使物價(jià)上漲等等。

17負(fù)債有益論（1）約翰?梅納德?凱恩斯：舉債支出雖然浪費(fèi)，結(jié)果可以使社會致富。阿爾文?漢森：公債的持續(xù)增長，是經(jīng)濟(jì)繁榮和充分就業(yè)的必須的條件。克萊因：公債是增加國民財(cái)富的重要因素。馬斯格雷夫；公債的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到下一代是公平合理的。18負(fù)債有益論（2）現(xiàn)代凱恩斯學(xué)派是把公債和赤字以及補(bǔ)償性財(cái)政政策聯(lián)系在一起，對公債大加贊揚(yáng)。薩繆爾森認(rèn)為：

（1）公債不是一個(gè)值得憂慮的問題，而是一件有益的事，會增加凈收入；

（2）公債不是妨礙經(jīng)濟(jì)增長的因素，而是使經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的因素；

（3）公債的數(shù)額不應(yīng)受限制，公債的發(fā)行不但不應(yīng)視作國家的債務(wù)，而且還應(yīng)視為國家的資產(chǎn)；

（4）公債不會增加人民負(fù)擔(dān)。因此，大量發(fā)行公債有利于經(jīng)濟(jì)繁榮和充分就業(yè)。

R1913.3政府債務(wù)的功能20功能1：彌補(bǔ)財(cái)政赤字通過發(fā)行政府債務(wù)彌補(bǔ)財(cái)政赤字，是政府債務(wù)產(chǎn)生的主要動因，也是現(xiàn)代國家的普遍作法。以發(fā)行政府債務(wù)的方式彌補(bǔ)財(cái)政赤字，一般不會影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可能產(chǎn)生的副作用也較小。（P413）P414”調(diào)劑季節(jié)性資金余缺”也屬于彌補(bǔ)赤字范圍。21功能2：籌集建設(shè)資金籌集建設(shè)資金功能與彌補(bǔ)赤字功能，有時(shí)能截然分開，如日本發(fā)行的公債明確分為建設(shè)公債和赤字公債，我國從1987年開始發(fā)行重點(diǎn)建設(shè)債券和重點(diǎn)企業(yè)建設(shè)債券。如果政府債務(wù)沒有明確規(guī)定目的和用途，屬于一般發(fā)行，那么只能從不同社會制度和不同財(cái)政類型上加以區(qū)分，從政府債務(wù)發(fā)行方式（短期、長期）上加以區(qū)分。22功能3：調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行財(cái)政政策：增支減收，赤字預(yù)算，反衰退。貨幣政策：公開市場業(yè)務(wù)。23功能3：調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行國債同財(cái)政政策的關(guān)系：彌補(bǔ)財(cái)政赤字。同貨幣政策的關(guān)系：公開市場操作的對象。財(cái)政部門執(zhí)行中央銀行執(zhí)行國債管理財(cái)政政策貨幣政策稅收支出彌補(bǔ)赤字公開市場業(yè)務(wù)貼現(xiàn)率法定準(zhǔn)備金24公債在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用R

1.從財(cái)政角度看，當(dāng)國家財(cái)政遇有臨時(shí)急需時(shí)，發(fā)行公債比較簡捷，可濟(jì)急需。從長遠(yuǎn)看，公債還是籌集建設(shè)資金的較好形式。一些投資大、建設(shè)周期長、見效慢的項(xiàng)目，如能源、交通等重點(diǎn)建設(shè)，往往需要政府積極介入。

2.從經(jīng)濟(jì)的角度看，公債是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要政策工具。

（1）調(diào)節(jié)積累與消費(fèi)，促進(jìn)兩者比例關(guān)系合理化。

（2）調(diào)節(jié)投資結(jié)構(gòu)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

（3）調(diào)節(jié)金融市場、維持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。（4）調(diào)節(jié)社會總需求，促進(jìn)社會總供給與總需求在總量和結(jié)構(gòu)上的平衡。2513.4政府債務(wù)的負(fù)擔(dān)與規(guī)模26觀點(diǎn)一：國債不會形成社會負(fù)擔(dān)道爾頓說：“國債只是社會一連串財(cái)富的轉(zhuǎn)移，就整個(gè)(社會)觀之，既無直接貨幣負(fù)擔(dān)，亦無直接幣利益，同貸幣支付互相抵銷?！?/p>

按照這種觀點(diǎn)，國家遵循有借有還的信用原則集中部分社會資金，國債持有人暫時(shí)讓渡資金使用權(quán)最終獲得還本付息的報(bào)償，誰都沒虧沒賺，完全符合社會的交換原則，自然也就沒有所謂負(fù)擔(dān)問題。27觀點(diǎn)二：國債會形成現(xiàn)實(shí)的負(fù)擔(dān)國民經(jīng)濟(jì)的負(fù)擔(dān)關(guān)鍵看國債的使用方向和效益。認(rèn)購人（債權(quán)人）的負(fù)擔(dān)如強(qiáng)制發(fā)行、通貨膨脹。政府（債務(wù)人）的負(fù)擔(dān)還本付息的壓力。納稅人的負(fù)擔(dān)和代際負(fù)擔(dān)馬克思：國債是一種延期的稅收。28國債負(fù)擔(dān)的類型貨幣負(fù)擔(dān)和實(shí)物負(fù)擔(dān)以貨幣單位計(jì)量，還是以實(shí)物損失測定直接負(fù)擔(dān)和間接負(fù)擔(dān)以稅款或外匯的直接損失來衡量，還是以投資或社會福利的長期減少來預(yù)計(jì)形式負(fù)擔(dān)和實(shí)質(zhì)負(fù)擔(dān)是只計(jì)算還本付息支出，還是分析社會真是資源的增減變化29國債的債務(wù)規(guī)模債務(wù)規(guī)模包括三層意思；一是歷年累積債務(wù)的總規(guī)模；二是當(dāng)年發(fā)行的國債總額；三是當(dāng)年到期需還本付息的債務(wù)總額。衡量債務(wù)規(guī)模的三個(gè)指標(biāo)：國債負(fù)擔(dān)率：當(dāng)年國債發(fā)行額或國債余額占GDP的比重。（反映經(jīng)濟(jì)承受能力）債務(wù)依存度：當(dāng)年國債發(fā)行數(shù)占中央財(cái)政支出的比重。（反映財(cái)政對國債的依賴程度）償債率：當(dāng)年還本付息額占當(dāng)年中央財(cái)政支出的比重。（反映政府還債能力）30對我國政府債務(wù)規(guī)模的考察（表13-4）有關(guān)國債負(fù)擔(dān)的指標(biāo)顯示，至今我國國債負(fù)擔(dān)率是不高的，仍具有較大的發(fā)債潛力，但從償還能力和依存度指標(biāo)顯示，償還能力較弱，依存度過高。這說明我國國債的“應(yīng)債能力強(qiáng)，還債能力弱”。提高還債能力的關(guān)鍵是整頓分配秩序，增加財(cái)政收入。R3113.5政府債務(wù)的制度與管理32國債的制度與管理國債的種類與結(jié)構(gòu)國債的發(fā)行國債的償還國債市場33國債的種類國內(nèi)公債和國外公債。短期、中期、長期國債。中央公債和地方公債?？赊D(zhuǎn)讓國債和不可轉(zhuǎn)讓國債。強(qiáng)制國債和自由國債。貨幣國債、實(shí)物國債和折實(shí)國債。建設(shè)國債和財(cái)政國債。34我國的可轉(zhuǎn)讓國債和不可轉(zhuǎn)讓國債可轉(zhuǎn)讓性公債記賬式國債、無記名式國債、保值公債和國家建設(shè)性債券

不可轉(zhuǎn)讓國債憑證式國債和特種定向債券

R35國債的結(jié)構(gòu)1.

期限結(jié)構(gòu)政府愿意發(fā)行更多的長期公債；而認(rèn)購者更愿意購買中、短期公債。

我國的現(xiàn)狀是中間大，兩頭小，易形成還債高峰。2.

持有者結(jié)構(gòu)國債的持有者以企業(yè)為主還是以個(gè)人為主取決于應(yīng)債主體結(jié)構(gòu)。3.

利率水平結(jié)構(gòu)

在發(fā)達(dá)國家，公債利率具有多極化和彈性化特征，制約公債利率的主要因素證券市場上各種證券的平均利率水平。一般國債利率低于同期銀行存款利率。R36國債發(fā)行條件

1、國債發(fā)行額

2、國債期限

3、國債發(fā)行價(jià)格

4、國債利率

此外，國債的發(fā)行條件還包括國債的票面金額和編號；國債的名稱與發(fā)行目的；國債的發(fā)行對象；發(fā)行與交款時(shí)間；還本付息的方式；國債經(jīng)銷單位和債券流動性的規(guī)定等。37國債的發(fā)行方式固定收益出售方式（saleonfixed-yieldbasis）辛迪加財(cái)團(tuán)包銷；中央銀行包銷。公募拍賣方式（auctiontechnique）連續(xù)經(jīng)銷方式。(salebytaptechnique)直接推銷方式。(privateplacementtechnique)組合方式。(combinationofsellingtechnique)38我國國債發(fā)行方式的演變1981-1990：行政攤派為主1991-1994：承購包銷1995至今：招標(biāo)發(fā)行等多種方式39國債的發(fā)行價(jià)格平價(jià)發(fā)行.(atbar)折價(jià)發(fā)行.(atadiscount)溢價(jià)發(fā)行.(atapremium)40國債的利率國債的利率取決于:金融市場利率水平;政府信用狀況;社會資金供給量.國債的付息:按期分次支付到期一次支付.R41國債的償還分期逐步償還法;抽簽輪次償還法;到期一次償還法;市場購銷償還法;以新替舊償還法.42國債償還資金的來源政府在國債到期、需要還本付息時(shí)，必須有一定的資金來源，主要有：

1.預(yù)算直接撥款

2.預(yù)算盈余償還

3.發(fā)行新債、償還舊債

4.建立償債基金R43國債市場國債市場是證券市場的構(gòu)成部分。國債市場按照國債交易的層次或階段可分為兩個(gè)部分國債發(fā)行市場國債流通市場理想的國債市場體系既有利于降低發(fā)行成本、又有助于投資者降低變現(xiàn)成本，這就要求公債的發(fā)行與交易市場有機(jī)地銜接起來，實(shí)現(xiàn)發(fā)行與交易一體化。44國債市場的功能

1.有利于國債發(fā)行的順暢有效。

2.有利于發(fā)揮國債的籌資、投資、融資等功能；

3.便于中央銀行開展公開市場業(yè)務(wù)，進(jìn)行金融宏觀調(diào)控。

45國債發(fā)行機(jī)制的市場化改革

改進(jìn)國債發(fā)行方式

應(yīng)走向以公募拍賣為主、其他方式為輔的多樣化發(fā)行模式。完善國債的一級自營商制度目前的缺陷是：1.主要的商業(yè)銀行沒有加入一級自營商組織；2.一級自營商的權(quán)力和義務(wù)沒有很好地體現(xiàn)出來建立和完善規(guī)范化的記賬和托管系統(tǒng)

縮短發(fā)行期間、固定發(fā)行時(shí)間

R4613.6政府債務(wù)的效應(yīng)47政府債務(wù)的效應(yīng)政府債務(wù)的擠出效應(yīng)是否擠出私人投資政府債務(wù)的擴(kuò)張效應(yīng)公債融資具有擴(kuò)大政府支出的傾向

政府債務(wù)的管理效應(yīng)流動性效應(yīng)和利息率效應(yīng)

48公債管理的經(jīng)濟(jì)效應(yīng):

----流動性效應(yīng)指在公債管理上通過調(diào)整公債的流動性程度，來影響整個(gè)社會的資金流動性狀況，從而對經(jīng)濟(jì)施加擴(kuò)張性或緊縮性影響。變動公債期限構(gòu)成的策略:相機(jī)決定公債發(fā)行的期限種類如對經(jīng)濟(jì)實(shí)施刺激時(shí)，擴(kuò)大短期債券的發(fā)行，提高短期債券比重，可引起社會的資金流動性增加

相機(jī)進(jìn)行公債的長短期調(diào)換.相機(jī)決定政府債券的應(yīng)債來源（銀行系統(tǒng)或非銀行系統(tǒng)）相機(jī)進(jìn)行有針對性的公債買賣（如在公債二級市場上買賣短期債券，對資金流動性產(chǎn)生影響。

）49公債管理的經(jīng)濟(jì)效應(yīng):

----利息率效應(yīng)公債的利息率水平變動—金融市場利率變動—經(jīng)濟(jì)活動水平變動.調(diào)整公債發(fā)行利率的策略如當(dāng)經(jīng)濟(jì)形勢需要實(shí)行緊縮時(shí)，可相應(yīng)調(diào)高公債發(fā)行利率，從而影響整個(gè)金融市場利率上升，起到抑制經(jīng)濟(jì)的作用。

調(diào)整公債實(shí)際利率的策略（公債的買賣也可以市場利率結(jié)構(gòu)）如當(dāng)需要實(shí)行擴(kuò)張性的經(jīng)濟(jì)政策時(shí)，操作機(jī)構(gòu)可買入政府債券，政府債券價(jià)格將上升（其實(shí)際利率水平下跌）,市場利率水平會隨之下降，從而對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生擴(kuò)張性影響。

5013.7外債51外債的功能外債彌補(bǔ)財(cái)政赤字的功能表現(xiàn)為平衡政府的國際收支。國際收支出現(xiàn)逆差必須用外幣來彌補(bǔ)。當(dāng)外匯儲備拮據(jù)時(shí)，就需要舉借外債來彌補(bǔ)?；I集建設(shè)資金是外債的主要功能。這種功能表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是通過舉借外債，購入本國短缺的原材料和設(shè)備；二是通過舉借外債，引進(jìn)先進(jìn)設(shè)備和先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，促進(jìn)本國生產(chǎn)效率的提高。外債的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能有是“增量型”的。外債的總量調(diào)節(jié)不是壓而是補(bǔ)，外債的結(jié)構(gòu)性調(diào)節(jié)不是調(diào)減而是加強(qiáng)，是一種“增量”的或“注入式”的調(diào)節(jié)，與內(nèi)債通過對社會資源再分配進(jìn)行的“消長式”調(diào)節(jié)是不同的。52外債的種類政府借款外國政府貸款國際金融機(jī)構(gòu)借款國外商業(yè)銀行借款出口信貸發(fā)行外幣債券委托國外金融機(jī)構(gòu)發(fā)行直接發(fā)行53外國政府貸款外國政府貸款指一國政府利用本國財(cái)政資金向另一國政府提供的優(yōu)惠貸款。利率較低，甚至是無息。貸款期限較長，一般可達(dá)20年至30年，是帶有經(jīng)濟(jì)援助性質(zhì)的優(yōu)惠貸款。往往規(guī)定專門的用途，且一般是以兩國政治關(guān)系較好為前提。5