第七章行政執(zhí)行

公共行政學第七章行政執(zhí)行

天下之事，慮之貴詳，行之貴力，謀在于眾，斷在于獨?！鳎埦诱骸蛾惲率琛穼W習目標教學目的和要求：了解行政執(zhí)行、行政指揮、行政控制、行政溝通、行政協(xié)調、行政執(zhí)行評估等重要概念的含義，理解行政執(zhí)行的原則與作用，掌握行政執(zhí)行的過程與方法，熟練掌握排除行政執(zhí)行障礙的對策。教學重點和難點：行政執(zhí)行的原則和作用、行政執(zhí)行障礙及其排除。主要內容行政執(zhí)行概述行政執(zhí)行的過程行政執(zhí)行中的障礙和對策案例討論復習思考題第一節(jié)行政執(zhí)行概述一、行政執(zhí)行的含義與特點二、行政執(zhí)行的地位與作用三、行政執(zhí)行的原則一、行政執(zhí)行的含義與特點（一）行政執(zhí)行的含義行政執(zhí)行也稱行政實施，是行政機關及行政人員依法實施行政決策，以實現(xiàn)預期行政目標的過程。理解行政執(zhí)行的含義，應把握以下要點：行政執(zhí)行的主體是行政機關和行政工作人員，以及由行政機關授權的社會組織；行政執(zhí)行是行政機關和行政工作人員依法落實行政決策的執(zhí)法活動；行政執(zhí)行須以決策目標為導向，以決策標準為標準，以實現(xiàn)公共利益為宗旨。（二）行政執(zhí)行的特點目的性強制性務實性服務性沒有確定的目標就談不上行政執(zhí)行的啟動針對的是正在形成或已經(jīng)形成的公共問題上海一個女碩士亂穿馬路時，堅決不肯接受處罰，甚至對交警大罵臟話，最后被拘留10天。1.經(jīng)常性；2.組織性；3.時效性；4.創(chuàng)造性；5.原則性；6.靈活性。行政執(zhí)行的其他特點常規(guī)性執(zhí)行和非常規(guī)型執(zhí)行二、行政執(zhí)行的地位與作用行政執(zhí)行是行政管理中的一個重要環(huán)節(jié)，具有重要作用。行政執(zhí)行是落實行政決策的根本途徑；行政執(zhí)行是檢驗、修正和完善行政決策的過程；行政執(zhí)行是實現(xiàn)政府職能的必要形式；行政執(zhí)行是衡量公共組織及其運行狀況的重要標準。三、行政執(zhí)行的原則1.主體原則。確立和維護廣大行政工作人員的主體地位。2.準確原則。行政執(zhí)行機構和人員要忠于決策，執(zhí)行決策不折不扣、保質保量。3.迅速原則。行政執(zhí)行要迅速果斷，講究時效，力爭以最快的速度、最小的成本實現(xiàn)決策目標。4.系統(tǒng)原則。行政執(zhí)行必須有全面而周密的系統(tǒng)安排，使各項工作心中有數(shù)，能夠有條不紊地進行。5.創(chuàng)新原則。在忠于決策的前提下，根據(jù)具體情況，創(chuàng)造性地開展工作。6.合法原則。行政執(zhí)行中采用的方法和手段不能違背憲法、法律和政策。第二節(jié)行政執(zhí)行的過程一、行政執(zhí)行的準備二、行政執(zhí)行的實施三、行政執(zhí)行評估準備階段實施階段總結評估階段一、行政執(zhí)行的準備1.計劃準備；2.思想準備；3.組織準備；4.物質準備。二、行政執(zhí)行的實施這一階段是行政執(zhí)行最關鍵的階段，也是實質性的階段，又包括一系列相互聯(lián)系的功能性環(huán)節(jié)，主要有：行政指揮；行政溝通；行政協(xié)調；行政控制。（一）行政指揮行政指揮及其作用行政指揮是行政領導者在行政執(zhí)行過程中，按照既定的決策目標和實施計劃，對其部屬進行領導、指導和調度的管理活動。行政指揮在行政執(zhí)行過程中主要具有以下幾個方面的作用：行政指揮是保證行政執(zhí)行活動協(xié)調有序的重要保證；行政指揮是高效地貫徹執(zhí)行行政決策的根本保證；行政指揮是有效地配置和利用各種行政資源的必要條件；行政指揮是衡量行政領導者的政策水平和能力的重要標準。行政指揮的原則統(tǒng)一指揮原則法定權威原則準確權變原則堅定有力迅速及時原則合理授權原則行政指揮的方式口頭指揮會議指揮書面指揮網(wǎng)絡指揮指揮方式（二）行政控制行政控制的含義與作用行政控制是指行政領導者按照決策目標和決策標準衡量行政決策的執(zhí)行情況，并及時糾正和調節(jié)執(zhí)行中的偏差，以確保實現(xiàn)行政目標的活動。行政控制貫穿于行政執(zhí)行的全過程，其主要作用：行政控制是完成執(zhí)行計劃的重要手段；行政控制是全面貫徹行政決策的保障；行政控制是保證目標實現(xiàn)的重要機制。行政控制對象行政工作人員財務工作信息組織績效控制對象BECDA行政控制的類型3412根據(jù)控制的范圍劃分：宏觀控制、微觀控制根據(jù)控制的組織機構劃分：集中控制、分散控制、分級控制根據(jù)控制的方式劃分：直接控制、間接控制

根據(jù)控制的時序劃分：事先控制、事中控制、事后控制直接控制：所謂直接控制即著眼于培養(yǎng)更好的主管人員，使他們能夠熟練的應用管理的概念、技術和原理，能以系統(tǒng)的觀點來進行和改善他們的管理工作，從而防止出現(xiàn)因管理不善而造成的不良后果。

由此我們可以得出直接控制原理即：管理者及其下屬的素質越高，就越能勝任所承擔的職務，就越不需要間接控制。

所謂間接控制是指著眼于發(fā)現(xiàn)工作中的偏差，分析產(chǎn)生的原因，并追究其個人責任使之改進未來的工作。間接控制的優(yōu)點在于它能糾正管理人員由于缺乏知識、經(jīng)驗和判斷力所造成的管理上的失誤和偏差，并能幫助主管人員總結吸取經(jīng)驗教訓，增加他們的知識經(jīng)驗和判斷能力，提高他們的管理水平。

扁鵲論醫(yī)魏文王問名醫(yī)扁鵲說：“你們家兄弟三人，都精于醫(yī)術，到底哪一位最好呢？”扁鵲答說：“長兄最好，中兄次之，我最差。”文王再問：“那么為什么你最出名呢？扁鵲答說：“我長兄治病，是治病于病情發(fā)作之前。由于一般人不知道他事先能鏟除病因，所以他的名氣無法傳出去，只有我們家的人才知道。我中兄治病，是治病于病情初起之時。一般人以為他只能治輕微的小病，所以他的名氣只及于本鄉(xiāng)里。而我扁鵲治病，是治病于病情嚴重之時。一般人都看到我在經(jīng)脈上穿針管來放血、在皮膚上敷藥等大手術，所以以為我的醫(yī)術高明，名氣因此響遍全國。”文王說：“你說得好極了?！睆倪@個小故事中，得到了這樣的道理：事后控制不如事中控制，事中控制不如事前控制。行政控制的過程糾正偏差衡量成效確定控制標準行政控制過程分析原信息預期成效實際成效與標準相比的偏差制訂糾正措施分析偏差原因（三）行政溝通行政溝通的含義與作用行政溝通是指在行政管理活動中，在政府各個部門和各個層級之間以及各種人員之間所進行的政務信息的交流與傳遞。行政溝通普遍存在于行政管理的各個環(huán)節(jié)和階段。行政溝通的作用：行政溝通是實現(xiàn)科學決策的基礎；行政溝通是統(tǒng)一指揮的基礎；行政溝通是行政檢查和監(jiān)督的依據(jù)；行政溝通是所有行政人員參與管理的手段。行政溝通的分類3412按溝通的確定性劃分：正式溝通、非正式溝通按溝通的路線劃分：單向溝通、雙向溝通按信息流向劃分：下行溝通、上行溝通、平行溝通按溝通工具劃分：口頭溝通、書面溝通、網(wǎng)上溝通美國管理協(xié)會提出的“良好溝通十誡”

（1）溝通前應把所要傳遞的思想搞清楚；（2）要認真考慮溝通的真正目的；（3）當進行溝通時，要全面考慮自然的和人的環(huán)境，這對溝通的成敗有很大的影響；（4）在籌劃溝通的內容時，要盡可能地同別人商量；（5）信息溝通過程中，既要注意信息的基本內容方面，同時也要注意語氣、語調等方面；（6）要善于利用機會來傳遞對聽者有益或有價值的東西；（7）跟蹤檢查你的溝通；（8）溝通時不僅應著眼于現(xiàn)在，也應著眼于未來；（9）一定要使你的實際行動維護你所溝通的信息；（10）在溝通中，每個人不僅應使別人聽懂你的意思，而且還要弄清別人的意思。（四）行政協(xié)調行政協(xié)調的含義與作用行政協(xié)調是指調整行政系統(tǒng)內各機構之間、人員之間、行政運行各環(huán)節(jié)之間，以及行政系統(tǒng)與行政環(huán)境之間的關系，以提高行政效能、實現(xiàn)行政目標的行為。行政協(xié)調的主要作用有：行政協(xié)調可整合各行政部門和各類行政人員，使他們齊心協(xié)力、團結一致、步調一致；行政協(xié)調可以促進各行政部門優(yōu)化配置和有效利用各種行政資源，精簡和優(yōu)化辦事程序，提高行政效率；行政協(xié)調有助于各行政部門和各類行政人員樹立整體觀念和全局觀念；行政協(xié)調可以協(xié)調政府與行政環(huán)境之間的關系。行政協(xié)調的原則行政協(xié)調原則依法協(xié)調原則統(tǒng)籌兼顧，顧全大局的原則

求同存異原則實事求是、公正合理的原則

行政協(xié)調的類型（1）行政組織內部的協(xié)調：以提高公共組織整體效能為目標的協(xié)調。層級結構的協(xié)調；橫向部門間的協(xié)調；對各種資源的協(xié)調；人際關系的協(xié)調。（2）公共組織與外部環(huán)境之間的協(xié)調：以高效率地適應與滿足社會需要為目的。轉變政府職能；建立社會反饋體系；促進民主參與。行政協(xié)調的方法

對話與談話協(xié)調：主要用于解決人際關系方面的協(xié)調問題。會議協(xié)調：會議協(xié)調應用比較廣泛，形式多種多樣。組織協(xié)調：在行政系統(tǒng)內成立專門的協(xié)調機構。信息協(xié)調：通過經(jīng)常性的信息傳遞和交流，促進相關各方的相互了解，求得共識互諒互讓，精誠合作。網(wǎng)絡協(xié)調：通過政府內部網(wǎng)絡或互聯(lián)網(wǎng)彼此溝通，進行協(xié)調。三、行政執(zhí)行評估（一）行政執(zhí)行評估的含義與作用行政執(zhí)行評估的含義行政執(zhí)行評估是指對行政執(zhí)行活動的進展情況和效果進行評價和總結，包括行政執(zhí)行過程評估和行政執(zhí)行效果評估兩個方面。一般意義上所說的行政執(zhí)行評估主要是指行政執(zhí)行效果評估。行政執(zhí)行評估的作用合理配置社會資源的有效手段；檢驗政策效率和效益的基本途徑；決定政策去向的重要依據(jù)；開始新的政策運行的必要前提；公共政策科學化民主化的必由之路。（二）行政執(zhí)行評估的原則與方法行政執(zhí)行評估的原則客觀性原則整體性原則可比性原則準確性原則列寧：“如果昨天的經(jīng)驗沒有使我們看到舊方法的不正確，那么，我們今天決不能學會用新方法來解決自己的任務。”行政執(zhí)行評估的方法直接質詢法民意調查法標準衡量法歷史比較法對象比較法案例比較法（三）行政執(zhí)行評估的內容與程序行政執(zhí)行評估的內容評估行政執(zhí)行的直接效果。評估行政執(zhí)行的社會效果。評估行政執(zhí)行的長遠效果。行政執(zhí)行評估的程序評估準備階段：確定評估對象；明確評估目的；選擇評估標準；培訓評估人員；擬制評估方案。評估實施階段：采集評估信息；分析評估信息；形成初步結論。評估總結階段：撰寫評估報告；總結評估工作。第三節(jié)行政執(zhí)行中的障礙和對策一、影響行政執(zhí)行的主要因素二、行政執(zhí)行中存在的主要障礙三、克服行政執(zhí)行障礙的對策一、影響行政執(zhí)行的主要因素行政執(zhí)行是否順利有效，受主客觀兩方面因素的影響和制約。史密斯在《政策執(zhí)行過程》一文中指出，理性化的政策、執(zhí)行機構、標的團體、環(huán)境因素等是影響行政執(zhí)行的四大因素。我國目前影響公共行政執(zhí)行的因素主要表現(xiàn)在兩個方面：非執(zhí)行主體方面的因素、執(zhí)行主體方面的主觀因素。（一）非執(zhí)行主體方面的因素行政決策所要解決問題的性質；行政決策本身的質量；決策實施對象對決策的態(tài)度。（二）執(zhí)行主體方面的主觀因素行政執(zhí)行機關的組織結構；行政執(zhí)行領導的權威；行政執(zhí)行人員對決策的忠實程度；行政執(zhí)行者對決策的追蹤管理。二、行政執(zhí)行中存在的主要障礙從我國近些年來公共行政執(zhí)行的實踐來看，大體上表現(xiàn)為以下幾個方面：1.公共行政執(zhí)行中的“中梗阻”現(xiàn)象；2.公共行政執(zhí)行中的“觀望癥”；3.公共行政執(zhí)行中的決策“走樣”現(xiàn)象；4.公共行政執(zhí)行中的“低效率”。

“梗阻”本非政治術語。上世紀80年代《人民日報》刊文批評企業(yè)與行政管理部門之間的“二級公司”造成政策執(zhí)行弊端時，首先使用這個醫(yī)學詞匯來描述該現(xiàn)象，賦予了新含義。隨著改革開放的深入，“中梗阻”現(xiàn)象在行政管理過程中以新的形式出現(xiàn)，引起了社會廣泛關注。

“中梗阻”現(xiàn)象的癥狀，媒體已經(jīng)有很多生動的描述。如果下定義的話，就是指“在公共政策執(zhí)行的實際過程中，政策執(zhí)行主體由于自身的態(tài)度、素質和能力等原因，消極、被動、低效地執(zhí)行政策，甚至影響和阻撓公共政策的有效執(zhí)行?！本推涠ㄐ远?，起碼涉及到兩個層面問題：從淺層次看，是一種行政不作為和行政效能低下的問題，這也是一種常見的機關病，屬于作風不良、工作態(tài)度消極和素質欠缺的問題。從深層次看，其實是官場潛規(guī)則干擾權力運行，造成權力失范和異化問題，是“小腐敗”乃至“行政腐敗”問題。

造成行政執(zhí)行障礙現(xiàn)象的幾點原因探析1.“官本位”意識

縱觀封建歷史，“官本位”觀念至少包括了以下內涵：在社會生活中，一切以“官”為本，以“官”的利益和意志為最根本的出發(fā)點和落腳點，而不是一切以“民”為本；嚴格的上下層級制度，下級對上級唯命是從，上級對下級擁有絕對的權力；以是否為官、官職大小、官階高低為標尺，來衡量人們社會地位的社會心理；在此基礎上形成“尊官卑民”的社會心理。在現(xiàn)實政治生活中，“官本位”仍然幽靈不散。在民眾參與不足、權利觀念萎縮的情況下，權力意識惡性膨脹，“官本位”被普遍認同。這種傳統(tǒng)政治文化的負價值，不利于公共政策的執(zhí)行。

2.“子民”和“卑民”意識

在傳統(tǒng)時代，宗法文化滲透到政治中，產(chǎn)生“擬宗法倫理”：君民之間模擬父子倫理關系，君為父，民為子。而官吏是為君“牧民”的，是民的“父母官”。治國者高高在上，小民匍匐在地，五體投地。在21世紀的今天，它仍然是一種痼疾沉疴，“父母官”的說法已被人們習以為常，這反過來強化了某些行政者歧視民眾的心理。

3.特權思想和官僚作風特權在歷史上具有多種形態(tài)，按其性質可分為經(jīng)濟特權、政治特權和文化特權三大類，特權思想正是傳統(tǒng)政治文化中維護權力集團利益的產(chǎn)物，它必然導致衙門作風和官僚主義積習。這種傳統(tǒng)觀念在當代日常行政過程中，就表現(xiàn)為家長制、權力至上和特權思想嚴重等不良傾向，這也是行政過程中形形色色官僚主義的深層文化成因。其主要表現(xiàn)和危害是高高在上，濫用權力，脫離實際，脫離群眾，好擺門面，好說空話，思想僵化，人浮于事，辦事拖拉，不講效率，不負責任，互相推諉，以至官氣十足，動輒訓人，吃拿卡要，雁過拔毛，打擊報復，壓制民主，弄虛作假，欺上瞞下。最終是私徇舞弊，貪贓枉法，走向腐敗。

4.人情政治

血緣宗法文化對傳統(tǒng)政治的最大影響，是衍生出所謂家族政治、裙帶政治、人情政治、關系政治，塑成傳統(tǒng)政治的基本生態(tài)。而這些觀念的殘余意識，至今大有市場，在行政過程中“情大于法”、“以情代法”現(xiàn)象比比皆是，嚴重地沖擊了社會的公正，敗壞了民主政治的社會氛圍。

5.“權力尋租”意識

“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對的腐敗?！蓖ㄓ^古今，腐敗現(xiàn)象都是權力主體利用公共權力謀取個人利益最大化，但封建時期的腐敗具有必然性、整體性和公開性特點，事實上已演化為統(tǒng)治集團內部的利益再分配機制。封建官場盛行的權力商品化、權錢交易、以權謀私和貪贓枉法等負面現(xiàn)象，仍舊對當代政治產(chǎn)生著不依人意志為轉移的嚴重侵蝕。實現(xiàn)公共行政決策的民主化、科學化；合理設置公共行政執(zhí)行機構；加強公共行政執(zhí)行人員隊伍建設；建立健全公共行政執(zhí)行的動力機制。三、克服行政執(zhí)行障礙的對策案例討論一

齊抓共管計劃生育工作1993年，某省在對全省計劃生育狀況進行以縣為單位檢查的基礎上，排出了執(zhí)行計生政策的好壞名次，某縣列在倒數(shù)第二位。為此，該縣有關領導受到嚴厲的批評，并責令其趕快補救。于是該縣的工作重點迅速地轉移到計劃生育工作上。具體措施如下：1.建立計劃生育工作領導小組，一把手親自出任組長2.調動各部門、各單位的人財物進行“綜合治理”。3.進行大力宣傳，形成輿論。4.對全縣實施準生證控制。為補救前段失控，94年不發(fā)準生證。5.組織工作隊下鄉(xiāng)蹲點駐隊。鑒于農(nóng)村條件艱苦，給予駐隊干部一定補助。工作隊下鄉(xiāng)后，發(fā)現(xiàn)存在的問題十分嚴重。如農(nóng)民的計生意識非常淡漠，超生現(xiàn)象十分普遍；基層執(zhí)行機構工作不力，對超生者幾乎未作處罰；基層領導在一切以經(jīng)濟工作為中心、一切向錢看的驅使下，很少顧及此類工作，專職機構和人員獨立難支。此外，在開展計生工作時也遇到了很大的阻力。如在超生狀況調查中，村民們相互包庇隱瞞；在對適齡婦女檢查中，由于外出打工者數(shù)量很大，回來接受檢查造成的經(jīng)濟損失很大，因而，請人代替應付檢查的現(xiàn)象十分普遍。另外，為徹底杜絕超生問題，工作組采用了高額罰款的辦法，引用一位縣領導的話就是：“就要罰得超生戶傾家蕩產(chǎn)”，如交不起罰款，就抄家、變賣家產(chǎn)、殺豬趕羊。因而，很多人不得不遠走他鄉(xiāng)，甚至出現(xiàn)暴力抵抗的現(xiàn)象。案例思考：1.該縣制訂的計生措施合理嗎？為什么？2、工作組的執(zhí)行工作為什么不能順利完成？我們應吸取那些教訓？

案例討論二一次性筷子為何禁而不止？

不久前，S省在全國率先出臺了《禁止生產(chǎn)、銷售和使用一次性木筷的決定》，引起一片稱贊。但由于一些原因，一次性木筷回潮難止，禁令變成一紙空文，引起百姓議論紛紛。2001年4月12日，S省林業(yè)廳與省工商局聯(lián)合發(fā)出通知，決定從6月1日起在全省禁止生產(chǎn)和使用一次性木筷，并將對違規(guī)行為嚴厲處罰。政策公布之初，林業(yè)廳和工商局開展了幾次聯(lián)合執(zhí)法行動，查處了一些違禁餐館。許多餐館開始用一次性竹筷或消毒筷取代一次性木筷。

但時隔不久，記者采訪發(fā)現(xiàn)，B縣、C縣、D縣、E縣的餐館都在使用一次性木筷。而在省城A市幾條餐飲業(yè)集中的路段，近40家臨街餐館中，只有4家未使用一次性木筷。在A市一次性木筷的最大銷售市場胡家廟市場，不少攤位仍在公開銷售一次性木筷，想買多少有多少。一項受到廣泛關注的環(huán)保政策，為何