政府與官僚機(jī)構(gòu)

政府與官僚機(jī)構(gòu)清華大學(xué)公共管理學(xué)院巫永平2006年11月6日行政部門行政部門是國(guó)家的一個(gè)關(guān)鍵組成部分對(duì)于行政部門的權(quán)力分配，是政治學(xué)理論討論的一個(gè)重要問(wèn)題各國(guó)憲法所賦予行政部門的權(quán)限、各國(guó)行政部門的實(shí)際權(quán)限，存在著很大差異洛克與行政部門在洛克的三權(quán)分立理論中，立法權(quán)必須與執(zhí)行權(quán)應(yīng)該分開，但執(zhí)行權(quán)和對(duì)外權(quán)應(yīng)該結(jié)合在一起，交由君主掌握，但這兩種權(quán)力必須從屬于立法權(quán)。君主必須服從立法機(jī)構(gòu)，不得僭權(quán)。他理想中的制度是君主立憲制孟德斯鳩論行政部門在孟德斯鳩的三權(quán)分立中，行政權(quán)執(zhí)行國(guó)家的意志，需要果斷和快速。他認(rèn)為，由一個(gè)人管理比由幾個(gè)人管理要好些，所以應(yīng)該由君主或國(guó)王行使。但又不贊成議會(huì)制，因?yàn)樽h會(huì)制是行政權(quán)和立法權(quán)的有害結(jié)合。行政權(quán)必須擁有廢除立法權(quán)的決議的權(quán)力，否則立法權(quán)就會(huì)攫取一切權(quán)力。行政權(quán)可以召集和解散立法議會(huì)。立法權(quán)不應(yīng)擁有干涉和制止行政權(quán)行為的權(quán)力，也無(wú)權(quán)審訊行政者本身及其行為，因?yàn)樾姓弑旧砩袷ゲ豢汕址?；但立法機(jī)構(gòu)可以可以通過(guò)稅收和兵力的決議影響行政權(quán)；立法機(jī)關(guān)對(duì)于行政首腦具有彈劾權(quán)；行政權(quán)直接領(lǐng)導(dǎo)軍隊(duì)。漢密爾頓關(guān)于行政部門的觀點(diǎn)要建立一個(gè)強(qiáng)大的行政部門。軟弱無(wú)力的行政部門必然造成軟弱無(wú)力的行政管理和管理不善，而管理不善的政府就是一個(gè)壞政府強(qiáng)而有力的行政部門應(yīng)該具備的條件：統(tǒng)一；穩(wěn)定；充分的法律支持；足夠的權(quán)力行政部門的權(quán)力集中體現(xiàn)在總統(tǒng)身上。除少數(shù)例外，行政權(quán)應(yīng)集中于一人。一人行事的好處在于決斷、靈活、保密和及時(shí)。最有利于明智審慎、最足以取信于人民、最足以保障人民的權(quán)利漢密爾頓關(guān)于行政部門的觀點(diǎn)廣義而言，政府之管理，應(yīng)包括一切國(guó)務(wù)活動(dòng)，無(wú)論其立法、司法或行政。具體而言，則限于行政部門的范疇。包括：外交、財(cái)政預(yù)算、根據(jù)議會(huì)一般撥款而運(yùn)用和支付公款、陸海軍的配置、戰(zhàn)爭(zhēng)活動(dòng)的指揮直接處理這些事務(wù)的人員，應(yīng)被視為總統(tǒng)的助手或代表，其職務(wù)由總統(tǒng)委托或提名，并受總統(tǒng)監(jiān)督。這表明總統(tǒng)任期與整個(gè)管理體制密切關(guān)聯(lián)。因此，總統(tǒng)任期不宜太短。行政部門的設(shè)置行政部門的設(shè)置反映了各國(guó)不同的政治制度。主要的制度有兩種：總統(tǒng)制和議會(huì)制或內(nèi)閣制總統(tǒng)制（presidential)

總統(tǒng)不僅是國(guó)家元首，還是有實(shí)際權(quán)力的政府首腦，由人民直接選舉產(chǎn)生?？偨y(tǒng)選舉與議會(huì)選舉是分開的，總統(tǒng)不向議會(huì)負(fù)責(zé)，內(nèi)閣成員從議員之外選擇。在美國(guó)，總統(tǒng)制是一種“制衡（checkandbalance)”制度。議會(huì)不能罷免總統(tǒng)（但可以彈劾），總統(tǒng)也不能解散議會(huì)。容易導(dǎo)致行政僵局總統(tǒng)制漢密爾頓等聯(lián)邦黨人主張建立的是一種強(qiáng)大的行政部門，賦予總統(tǒng)更多的權(quán)力，形成對(duì)國(guó)會(huì)的制約，但美國(guó)憲法傾向于約束總統(tǒng)的權(quán)力，三權(quán)分立的制衡原則所主要約束的是行政部門的權(quán)力。內(nèi)閣制也叫議會(huì)制（parliamentary)，是一種權(quán)力的融合：議會(huì)和行政部門關(guān)系密切。行政官員通常是議員，在許多國(guó)家，首相本人必須是議員。內(nèi)閣要接受議會(huì)質(zhì)詢（與美國(guó)的聽(tīng)證制度不同）內(nèi)閣制可以避免行政立法僵局，“不信任”制度可以隨時(shí)使內(nèi)閣倒臺(tái)，這在美國(guó)的制度下是不可能的。但議會(huì)的獨(dú)立性和重要性受到影響，往往成為內(nèi)閣的橡皮圖章；聯(lián)合內(nèi)閣往往不穩(wěn)定混合制總統(tǒng)不但制定國(guó)家政策及其實(shí)施程序,而且具有制定法律程序的權(quán)力,其掌握的權(quán)力甚至超過(guò)美國(guó)總統(tǒng).總理由總統(tǒng)任命,在受到信任的前提下對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé),但并非議會(huì)的必然成員；或由議會(huì)產(chǎn)生并對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)（如芬蘭和奧地利），一般情況下,總理只是總統(tǒng)的代理人和總統(tǒng)與國(guó)會(huì)間的聯(lián)絡(luò)人.但如果總理來(lái)自不同政黨,則會(huì)變得非常復(fù)雜〔密特朗-希拉克(1986),密特朗-巴拉迪爾(1993),希拉克-若斯潘Josbin）總統(tǒng)和總理或內(nèi)閣有一定的分工，一般總統(tǒng)負(fù)責(zé)外交和更廣泛的憲政問(wèn)題，總理和內(nèi)閣負(fù)責(zé)內(nèi)政?；旌现茋?guó)家，除了法國(guó)，還有葡萄牙，奧地利和芬蘭官僚機(jī)構(gòu)(Bureaucracy)首先提出官僚制問(wèn)題的是韋伯，韋伯眼里的官僚制是一種理性組織，它與依據(jù)傳統(tǒng)或魅力型charisma權(quán)威不同，具有可預(yù)測(cè)和有效率的特點(diǎn)，官僚制具有以下特征:等級(jí)制(科層化)非人格化延續(xù)性官員由非選舉產(chǎn)生,由文憑或考試任命專業(yè)化(與等級(jí)制存在內(nèi)在矛盾）在社會(huì)學(xué)意義上，官僚制是一種行政體系而不是政府體系，既存在于政府，也存在于企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院、工會(huì)、政黨、軍隊(duì)等大型組織。官僚機(jī)構(gòu)在政治學(xué)上，官僚機(jī)構(gòu)構(gòu)成政府的一部分，屬于行政部門，它具有一些典型特征a.Rulebybureaub.由受過(guò)訓(xùn)練的專職人員組成的行政管理制度.一種有明確內(nèi)部規(guī)則和高度專業(yè)化的組織.構(gòu)成現(xiàn)代國(guó)家的權(quán)力核心.c.另一種定義:Civilservice—永久的政府，d.專業(yè)性(expertise)—面對(duì)經(jīng)過(guò)專業(yè)訓(xùn)練的官僚,政治官員顯得自己是個(gè)只知皮毛的入門者e.保守性與民選官員常常產(chǎn)生磨擦和矛盾。官僚機(jī)構(gòu)的作用總的來(lái)說(shuō)，官僚機(jī)構(gòu)的職責(zé)是執(zhí)行貫徹立法機(jī)構(gòu)非法律和政治行政部門制定的政策行政管理提供政策建議聚合和表達(dá)利益政治穩(wěn)定官