第二講 公共管理的理論發(fā)展

第二講公共管理的理論發(fā)展—從傳統(tǒng)到現(xiàn)代耿旭管理學(xué)院公共管理系第一，公共管理有哪些重要的理論和代表人物？第二，公共管理不同理論之間如何斗爭(zhēng)與妥協(xié)？第三，當(dāng)代公共管理的理論基礎(chǔ)是什么？問題與思考三權(quán)分立的政治制度（洛克、孟德斯鳩等）立法司法行政三權(quán)分立政黨分肥制/政黨分贓制競(jìng)爭(zhēng)獲勝的政黨，將行政職位分配給本黨主要骨干的做法。通過讓本黨主要領(lǐng)導(dǎo)成員占據(jù)主要行政職位，達(dá)到了控制行政體系和國(guó)家機(jī)關(guān)的目的。1公共行政理論的初創(chuàng)2公共行政理論的建構(gòu)3公共行政理論的轉(zhuǎn)型4現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展1公共行政理論的初創(chuàng)2公共行政理論的建構(gòu)3公共行政理論的轉(zhuǎn)型4現(xiàn)代公共行政理論的發(fā)展托馬斯·伍德羅·威爾遜（1856-1924）美國(guó)第28任總統(tǒng)普林斯頓大學(xué)校長(zhǎng)公共行政學(xué)的鼻祖政治與行政二分法馬克斯·韋伯（1864－1920）凡爾賽會(huì)議德國(guó)代表社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、哲學(xué)組織理論之父官僚制理論弗雷德里克·溫斯洛·泰勒（1856－1915）管理學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家科學(xué)管理之父科學(xué)管理理論第一，西方政黨分肥制度的弊端。在“官職輪換”的實(shí)踐之中。政府職位被認(rèn)為是選舉中獲勝的政黨的“戰(zhàn)利品”。弊端：一是；周期性的政黨選舉對(duì)行政組織穩(wěn)定性的影響；二是政府機(jī)構(gòu)的人事安排主要根據(jù)政黨背景，而不論真才實(shí)學(xué)，使公務(wù)成為黨務(wù)；三是政治競(jìng)選中的金錢因素(募捐與捐款等)導(dǎo)致變相的賣官鬻爵和貪贓受賄；四是政黨輪流執(zhí)政導(dǎo)致政府官員走馬燈似地?fù)Q班，使政府的行政效率無法提高。第二，政府干預(yù)主義的興起。新自由主義的思想在西方各國(guó)經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)蕭條和經(jīng)濟(jì)危機(jī)后受到挑戰(zhàn)，市場(chǎng)失靈需要國(guó)家干預(yù)，政府的事務(wù)變得越來越多，職能和機(jī)構(gòu)人員開始不斷增加。當(dāng)時(shí)國(guó)家的治理問題比起早期來講已經(jīng)有了很大的發(fā)展，社會(huì)事務(wù)的增多客觀上要求政府治理向科學(xué)化發(fā)展。政治-行政二分法產(chǎn)生的背景1.政府的職能可以分為政治職能和行政職能，即國(guó)家意志的表達(dá)和國(guó)家意志的執(zhí)行，也就是“政治”和“行政”?！罢巍笔菄?guó)家在重大而且?guī)毡樾缘氖马?xiàng)方面的活動(dòng)；“行政”是國(guó)家在個(gè)別和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動(dòng)，政治沒有必要干涉行政。2.政府機(jī)構(gòu)之間的分工不可能象政府職能分工一樣明晰，因此“政治”與“行政”必須在某種程度上達(dá)到調(diào)適。

3.行政更多地表現(xiàn)為一些事務(wù)性、程序性和可操作性的具體事務(wù)。因此行政對(duì)于效率的追求是可行的。

4.行政官員對(duì)于民選官員負(fù)責(zé)并執(zhí)行民選官員的意志。在價(jià)值上要保持中立。行政應(yīng)該以追求效率為前提。政治與行政二分傳統(tǒng)公共行政基石之一政治-行政二分法思想

政治

行政

政治

行政如何從技術(shù)上解決這個(gè)問題？1公共行政理論的初創(chuàng)2公共行政理論的建構(gòu)3公共行政理論的轉(zhuǎn)型4現(xiàn)代公共行政理論的發(fā)展托馬斯·伍德羅·威爾遜（1856-1924）美國(guó)第28任總統(tǒng)普林斯頓大學(xué)校長(zhǎng)公共行政學(xué)的鼻祖政治與行政二分法馬克斯·韋伯（1864－1920）凡爾賽會(huì)議德國(guó)代表社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、哲學(xué)組織理論之父官僚制理論弗雷德里克·溫斯洛·泰勒（1856－1915）管理學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家科學(xué)管理之父科學(xué)管理理論傳統(tǒng)公共行政基石之二：官僚制理論合理合法的人事行政制度。任人唯賢、注重實(shí)績(jī)、獎(jiǎng)勤懲懶。行政部門層級(jí)節(jié)制的金字塔公權(quán)力體系

行政如何提高整個(gè)結(jié)構(gòu)的運(yùn)行效率？1公共行政理論的初創(chuàng)2公共行政理論的建構(gòu)3公共行政理論的轉(zhuǎn)型4現(xiàn)代公共行政理論的發(fā)展托馬斯·伍德羅·威爾遜（1856-1924）美國(guó)第28任總統(tǒng)普林斯頓大學(xué)校長(zhǎng)公共行政學(xué)的鼻祖政治與行政二分法馬克斯·韋伯（1864－1920）凡爾賽會(huì)議德國(guó)代表社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、哲學(xué)組織理論之父官僚制理論弗雷德里克·溫斯洛·泰勒（1856－1915）管理學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家科學(xué)管理之父科學(xué)管理理論科學(xué)管理理論1公共行政理論的初創(chuàng)2公共行政理論的建構(gòu)3公共行政理論的轉(zhuǎn)型4現(xiàn)代公共行政理論的發(fā)展倫納德·D·懷特（1891-1958）美國(guó)著名行政學(xué)家,歷史學(xué)家,作家,改革家系統(tǒng)化的公共行政理論瑪麗·福萊特（1868－1933）美國(guó)管理學(xué)家動(dòng)態(tài)化公共行政理論林德爾·厄威克（1891－1983）管理史學(xué)家、教育學(xué)家八項(xiàng)管理原則盧瑟·古利克（1892－1993）管理學(xué)家管理七職能論

1.第一次將公共行政思想系統(tǒng)化、理論化，成為一門比較完整的學(xué)科體系。2.撰寫世界上第一本公共行政教材《公共行政研究導(dǎo)論》。3.公共行政理論的四個(gè)基本假定：行政具有公共性；管理是公共行政的實(shí)踐基礎(chǔ)；公共行政是科學(xué)，是實(shí)踐的技術(shù)；公共行政十分重要。4.只是提供了公共行政新興學(xué)科的概貌，完成理論建構(gòu)的第一步。懷特的系統(tǒng)化公共行政理論1.研究對(duì)象與范圍2.行政組織與行政環(huán)境3.行政協(xié)調(diào)和人事行政4.行政倫理和行政法規(guī)5.行政監(jiān)督科學(xué)化的公共行政原則Budgeting預(yù)算明確性原則控制幅度原則

1.追求一種以群體原則而不是以個(gè)人主義原則為基礎(chǔ)的新社會(huì)。福萊特并不是以此而否定個(gè)人，她只強(qiáng)調(diào)個(gè)人只有通過群體才能發(fā)現(xiàn)“真正的自我”，一個(gè)人的“真正自我就是團(tuán)體自我”。2.福萊特認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)“群體原則”，通過“整合”的方法來解決利益沖突，就必須重新考慮關(guān)于權(quán)力和權(quán)威的概念。在她看來，“權(quán)力是使事情發(fā)生的能力”，而“控制則是作為用來達(dá)到某一具體目的之手段而行使的權(quán)力”。3.福萊特的權(quán)威和控制概念并不意味著組織中就不需要有效的領(lǐng)導(dǎo)。在舊的領(lǐng)導(dǎo)理論中，領(lǐng)導(dǎo)者被視為一個(gè)具強(qiáng)勢(shì)性格的人，他散發(fā)著個(gè)人力量，將自己的意志強(qiáng)加于他人。她認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)的含義隨著管理的發(fā)展而變化著，社會(huì)需要一種新的領(lǐng)導(dǎo)模式。領(lǐng)導(dǎo)并非是天生的，領(lǐng)導(dǎo)能力可以部分地通過學(xué)習(xí)而獲得。領(lǐng)導(dǎo)能力表現(xiàn)為將團(tuán)隊(duì)所有成員的經(jīng)驗(yàn)以最有效的方式組織起來，并由此增加團(tuán)隊(duì)的力量。福萊特的動(dòng)態(tài)公共行政理論1公共行政理論的初創(chuàng)2公共行政理論的建構(gòu)3公共行政理論的轉(zhuǎn)型4現(xiàn)代公共行政理論的發(fā)展西沃之爭(zhēng)對(duì)傳統(tǒng)公共行政的批判德懷特·沃爾多（1913－2000）政治學(xué)家、現(xiàn)代公共行政學(xué)者新公共行政學(xué)的先導(dǎo)赫伯特·西蒙（1916－2001）管理學(xué)、社會(huì)科學(xué)家管理決策學(xué)派創(chuàng)始人VS公共政策理論新公共行政學(xué)

第一，傳統(tǒng)的行政原則并非科學(xué)的原則，而是行政諺語。西蒙對(duì)傳統(tǒng)公共行政的批判

第二，對(duì)行政學(xué)研究方法提出挑戰(zhàn)，提倡行為主義研究方法西蒙對(duì)傳統(tǒng)公共行政的批判

社會(huì)科學(xué)家在傳統(tǒng)研究上不重視事實(shí)與價(jià)值的區(qū)別，西蒙則強(qiáng)調(diào)了這二者的區(qū)別并且在這二者區(qū)別的基礎(chǔ)上建立其進(jìn)一步的方法理論。

政治與行政二分法是不可行的，從決策和執(zhí)行的角度來看，行政也必須要做出決策。因而，應(yīng)該從事實(shí)—價(jià)值因素上去區(qū)分政治和行政。政策問題和行政問題都包括價(jià)值和事實(shí)這兩種要素，但是，就政策而言，價(jià)值因素占重要地位，衡量決策正確與否的標(biāo)準(zhǔn)取決于立法人員的主觀價(jià)值；

而對(duì)于行政問題而言，事實(shí)因素占有重要地位，所涉及的價(jià)值問題主要反映社會(huì)價(jià)值，所以衡量其決策正確與否的標(biāo)準(zhǔn)在于客觀、實(shí)證的真實(shí)性。

第三，提出了行政決策論西蒙對(duì)傳統(tǒng)公共行政的批判

以決策為基本概念研究公共行政問題，構(gòu)建一個(gè)全新的公共行政理論體系。他認(rèn)為，決策活動(dòng)就是行政活動(dòng)的典型活動(dòng)，行政組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度與取決于管理者對(duì)其下屬?zèng)Q策的影響程度，對(duì)一個(gè)組織狀況科學(xué)且恰當(dāng)?shù)拿枋鰬?yīng)該是對(duì)組織中每一個(gè)人做什么決策以及做決策受到何種影響的描述。決定行政效率高低最簡(jiǎn)單的辦法就是看行政組織中每個(gè)人決策的理性程度，行政程序就是決策程序，就是劃分組織中每個(gè)人應(yīng)該做哪一部分決策的程序。

主要貢獻(xiàn)：《行政行為——行政組織決策過程的研究》；開拓行政學(xué)研究的新視野；促進(jìn)政策科學(xué)研究路徑的興起。新公共行政學(xué)的產(chǎn)生1.對(duì)傳統(tǒng)公共行政“效率至上”觀的反思；2.對(duì)社會(huì)公平價(jià)值觀的提倡；3.對(duì)傳統(tǒng)政治-二分法的突破；4.對(duì)動(dòng)態(tài)開放組織的強(qiáng)調(diào)；沃爾多對(duì)傳統(tǒng)公共行政的批判

1.傳統(tǒng)的政治與行政二分法是不恰當(dāng)?shù)摹９膭?lì)政治與行政的合作。2.批評(píng)傳統(tǒng)公共行政的組織范式，包括理性主義傾向，過分強(qiáng)調(diào)組織之間的共性或所謂的原則。忽視組織非理性方面和非正式方面和社會(huì)情感，以職位為中心的等級(jí)制度有弊端。3.反對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)家過于重視效率的做法。

政治提高效率：懷特，古利克，厄威克，福萊特外部環(huán)境注重公平：沃爾多，弗雷德里克森，新公共行政學(xué)派公民需要決策過程公共服務(wù)1公共行政理論的初創(chuàng)2公共行政理論的建構(gòu)3公共行政理論的轉(zhuǎn)型4現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展現(xiàn)代公共管理理論一覽表

公共選擇理論請(qǐng)輸入文本內(nèi)容請(qǐng)輸入文本內(nèi)容請(qǐng)輸入文本內(nèi)容請(qǐng)輸入文本內(nèi)容請(qǐng)輸入文本內(nèi)容

第一，投票機(jī)制：提高社會(huì)福利和進(jìn)行再分配公共選擇理論的核心要點(diǎn)

投票悖論

第二，利益集團(tuán)：具有相同偏好的個(gè)人群體公共選擇理論的核心要點(diǎn)

第三，政府失靈公共選擇理論的核心要點(diǎn)代表人物：奧斯本，蓋布勒《改革政府——企業(yè)精神如何改革著公共部門》新公共管理理論的基本觀點(diǎn)起到催化劑作用的政府：掌舵而不是劃槳社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)性政府：把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到提供服務(wù)中去有使命的政府：改變按章辦事的組織講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治需要有事業(yè)心的政府：預(yù)防而不是治療分權(quán)的政府：從等級(jí)制到參與和協(xié)作以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府：通過市場(chǎng)力量進(jìn)行變革第一，公共治理是由多元的公共管理主體組成的公共行政體系；第二，公共管理的責(zé)任邊界具有相當(dāng)?shù)哪：裕坏谌?，多元化的公共管理主體之間存在著權(quán)力依賴和互動(dòng)伙伴關(guān)系；第四，治理語境下的公共管理；第五，治理語境下的政府在社會(huì)公共網(wǎng)絡(luò)管理中扮演“元治理”角色。治理理論問題：統(tǒng)治、管理與治理辨析公地悲?。汗。?965年）警示人們要避免對(duì)公共資源的過度利用。公共事務(wù)治理理論12345公地悲?。汗。?965年）警示人們要避免對(duì)公共資源的過度利用。公共事務(wù)治理理論12345核心問題：個(gè)人理性的選擇導(dǎo)致集體的非理性選擇。囚徒困境：普林斯頓大學(xué)塔克教授于1950年提出的。公共事務(wù)治理理論12345甲乙代表人物：羅伯特?登哈特《新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵》新公共服務(wù)理論的基本