國家賠償法論文-將抽象行政行為納入行政賠償范圍的合理性與可行性分析

word文檔可自由復(fù)制編輯將抽象行政行為納入行政賠償范圍的合理性與可行性分析內(nèi)容摘要：我國立法時行政行為有具體行政行為與抽象行政行為之分，由于受立法時客觀條件的限制，我國行政賠償?shù)姆秶鷥H限于具體行政行為，而目前，對私權(quán)利的全面保護成為了國家賠償?shù)囊粋€趨勢，因此，將抽象行政行為納入國家行政賠償?shù)姆秶鷮τ诩涌煳覈鴺?gòu)架法治社會具有中重要意義。關(guān)鍵詞：抽象行政行為、主體、損害賠償、權(quán)力監(jiān)督一、抽象行政行為的概念與特點1、抽象行政行為的概念行政行為以其對象是否特定為標準，分為抽象行政行為和具體行政行為。抽象行政行為，是指國家行政機關(guān)針對不特定管理對象實施的制定法規(guī)、規(guī)章和有普遍約束力的決定、命令等行政規(guī)則的行為，其行為形式體現(xiàn)為行政法律文件，其中包括規(guī)范文件和非規(guī)范文件。2、抽象行政行為的特點第一，實施主體是國家行政機關(guān)實施抽象行政行為它不同于國家權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、軍事機關(guān)制定的法律、軍事法規(guī)和司法解釋，也不同于非政府組織制定的內(nèi)部規(guī)則。第二，是一種制定規(guī)則的行為它不同于處理具體行政事務(wù)的具體行政行為。抽象行政行為的種類，可以分為執(zhí)行性、補充性、自主性幾種王敬波《國家賠償法教程》對外經(jīng)貿(mào)大學出版社第75頁。執(zhí)行性的抽象行政行為，是指為執(zhí)行法律或者上位規(guī)則制定具體實施細則的行政行為，其特征是不創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)。補充性的抽象行政行為，是指根據(jù)法律或者上位規(guī)則規(guī)定的基本原則和基本制度，對原法律或者上位規(guī)則需要補充完善的事項作出規(guī)定的抽象行政行為，其特征是在基本原則和基本制度約束下創(chuàng)設(shè)一部分補充性的新的權(quán)利義務(wù)。自主性的抽象行政行為，是指行政機關(guān)直接對法律或者上位規(guī)則尚未規(guī)定的事項，在根據(jù)憲法和組織法規(guī)定的管理權(quán)限內(nèi)，根據(jù)行政管理的實際需要自主創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)的抽象行政行為。王敬波《國家賠償法教程》對外經(jīng)貿(mào)大學出版社第75頁二、立法時對抽象行政行為的考量《行政訴訟法》之所以排除對抽象行政行為提起訴訟，既有策略上的考慮，又有技術(shù)上的考慮。其原因主要有：⑴抽象行政行為多由高層次行政機關(guān)依法定程序制定，違法的可能性極?。虎瞥橄笮姓袨槭腔鶎有姓块T的執(zhí)法依據(jù)，在目前我國立法尚不很完備、健全的情況下，很多領(lǐng)域的執(zhí)法主要是依據(jù)抽象行政行為；⑶目前的體制下，法院尚不具備審查行政機關(guān)抽象行政行為的能力；⑷抽象行政行為并不直接侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，只有執(zhí)法部門在適用抽象行政行為時所作出的具體行政行為才有可能造成直接侵權(quán)孟鴻志《行政法學》北京大學出版社第136頁。因此，受害人完全可以通過對具體行政行為的訴訟，保護其合法權(quán)益。孟鴻志《行政法學》北京大學出版社第136頁三、抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍的必要性我國現(xiàn)行行政訴訟法將抽象行政行為排除在受案范圍之外，這種做法不僅與國際發(fā)展趨勢不相吻合，而且在工作中帶來一定的弊端，既不利于人民法院充分行使司法監(jiān)督，保護行政相對人的合法權(quán)益。也不利于我國社會主義法制的統(tǒng)一和行政機關(guān)行政質(zhì)量、效率的提高。將抽象行政行為納入行政受案范圍已勢在必行。首先，按照現(xiàn)代法治原則的要求，無訴訟即無法律。特別是我國憲法第四十一條規(guī)定：“中華人民共和國公民有權(quán)對任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控訴或者檢舉的權(quán)利?！笨梢妼⒊橄笮姓袨榧{入行政受案范圍并不與我國的根本法相違背，是符合憲法要求的。而且我國實行的人民代表大會制度也并不排斥法院審查抽象行政行為的合法性江必新《行政訴訟問題研究》中國人民大學出版社第65江必新《行政訴訟問題研究》中國人民大學出版社第65頁其次，抽象行政行為雖不會直接侵害公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，但抽象行政行為是針對不特定的多數(shù)對象作出的，適用的效力具有反復(fù)性、范圍廣的特點，因而產(chǎn)生的影響和破壞力無論是在廣度還是在深度上都較具體行政行為嚴重的多。而且隨著現(xiàn)代行政的發(fā)展，行政現(xiàn)象日益復(fù)雜，行政法律關(guān)系也日漸復(fù)雜化，抽象行政行為的數(shù)量也逐漸的增多，其中許多抽象行政行為尤其是規(guī)章以下具有普遍約束力的行政決定和命令，由于制定程序粗糙簡單，隨意性較大，部門保護主義和地方保護主義突出，存在著大量的違法情況。如果人民法院不能受理對抽象行政行為提出的訴訟，一旦抽象行政行為違法，就會破壞法律的嚴肅性和法制的統(tǒng)一性，損害了國家、社會和人民群眾的根本利益。再次，有權(quán)利就必須要有監(jiān)督，不受監(jiān)督的權(quán)利必然導致腐敗，對權(quán)利的限制越少產(chǎn)生腐敗的可能性就越大?，F(xiàn)代法的內(nèi)涵要求行政機關(guān)的一切活動都應(yīng)守法，一切活動均應(yīng)置于法律的有效監(jiān)督之下。特別是同一行政機關(guān)往往集制定、解釋、適用具有普遍約束力的的規(guī)定于一身，假如不對抽象行政行為予以司法監(jiān)督，不將其納入行政受案范圍，就不可能有效地達到制約行政機關(guān)行使行政權(quán)，從而達到提高行政效率保護行政相對人合法權(quán)益的目的。最后，在我國加入世界貿(mào)易組織后，根據(jù)我國締結(jié)或加入的國際條約的規(guī)定，除聲明保留的部分以外，一些抽象行政行為將被納入法院審查的范圍，如行政法規(guī)、部門規(guī)章、政府規(guī)章、具有普遍約束力的決定、命令、部分屬于行政裁決行政等。如果不將抽象行政行為納入訴訟范圍，將不利于保護行政相對人的利益，為了有效地保護人民的利益，監(jiān)督抽象行政行為，解決抽象行政行為引發(fā)的各種爭議，有必要將抽象行政行為納入訴訟范圍，這既是抽象行政行為本身的性質(zhì)所決定，也是改變抽象行政行為現(xiàn)狀，貫徹依法行政原則和我國法律建設(shè)的需要。四、抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍的可行性在依法治國的呼聲日益高漲的今天，建立完善的法律體制已成為人們的共識，將抽象行政行為納入司法審查的范圍，不但是社會的需要，也有其可行性。第一，抽象行政行為與具體行政行為是行政法學上的概念，其區(qū)別在于時間的先后和對象的多少，沒有本質(zhì)上的不同，都屬于行政行為，都應(yīng)接受司法監(jiān)督。第二，從司法實踐來看，對人民法院而言，無審查抽象行政行為之權(quán)，給行政案件的審查帶來極大的不便。因為行政決定大都要援引行政機關(guān)的規(guī)范性文件，如果不審查規(guī)范性文件的合法性，當某一公民對行政機關(guān)某一具體行政行為不服而準備向法院起訴時，行政機關(guān)可以將具體行政行為上升為抽象行政行為，從而使得這些行政相對人失去了起訴的資格，行政相對人的利益難以得到保障。與此同時，當某一抽象行政嚴重違法時，司法機關(guān)即使明知，也只有在其權(quán)利受到實際損害后才能實施救濟，造成不必要的資源浪費，顯然也不利于減少行政違法行為。第三，人民法院在審理行政案件時，既對具體行政行為進行審查，又對據(jù)以作出具體行政行為的機關(guān)制定的規(guī)范性文件進行審查，并作出判決，這與國家權(quán)利機關(guān)、行政機關(guān)對抽象行政行為的監(jiān)督并不矛盾。抽象行政行為可以而且也應(yīng)該成為政訴訟的客體，只是其范圍、條件及其具體的審查處理辦法尚需明確的規(guī)定。第四，19第五，從我國實際情況看，實施抽象行為的主體廣、層次多，上至國務(wù)院各部委下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)府，都有權(quán)制定效力不一的“紅頭文件”，他們對廣大人民群眾的生活起著較大的影響力。然而，由于抽象行政行為實施的程序少，監(jiān)督弱，現(xiàn)有的備案審查起訴制度遠遠起不到有效的監(jiān)督作用。第六，從立法目的看，實行國家賠償制度的主要目的在于對私權(quán)利的保護。在社會生活中，時常存在的公權(quán)力與私權(quán)利、公利與私利的沖突，在許多時候，為了公權(quán)力的實現(xiàn)、公利的保護，需要私權(quán)利、私利作出犧牲。國家賠償法的目的在于使在權(quán)利沖突中收到損害的主體事后得到補償。限制政府權(quán)利保護個人權(quán)利是我國憲法的基本精神，而憲法作為我國其他法律立法的根據(jù)，憲法的精神應(yīng)該在其他法律中得到體現(xiàn)。抽象行政行為作為行政行為的一種，也有可能對私權(quán)利造成侵害。如果抽象行政行為不受權(quán)力監(jiān)督，政府可能無限擴大自己的權(quán)利，甚至將具體行政行為也解釋為抽象行政行為，以躲避權(quán)利監(jiān)督。抽象行為作為一種具有普遍約束力的規(guī)章文件，面向的是不特定的社會主體，造成的損害往往比具體行政行為要大。因此，從立法目的上看，抽象行政行為也應(yīng)納入國家行政賠償?shù)姆秶瑢⒊橄笮姓?quán)力置于權(quán)力監(jiān)督體系之中劉惠民,徐祥民.ＷＴＯ對我國法制建設(shè)的影響[Ｊ].當代法學,2002(4).。劉惠民,徐祥民.ＷＴＯ對我國法制建設(shè)的影響[Ｊ].當代法學,2002(4).五、抽象行政行為違法損害救濟途徑由于抽象行政行為受害主體的不特定性，如果由國家行政機關(guān)主動提起賠償，很難確定受害主體的范圍，因此，當事人主動提起賠償，更能補償受害人的利益，達到保護私權(quán)的目的。抽象行政行為違法受損人可以通過以下兩種方式獲得救濟：（1）行政復(fù)議的途徑《行政復(fù)議法》第二十九條規(guī)定：“當主體受到抽象行政行為的違法損害時，可以向上級行政機關(guān)申請行政復(fù)議，并提起賠償請求，行政機關(guān)對符合國家賠償法的有關(guān)規(guī)定給予賠償?shù)?，在決定撤銷、變更具體行政行為或者確認具體行政行為為違法時，應(yīng)該同時決定被申請人依法給與賠償。申請人在申請行政復(fù)議時沒有提出行政賠償請求的，行政復(fù)議機關(guān)決定依法撤銷變更具體行政行為。”抽象行政行為家行政行為的一種，在當事人受到抽象行政行為的違法損害時，可以向上一級行政機關(guān)提起行政復(fù)議并請求賠償。如果當事人只是利益受到威脅，并無具體損害時，應(yīng)有權(quán)要求行政復(fù)議機關(guān)撤銷、變更下一級行政機關(guān)不適當?shù)姆ㄒ?guī)及規(guī)章文件。（2）行政訴訟的途徑當受害人認為具體行政行為所依據(jù)的抽象行政行為違法,給其造成客觀損害時,可就具體行政行為向人民法院提起訴訟，同時，當事人有權(quán)要求法院對該具體行政行為所依據(jù)的抽象行政行為進行審查,法院根據(jù)級別管轄權(quán)限確定或移送審查、審理。并根據(jù)具體行政行為所依據(jù)的抽象行政行為(規(guī)范)的效力級和發(fā)出者的級別來明確人民法院的審查、救濟權(quán)限。當然,要對抽象行政行為損害采取司法救濟,其前提條件必須賦予法院對抽象行政行為的司法審查權(quán)。首先,因其它規(guī)范性文件造成的損害,受害人可向具體行政行為所在地中級人民法院請求救濟。如果具體行政行為損害是因所依據(jù)的市、縣級以下行政部門制定的其它規(guī)范性文件不合法而造成的,中級人民法院可直接進行審查、審理予以救濟;如果具體行政行為損害是因所依據(jù)的市、縣級以上行政部門制定的其它規(guī)范性文件不合法而造成的,則由中級人民法院按照程序移送有相應(yīng)級別管轄權(quán)的人民法院審查、審理與以救濟。其次,對因規(guī)章造成的損害,受害人可向具體行政行為所在地的中級人民法院提出救濟請求,中級人民法院按照程序移送高級法院或最高法院,由高級法院或最高法院審查、審理予以救濟;受害人也可直接向高級法院或最高法院請求審查、審理與以救濟。最后,因行政法規(guī)造成的損害,受害人可向具體行政行為所在地的中級人民法院提出救濟請求,中級人民法院按照程序移送最高法院審查、審理;受害人也可直接向最高法院請求審查、審理劉峻祥:《抽象行政行為的司法審查研究》,北京:中國檢察出版社,2005年,第356頁劉峻祥:《抽象行政行為的司法審查研究》,北京:中國檢察出版社,2005年,第356頁參考文獻著作類：葉必豐《行政法學》武漢大學出版社1996王名揚《英國行政法》中國政法大學出版社會性1987方世榮