PPP項目經典問題解讀

PPP項目經典問題解讀陳德意目錄什么是PPP？PPP與BOT有何區(qū)別？PPP與特許經營有何區(qū)別？國內目前力推的PPP模式與國際上的PPP模式有何區(qū)別？PPP屬于政府采購嗎？PPP與混合所有制改革有何關系？PPP是否必須要采用招標形式？哪些類型的項目適合采用PPP模式？PPP項目有哪些主要的投資、建設和收益模式？國內PPP項目應特別注意哪幾個問題？一、什么是PPP？PPP是英文Public-PrivatePartnership的簡稱，意思是政府與社會資本合作。國際上，PPP一般被理解為政府與社會資本長期合作提供公共產品(服務)的各種形式(包括BOT、BT以及相應的各種演變形式)的統稱(具體公共產品類型和合作形式見下文)。二、PPP與BOT有何區(qū)別？PPP和BOT都是項目融資(ProjectFinance)里面的概念。項目融資作為一個專用術語，不是通常理解的“為項目進行融資”，而是“以項目進行融資”的意思。業(yè)內通用的標準是：項目融資應是無追索權(Non-recourse)或者有限追索權(LimitedRecourse)的，意即：將項目風險與項目發(fā)起人(投資人)進行隔離，以項目收益作為償債來源，以項目公司資產和收益作為擔保，項目發(fā)起人(投資人)除自身投入到項目的資本金外，對項目的債務償還不承擔責任或者僅承擔有限責任。PPP是從項目融資的合作方的角度來進行定義的，更多體現的是政府為解決基礎設施、公用事業(yè)、社會事業(yè)等各類公共產品(服務)提供所需的融資和運營問題，引入私營資本參與合作。BOT是英文Build-Operate-Transfer(建造-經營-移交)的簡稱，是從項目運作流程任務分解的角度進行定義的。目前，項目建設和項目融資領域常用的概念：BOT、BOO(建造-擁有-經營)、BOOT(建造-擁有-經營-移交)、BT(建造-移交)、TOT(轉讓-經營-轉讓)、ROT(改造-經營-移交)、OM(運行-維護)、DB(設計-建造)、DBO(設計-建造-運行)乃至EPC(設計-采購-施工)。雖然部分概念分屬歐美不同語境，但都是按照項目運作流程任務分解的角度來區(qū)分的。因此，BOT、ROT等都僅屬于PPP范疇下政府與社會資本的具體合作形式。從另一個角度而言，BOT等模式關注點是解決政府資金短缺時基礎設施、公用事業(yè)項目的投資問題，政府最終想獲取的是項目所有權，比如國內上世紀90年代的以廣東沙角B廠、溫州電廠二期項目為代表的多個發(fā)電特許經營項目就是案例；而PPP項目更多關注的政府所采購服務的質量、價格以及效率等因素，比如財政部76號文中就提出“積極借鑒物有所值(ValueforMoney，VFM)評價”來評估PPP項目。三、PPP與特許經營有何區(qū)別？特許經營分兩大類，政府特許經營(Concession)和商業(yè)特許經營(Franchise)，項目融資領域所說的特許經營特指政府特許經營。社會資本參與公共產品(服務)的提供，通常是需要政府的授權的?！痘A設施和公用事業(yè)特許經營法(征求意見稿)》(2014年5月3日稿)中，特許經營是指“各級人民政府依法選擇中華人民共和國內外的企業(yè)法人或者其他組織，并簽訂協議，授權企業(yè)法人或者其他組織在一定期限和范圍內建設運營或者經營特定基礎設施和公用事業(yè)，提供公共產品或者公共服務的活動。”政府特許經營項目的要點是社會資本從事提供公共產品(服務)必須是獲得的政府授權。PPP的本質是政府向社會購買公共產品(服務)，一般可以分為：服務外包(比如：垃圾清運服務)、特許經營(比如：污水處理項目)、私有化(比如：燃煤發(fā)電項目)三種類型，并非所有PPP項目都必須獲得政府授權。四、國內的PPP模式與國際上的PPP模式有何區(qū)別？國際上，PPP指政府與社會資本之間長期合作提供公共產品(服務)，分為服務外包、特許經營、私有化三類。由于我國存在著國有企業(yè)、集體企業(yè)和民營企業(yè)等不同性質的社會資本，因此，PPP在國內指的是政府與社會資本之間長期合作提供公共產品(服務)，合作對象不僅限于民營企業(yè)。筆者認為，目前中國政府力推PPP模式有如下四個方面的考慮：(1)政府財稅制度改革的需要，多采用股權而非債權模式從事基礎設施、公共事業(yè)開發(fā)，有效遏制地方政府債務無序增長；(2)以競爭方式向社會購買服務，提高服務質量和提升服務效率，轉變政府職能，加強政府監(jiān)管；(3)鼓勵、支持和引導非公有制經濟發(fā)展，進一步鼓勵和引導民間投資，給民營資本平等競爭機會；(4)解決城鎮(zhèn)化過程中大量基礎設施、公用事業(yè)建設的融資需求。而近期出臺的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)明確：“鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項目收益?zhèn)?、資產證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。政府對投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任?！睆?3號文來看，中國政府所力推的PPP項目限定為如下模式：政府授權社會資本獨自或者與政府共同成立(部分省市的地方規(guī)定中要求必須共同成立)項目公司以特許經營模式來投資、運營項目，政府承擔合理定價、財政補貼等相關責任，政府不承擔項目的償債責任。該文中PPP模式的要點有：(1)設立項目公司(股權模式)；(2)特許經營；(3)政府不承擔債務。五、PPP屬于政府采購嗎？《中華人民共和國政府采購法》第二條規(guī)定：“本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為?！薄吨腥A人民共和國政府采購法實施條例(征求意見稿)》(2010年1月21日稿)中規(guī)定：“政府采購法第二條所稱使用財政性資金采購，是指采購人全部使用或部分使用財政性資金進行的采購?！少彿ǖ诙l所稱服務，是指除貨物和工程以外的政府采購對象，包括各類專業(yè)服務、信息網絡開發(fā)服務、金融保險服務、運輸服務，以及維修與維護服務等?！睆母顿M模式來看，PPP項目可以分為三類：(1)使用者付費項目；(2)使用者付費加一定政府補貼的項目；(3)政府付費項目。雖然《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76號)規(guī)定：“地方各級財政部門要會同行業(yè)主管部門，按照《政府采購法》及有關規(guī)定，依法選擇項目合作伙伴?！钡?6號文僅是財政部的規(guī)范性文件，效力等級過低；依據法律規(guī)定，只有前述第(2)、(3)類項目才適用政府采購法，屬于嚴格意義上的政府采購。在《政府采購法》未作修改，或者《基礎設施和公用事業(yè)特許經營法》的專門立法中未做明確前，國內采用用戶付費模式的PPP項目只能算廣義的政府購買服務，而不屬于法律意義上的政府采購。六、PPP與混合所有制改革有何關系？中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展。允許更多國有經濟和其他所有制經濟發(fā)展成為混合所有制經濟。國有資本投資項目允許非國有資本參股?！币虼?，政府與民營資本共同出資設立項目公司的PPP模式，天然地就符合混合所有制的要求?；旌纤兄聘母飳鴥萈PP項目合作的快速發(fā)展有一定的推動作用；PPP項目中除單純股權投資關系外的整套公私合作機制對混合所有制改革中如何促進國有資本與私營資本更好地合作也提供很好的借鑒。七、PPP是否必須要采用招標形式？《安徽省城市基礎設施領域PPP模式操作指南》(2014年9月)中規(guī)定：“應按照《招標投標法》規(guī)定的公開招投標方式，綜合經營業(yè)績、技術和管理水平、資金實力、服務價格、信譽等因素，擇優(yōu)選擇合作伙伴?！惫_招標模式是所有采購方式中較為復雜、繁瑣的模式，而且限制性條件相對較多。那么，該指南中規(guī)定的公開招標模式是否是PPP項目所必須采用的采購模式呢？答案是否定的?！吨腥A人民共和國招標投標法》第三條規(guī)定：“在中華人民共和國境內進行下列工程建設項目包括項目的勘察、設計、施工、監(jiān)理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，必須進行招標：(一)大型基礎設施、公用事業(yè)等關系社會公共利益、公眾安全的項目；(二)全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目；(三)使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目。前款所列項目的具體范圍和規(guī)模標準，由國務院發(fā)展計劃部門會同國務院有關部門制訂，報國務院批準。法律或者國務院對必須進行招標的其他項目的范圍有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”因此，PPP項目不屬于招標投標法強制要求招標的范圍。對于使用政府預算的PPP項目而言，其合作方的選擇應符合《政府采購法》的相關規(guī)定。《政府采購法》第二十六條規(guī)定：“政府采購采用以下方式：(一)公開招標；(二)邀請招標；(三)競爭性談判；(四)單一來源采購；(五)詢價；(六)國務院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式。公開招標應作為政府采購的主要采購方式?！钡诙邨l規(guī)定：“采購人采購貨物或者服務應當采用公開招標方式的，其具體數額標準，屬于中央預算的政府采購項目，由國務院規(guī)定；屬于地方預算的政府采購項目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定；因特殊情況需要采用公開招標以外的采購方式的，應當在采購活動開始前獲得設區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準?！敝灰霸O區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準”也可以采用除公開招標之外的其他采購模式。財政部76號文規(guī)定：“地方各級財政部門要會同行業(yè)主管部門，按照《政府采購法》及有關規(guī)定，依法選擇項目合作伙伴?！?014年2月1日起施行的《政府采購非招標采購方式管理辦法》(財政部令第74號)對《政府采購法》規(guī)定的非招標采購方式中的競爭性談判、單一來源采購、詢價采購做了詳細規(guī)定。74號令是PPP項目運作的重要參考文件。在實踐操作中，我們也不推薦采用招標方式選擇PPP項目合作伙伴。根據《招標投標法》的相關規(guī)定，投標人提交投標文件后招標人無權對招標文件進行修改(部分錯誤修正除外)，對招標人編制招標文件水平要求較高；此外，在按照評標辦法確定中標人后，招標人應按照招標文件和投標文件規(guī)定的內容簽署相關協議，雙方不得就合作的主要內容、實質性條款再進行協商、談判。從現實操作來看，PPP項目合作方選擇這類較為復雜的采購而言，即使是采用招標模式進行的，采購方也不能滿足《招標投標法》的要求。因此，采用公開、公平、公正的方式以競爭性談判模式開展PPP項目合作伙伴選擇更符合實際情況。八、哪些類型的項目適合采用PPP模式？適宜采用PPP模式的項目，一般具有價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點。從國內外實踐來看，PPP模式主要運用于基礎設施項目(道路、橋梁、鐵路、地鐵、隧道、港口、河道疏浚等)、公用事業(yè)項目(供電、供水、供氣、供熱以及污水處理、垃圾處理等環(huán)境治理項目)和社會事業(yè)項目(學校、醫(yī)療、養(yǎng)老院、監(jiān)獄等)等領域。九、PPP項目有哪些主要的投資、建設和收益模式？廣義的PPP包括政府長期向社會購買服務，比如由企業(yè)向政府提供公用事業(yè)的一些特殊服務項目，比如：公路收費、抄表、垃圾收運等服務項目。狹義的PPP是基于基礎設施、公用事業(yè)或者社會事業(yè)項目。1、投資模式從項目投資主體而言，可以分為(1)政府投資、(2)企業(yè)(項目公司)投資和(3)混合投資(部分資產政府投資和部分資產企業(yè)投資)三大類型。對政府投資項目而言，由政府或者政府控制的企業(yè)擁有項目資產并承擔項目風險，社會資本可以通過租賃資產或者委托運營(OM)模式參與項目運作，為社會提供公共產品(服務)。此類項目暫不屬于我國政府力推的PPP項目范疇。企業(yè)投資項目是指社會資本獨自或者與政府共同成立項目公司，由該項目公司擁有項目資產并承擔項目風險。此種模式下，社會資本可以在項目建設初期通過設立項目公司模式參與項目合作，也可以在后續(xù)通過股權受讓或增資擴股模式擁有項目公司股權而參與項目合作。對一些大型項目，單純靠項目收益無法彌補項目投資運營成本的，為降低項目公司投資成本，滿足項目經濟可行性要求，則采用部分項目資產由政府投資建設，其余項目資產由項目公司投資建設，最后整體項目資產移交項目公司運營的模式來開展項目合作。比如，北京地鐵4號線就是典型的混合投資項目。就社會資本投資介入項目運作的不同時期而言，項目投資模式還可以分為：參與項目初始投資建造(比如BOT、BOO)、項目建成后受讓運營(比如TOT)、對項目升級改造進行投資后運營(ROT)等不同類型。2、建設管理模式項目建設管理模式按照業(yè)主介入的深入以及項目任務包的劃分一般有：業(yè)主自行管理、委托進行項目管理(PM)、EPC總承包、DB(設計-施工總包)、工程總承包項目等類型。項目建設所涉的工程、設備和服務的采購應按照《招標投標法》的規(guī)定履行招標程序。3、收益(付費)模式PPP項目可以分為經營性項目和非經營性項目,前者是項目的使用者付費,后者是政府付費。還有一種是介于兩者之間,可稱為準經營性項目,使用者付費不足以覆蓋項目公司的投資運營成本,政府還要給予一定的補貼。十、國內PPP項目應特別注意哪幾個問題？PPP項目應注意的要點很多，本文僅對筆者認為非常重要，但一般文獻中較少提及的幾個問題做簡要闡述。1、重視公共利益的保障在政府采購服務的過程中，由于政府不是最終用戶，政府天然地有降低采購成本的沖動，而企業(yè)天然趨利，極有可能出現的情況是：在政府缺乏監(jiān)管或價格定價不合理的前提下，企業(yè)通過降低服務質量或者減少必須的公共利益投入