環(huán)境規(guī)劃與管理第二章我國(guó)環(huán)境保護(hù)方針政策體系

第二章環(huán)境規(guī)劃與管理的政策、法規(guī)、制度、標(biāo)準(zhǔn)和管理體系

第一節(jié)我國(guó)環(huán)境保護(hù)方針政策體系一、基本方針1.環(huán)境保護(hù)的“32字”方針1973年第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議上確立了我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的基本方針：即“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動(dòng)手、保護(hù)環(huán)境、造福人民”的“32字”方針。2.環(huán)境保護(hù)是我國(guó)的基本國(guó)策1983年召開(kāi)的第二次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議進(jìn)一步制定出我國(guó)環(huán)境管理的大政方針：明確提出了環(huán)境保護(hù)是現(xiàn)代化建設(shè)中的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)，是一項(xiàng)基本國(guó)策，確立了環(huán)境保護(hù)在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重要地位。3.持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略方針聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展會(huì)議結(jié)束后，1992年7月，黨中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《中國(guó)環(huán)境與發(fā)展十大對(duì)策》

二、我國(guó)環(huán)境管理的基本政策所謂政策，就是指國(guó)家或地區(qū)為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的路線和任務(wù)而規(guī)定的行動(dòng)準(zhǔn)則。我國(guó)的環(huán)境管理基本政策可以歸納為三大政策：“預(yù)防為主，防治結(jié)合”政策，“污染者付費(fèi)”政策和“強(qiáng)化環(huán)境管理”政策。1.“預(yù)防為主，防治結(jié)合”政策主要措施包括：一是把環(huán)境保護(hù)納入國(guó)家的、地方的和各行各業(yè)的中長(zhǎng)期和年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃；二是對(duì)開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)和“三同時(shí)”制度；三是對(duì)城市實(shí)行綜合整治。2.“污染者付費(fèi)”政策其主要措施為：一是結(jié)合技術(shù)改造防治工業(yè)污染。二是對(duì)歷史上遺留下來(lái)的一批工礦企業(yè)的污染，實(shí)行限期治理。三是對(duì)排放污染物的單位實(shí)行收費(fèi)。二、我國(guó)環(huán)境管理的基本政策3.“強(qiáng)化環(huán)境管理”政策要把法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和行政手段有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，提高管理水平和效能。在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)程中，更要注重法律手段。堅(jiān)決扭轉(zhuǎn)以犧牲環(huán)境為代價(jià)，片面追求局部利益和暫時(shí)利益的傾向，嚴(yán)肅查處違法案件。其主要措施：一是建立健全環(huán)境保護(hù)法規(guī)體系，加強(qiáng)執(zhí)法力度；二是制定有利于環(huán)境保護(hù)的金融、財(cái)稅政策和產(chǎn)業(yè)政策，增強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)的宏觀調(diào)控力度；三是從中央到省、市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）五級(jí)政府建立環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)監(jiān)督管理：四是廣泛開(kāi)展環(huán)境保護(hù)宣傳教育，不斷提高全民族的環(huán)境意識(shí)。三、環(huán)境規(guī)劃與管理的相關(guān)政策（一）產(chǎn)業(yè)政策國(guó)家頒布的有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和行業(yè)發(fā)展的專(zhuān)項(xiàng)環(huán)境政策，包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整體系、行業(yè)環(huán)境管理政策、限制發(fā)展的行業(yè)政策以及禁止發(fā)展的行業(yè)政策?！镀?chē)工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》、《化學(xué)工業(yè)環(huán)境保護(hù)管理規(guī)定》、《關(guān)于公布第一批嚴(yán)重污染環(huán)境（大氣）淘汰工藝與設(shè)備的通知》（二）技術(shù)政策

以特定的行業(yè)或污染因子為對(duì)象，在產(chǎn)業(yè)政策允許范圍內(nèi)引導(dǎo)企業(yè)采取有利于保護(hù)環(huán)境的生產(chǎn)工藝和污染防治技術(shù)。技術(shù)政策注重發(fā)展高質(zhì)量、低消耗、高效率的適用生產(chǎn)技術(shù)，重點(diǎn)發(fā)展技術(shù)含量高、附加值高、滿(mǎn)足環(huán)境保護(hù)要求的產(chǎn)品，重點(diǎn)發(fā)展投入成本低、去除效率高的污染控制適用技術(shù)?！度济憾趸蚺欧盼廴痉乐渭夹g(shù)政策》和《機(jī)動(dòng)車(chē)排放污染防治技術(shù)政策》（三）環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策是適用稅收、信貸、補(bǔ)貼、收費(fèi)等各種經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)和促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的政策。這些政策大致可分為經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策、生態(tài)補(bǔ)償政策和排污收費(fèi)政策三類(lèi)。如《關(guān)于結(jié)合技術(shù)改造防治工業(yè)污染的規(guī)定》第二節(jié)環(huán)境保護(hù)法規(guī)體系一、環(huán)境法律責(zé)任所謂環(huán)境法律責(zé)任，是指環(huán)境法主體因違反其法律義務(wù)而應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)的、具有強(qiáng)制性的法律后果，按其性質(zhì)可以分為環(huán)境行政責(zé)任、環(huán)境民事責(zé)任和環(huán)境刑事責(zé)任三種。1.環(huán)境行政責(zé)任所謂環(huán)境行政責(zé)任，是指違反環(huán)境法和國(guó)家行政法規(guī)中有關(guān)環(huán)境行政義務(wù)的規(guī)定者所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。2.環(huán)境民事責(zé)任所謂環(huán)境民事責(zé)任，是指公民、法人因污染或破壞環(huán)境而侵害公共財(cái)產(chǎn)或他人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)或合法環(huán)境權(quán)益所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事方面的法律責(zé)任。3.環(huán)境刑事責(zé)任所謂環(huán)境刑事責(zé)任，是指行為人因違反環(huán)境法，造成或可能造成嚴(yán)重的環(huán)境污染或生態(tài)破壞，構(gòu)成犯罪時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)的以刑罰為處罰方式的法律后果。二、我國(guó)環(huán)境保護(hù)法規(guī)體系（一）憲法中的環(huán)境保護(hù)規(guī)范我國(guó)1982年憲法26條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！边@一規(guī)定是國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)的總政策，說(shuō)明了環(huán)境保護(hù)是國(guó)家的一項(xiàng)基本職責(zé)。（二）環(huán)境保護(hù)基本法是指國(guó)家制定的包含某方面綜合性政策、目標(biāo)規(guī)定的整體性綜合性法律，在我國(guó)，它就是指《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，這部綜合性環(huán)境基本法在環(huán)境保護(hù)的重要問(wèn)題上都作了相應(yīng)的規(guī)定。（三）環(huán)境資源單行法是針對(duì)某一特定的環(huán)境要素或特定的環(huán)境社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的專(zhuān)門(mén)性法律法規(guī)，具有量多面廣的特點(diǎn)，是環(huán)境法的主體部分，主要由以下兩個(gè)方面的立法構(gòu)成：1.環(huán)境保護(hù)單行法：《海洋環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》等八部2.資源保護(hù)單行法目前，我國(guó)已頒布的資源保護(hù)單行法可分為以下三類(lèi)：（1）土地利用規(guī)劃法：《城市規(guī)劃法》、《村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》等。（2）自然資源保護(hù)法：主要有《水法》、《海域使用管理?xiàng)l例》、《森林法》及其實(shí)施細(xì)則、《草原法》、《水產(chǎn)資源繁殖保護(hù)條例》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《土地復(fù)墾規(guī)定》等。（3）自然保護(hù)法：主要有《防沙治沙法》、《自然保護(hù)區(qū)條例》、《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》、《野生植物保護(hù)條例》等。（四）國(guó)家其他法律有關(guān)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定1.刑法有關(guān)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定：1997年3月14日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)了刑法（修訂案）。新修訂的刑法分則第六章第六節(jié)專(zhuān)門(mén)規(guī)定了破壞環(huán)境資源保護(hù)罪。2.行政法有關(guān)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定：依照憲法原則而制定的并涉及環(huán)境管理范疇的行政法律，如《民法通則》、《農(nóng)業(yè)法》、《文物保護(hù)法》等中有關(guān)環(huán)境保護(hù)的條款。第三節(jié)環(huán)境規(guī)劃與管理的法律制度體系一、環(huán)境規(guī)劃與管理制度概述環(huán)境規(guī)劃與管理制度是指為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境立法的目的，并在環(huán)境保護(hù)基本法中作出規(guī)定的，由環(huán)境保護(hù)單行法規(guī)或規(guī)章所具體表現(xiàn)的，對(duì)國(guó)家環(huán)境保護(hù)具有普遍指導(dǎo)意義，并由環(huán)境行政主管部門(mén)來(lái)監(jiān)督實(shí)施的同類(lèi)法律規(guī)范的總稱(chēng)，屬于環(huán)境保護(hù)行為的基本法律制度。按照規(guī)劃和管理的不同要求，可以分為環(huán)境管理制度和環(huán)境規(guī)劃行政法律制度兩類(lèi)。我國(guó)制定和推行的八項(xiàng)環(huán)境管理制度，是從探索管理整個(gè)中國(guó)環(huán)境的規(guī)律和方法出發(fā)，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境戰(zhàn)略總體目標(biāo)為原則，構(gòu)成了具有中國(guó)特色的環(huán)境管理制度體系，是我國(guó)改革開(kāi)放中的一大創(chuàng)舉，并已在實(shí)踐中取得明顯成效，現(xiàn)行的八項(xiàng)環(huán)境管理制度主要沿革于20世紀(jì)70年代中期以來(lái)的有關(guān)國(guó)家環(huán)境保護(hù)政策和規(guī)定。二、八項(xiàng)環(huán)境管理法律制度（一）（一）“三同時(shí)”制度系指所有新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目，其防治污染設(shè)施必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入運(yùn)行?！叭瑫r(shí)”制度是我國(guó)首創(chuàng)的。它是在總結(jié)我國(guó)環(huán)境管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，被我國(guó)法律所確認(rèn)的一項(xiàng)重要的控制新污染源的法律制度。（二）排污收費(fèi)制度系指對(duì)排放污染物的工礦企業(yè)事業(yè)單位征收排污費(fèi)，用于污染的治理。這項(xiàng)制度是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段有效地促進(jìn)污染治理和新技術(shù)的發(fā)展，使污染者承擔(dān)污染防治費(fèi)用的法律制度，是“污染者付費(fèi)環(huán)境政策的具體體現(xiàn)。（三）環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是指對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度。二、八項(xiàng)環(huán)境管理法律制度（二）（四）環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制規(guī)定了各級(jí)政府行政首長(zhǎng)應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)本單位污染防治負(fù)責(zé)，并確定他們?cè)谌纹趦?nèi)環(huán)境保護(hù)的任務(wù)目標(biāo)，列為政績(jī)進(jìn)行考核。環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制被認(rèn)為是八項(xiàng)環(huán)境管理的龍頭制度。（五）城市環(huán)境綜合整治定量考核制度是對(duì)城市實(shí)行綜合整治的成效、城市環(huán)境質(zhì)量，制定量化指標(biāo)進(jìn)行考核，每年評(píng)定城市各項(xiàng)環(huán)境建設(shè)與環(huán)境管理的總體水平。這項(xiàng)制度是城市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)，有關(guān)部門(mén)各盡其職、分工負(fù)責(zé)，環(huán)境保護(hù)部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)督的管理制度。（六）排放污染物許可證制度對(duì)環(huán)境有不良影響的各種規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、建設(shè)項(xiàng)目、排污設(shè)施或經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，其建設(shè)者或經(jīng)營(yíng)者，需要事先提出申請(qǐng)，經(jīng)主管部門(mén)審查批準(zhǔn)，頒發(fā)許可證后才能從事該項(xiàng)活動(dòng)。包括排污申報(bào)登記制度和排污許可證制度兩個(gè)方面。二、八項(xiàng)環(huán)境管理法律制度（三）排放污染物許可證制度管理程序大致分為：①申請(qǐng)：由申請(qǐng)人向主管機(jī)關(guān)提出書(shū)面申請(qǐng)，并附有為審查所必需的各種材料。例如，圖表、說(shuō)明或其他資料。②審查：一般是在新聞媒體上公布該項(xiàng)申請(qǐng)，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)征求公眾和各方面的意見(jiàn)。必要時(shí)應(yīng)召開(kāi)“公眾意見(jiàn)聽(tīng)證會(huì)”。主管機(jī)關(guān)在聽(tīng)取各方面意見(jiàn)后，綜合考慮該申請(qǐng)對(duì)環(huán)境的影響，對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行審查。③決定：同意頒發(fā)許可證時(shí)，主管機(jī)關(guān)可依法規(guī)定特定持證人應(yīng)盡的義務(wù)和各種限制條件；拒發(fā)許可證時(shí)應(yīng)說(shuō)明拒發(fā)的理由。④監(jiān)督：主管機(jī)關(guān)要對(duì)持證人執(zhí)行許可證的情況隨時(shí)進(jìn)行監(jiān)督檢查，包括索取有關(guān)資料，檢查現(xiàn)場(chǎng)設(shè)備，監(jiān)測(cè)排污情況，發(fā)出必要的行政命令等。⑤處理：如持證人違反許可證規(guī)定的義務(wù)或限制條件，而導(dǎo)致環(huán)境損害或其他后果時(shí)，主管機(jī)關(guān)可以中止、吊銷(xiāo)許可證，違法者還要依法追究其法律責(zé)任。二、八項(xiàng)環(huán)境管理法律制度（四）（七）污染集中控制制度是針對(duì)分散控制的問(wèn)題，改變過(guò)去一家一戶(hù)治理污染的做法，把有關(guān)污染源匯總在一起，經(jīng)分析比較，進(jìn)行合理組合，在經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會(huì)效益優(yōu)化的前提下，采取集中處理措施的污染控制方式。實(shí)踐證明，推行集中控制，有利于使有限的環(huán)境保護(hù)投資獲得最佳的總體效益。（八）污染源限期治理制度《環(huán)境保護(hù)法》第29條規(guī)定：“對(duì)造成環(huán)境嚴(yán)重污染的企業(yè)事業(yè)單位，限期治理?！彼^污染源限期治理制度，系指對(duì)超標(biāo)排放的污染源，由國(guó)家和地方政府分別作出必須在一定期限內(nèi)完成治理達(dá)標(biāo)的決定。這是一項(xiàng)強(qiáng)制性的法律制度。繼1978年國(guó)家安排第一批限期治理項(xiàng)目完成后，1989年國(guó)家環(huán)境保護(hù)委員會(huì)和國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)又下達(dá)了第二批污染限期治理項(xiàng)目140個(gè)，1996年國(guó)家下達(dá)了第三批污染限期治理項(xiàng)目121個(gè)。第四節(jié)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系一、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的概念和性質(zhì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)家為了維護(hù)環(huán)境質(zhì)量，控制污染，保護(hù)人群健康、社會(huì)財(cái)富和生態(tài)平衡，按照法定程序制定的各種技術(shù)規(guī)范的總體。一般來(lái)說(shuō)，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是具有法律性質(zhì)的技術(shù)規(guī)范。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)主要表現(xiàn)在：1、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)具有規(guī)范性。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)同法律一樣也是一種具有規(guī)范性的行為規(guī)則，是通過(guò)一些定量性的數(shù)據(jù)、指標(biāo)、技術(shù)規(guī)范來(lái)表示行為規(guī)范的界限，來(lái)調(diào)整人們的行為。2、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)具有法律的約束力，污染物排放標(biāo)準(zhǔn)更是監(jiān)督、監(jiān)測(cè)各種排污活動(dòng)，判定排污活動(dòng)是否違法的依據(jù)。3、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定像法規(guī)一樣，要經(jīng)授權(quán)，由有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定程序制定和頒發(fā)。第四節(jié)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系二、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)根據(jù)《環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》（1999年4月1日）的規(guī)定，我國(guó)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)由五類(lèi)兩級(jí)組成。五類(lèi)，是指環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境方法標(biāo)準(zhǔn)以及其他標(biāo)準(zhǔn)。兩級(jí)，是指我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)分為國(guó)家級(jí)和地方級(jí)。按照《標(biāo)準(zhǔn)化法》的規(guī)定，中國(guó)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)有強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)（即保障人體健康，人身、財(cái)產(chǎn)安全的標(biāo)準(zhǔn)和法律、行政法規(guī)規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)）和推薦性體系（其他標(biāo)準(zhǔn)）之分。根據(jù)該法第7條規(guī)定：“保障人體健康，人身、財(cái)產(chǎn)安全的標(biāo)準(zhǔn)和法律，行政法規(guī)規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)?！币虼?，國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)中的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)屬于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。有關(guān)強(qiáng)制性國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的代號(hào)，用“GB"表示：推薦性國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的代號(hào)，用“GB/T"表示；行業(yè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)代號(hào)用“FU/T”表示。1.環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以維護(hù)一定的環(huán)境質(zhì)量，保護(hù)人群健康、社會(huì)財(cái)富和促進(jìn)生態(tài)良性循環(huán)為目標(biāo)，規(guī)定環(huán)境中各類(lèi)有害物質(zhì)（或因素）在一定時(shí)間和空間內(nèi)的允許含量，叫做環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)反映了人群、動(dòng)植物和生態(tài)系統(tǒng)對(duì)環(huán)境質(zhì)量的綜合要求，也標(biāo)志著在一定時(shí)期國(guó)家為控制污染在技術(shù)上和經(jīng)濟(jì)上可能達(dá)到的水平。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)的要求，是評(píng)價(jià)環(huán)境是否受到污染和制定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。2.污染物排放標(biāo)準(zhǔn)為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家的環(huán)境目標(biāo)和環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)污染源排放到環(huán)境中的污染物的濃度或數(shù)量所作的限量規(guī)定就是污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。制定排放標(biāo)準(zhǔn)的直接目的是為了控制污染物的排放量，達(dá)到環(huán)境質(zhì)量的要求。污染物排放標(biāo)準(zhǔn)為污染源規(guī)定的最高允許排污限額（濃度或總量）是確認(rèn)排污行為是否合法的法律根據(jù)，超過(guò)排放標(biāo)準(zhǔn)要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。3.環(huán)境基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)工作中需要統(tǒng)一的技術(shù)術(shù)語(yǔ)、符號(hào)、代號(hào)（代碼）、圖形、指南、導(dǎo)則及信息編碼等所作