第一講美國行政學(xué)的歷史回顧

第一講美國行政學(xué)的歷史回顧主講人蘭德剛公共管理教研部副主任、教授一、美國公共行政學(xué)五大理論

美國公共行政學(xué)者霍哲教授與蓋布雷林博士將美國的行政學(xué)總結(jié)為五大理論：

1、誠實(shí)、無黨派及象企業(yè)一樣的政府。

2、經(jīng)典管理模式。行政學(xué)正式從政治學(xué)中分離出來，行政被等同于企業(yè)管理。——如何有效地管理組織。

3、政治與政策制定

公共行政的一個(gè)主要趨勢就是遠(yuǎn)離“中立”而靠向“政治”。

4、人類行為

經(jīng)典管理學(xué)派植根于泰勒的科學(xué)管理學(xué)派和效率的工程概念中。

二十世紀(jì)二十年代末及三十年代霍桑實(shí)驗(yàn)與對組織的社會(huì)學(xué)研究形成了新的管理學(xué)派思想。行為學(xué)派強(qiáng)調(diào)人際關(guān)系與個(gè)人目標(biāo)的重要性。——人類行為的復(fù)雜性。5、項(xiàng)目的有效性

二十世紀(jì)以來，技術(shù)的日益進(jìn)步、人口的不斷變化以及政府職能的增加，政府的項(xiàng)目增多。公共財(cái)政資源逐漸萎縮。

公共機(jī)構(gòu)生產(chǎn)力的有效性成為美國公眾關(guān)心的首要問題。二、美國公共行政的三種模型1、三個(gè)假設(shè)或前提（1）成立美利堅(jiān)合眾國的奠基人多數(shù)將人看作是本質(zhì)是易腐化的?！铮?）共和國的權(quán)力屬性。公共權(quán)力授予民眾代表——目的是建立一個(gè)有限的政府。（3）個(gè)人與集體參與公共團(tuán)體會(huì)帶來的矛盾。麥迪遜談到不可避免的派別邪惡及控制它們的必要性。——均衡各派系2、尤格斯與凱勒提出三大模型

——控制利益沖突與管理社會(huì)（1）派系沖突模型——假設(shè)利益競爭是一種永恒的、也是可悲的政體特征。公共政府機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)是用以響應(yīng)和控制不同利益的組合。（2）派系規(guī)則模型——重點(diǎn)是將選舉作為公共權(quán)力的基礎(chǔ)，政府的行為應(yīng)當(dāng)反映選舉的結(jié)果。（3）公共利益模型——設(shè)立政府結(jié)構(gòu)，給專家更多的權(quán)力。運(yùn)用知識而不參雜政治就會(huì)實(shí)現(xiàn)公共利益。

三、美國行政學(xué)發(fā)展的五大時(shí)期1、美國行政學(xué)的初創(chuàng)時(shí)期（1887——1899）市政管理以及公務(wù)員管理催生了美國的行政學(xué)。美國行政史學(xué)家均把伍德羅·威爾遜看作是美國現(xiàn)代行政學(xué)的鼻祖，把他的行政學(xué)的開山之作《行政學(xué)研究》（1887）的發(fā)表看作是美國行政學(xué)的誕生之日。2、管理科學(xué)效率時(shí)期（1900——1929）——十九世紀(jì)末行政改革的延續(xù)，尤格斯及凱勒所提出的公共行政實(shí)踐的公共利益模型的成熟期。——公共行政的科研與教學(xué)機(jī)構(gòu)陸續(xù)成立。古德諾（1859——1939）于1900年發(fā)表了《政治與行政》。

古德諾定義了行政與政治的不同作用。政治是國家意志的表達(dá)，而行政是這種意志的執(zhí)行。關(guān)注立法部門與行政部門的職能以及兩者之間的平衡。泰勒（1856——1915）。被稱為科學(xué)管理之父。開拓了時(shí)間與動(dòng)作的研究。

泰勒重視管理者與雇員的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)兩者之間的合作。

基于“有一種最佳方法”去完成任何任務(wù)的假設(shè)，科學(xué)管理尋求通過發(fā)現(xiàn)最快、最有效率、最少疲勞的生產(chǎn)方式去增加產(chǎn)量。

魏羅畢（1867——1960）。魏羅畢將預(yù)算看作是政府的中心環(huán)節(jié)，具有控制作用。重點(diǎn)是效率、負(fù)責(zé)任、行政部門與立法部門權(quán)力的平衡，以及建立一個(gè)行政部門去監(jiān)督預(yù)算決算。

福萊特（1868——1933）。研究組織結(jié)構(gòu)，提倡參與式管理。強(qiáng)調(diào)決策應(yīng)基于具體的場景及責(zé)任。1926年，懷特發(fā)表了公共行政第一部教科書《公共行政學(xué)導(dǎo)論》。3、公共行政學(xué)的繁榮時(shí)期（1930——1959）（1）政府的膨脹1933年，羅斯福總統(tǒng)新政，政府迅速膨脹。尼克松水門事件，大多數(shù)人認(rèn)識到總統(tǒng)權(quán)力膨脹的危害。（2）科學(xué)原則學(xué)派古立克（1892——1993）管理七項(xiàng)職能：計(jì)劃、組織、人事、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、報(bào)告。中心目的是提高效率。（3）人際關(guān)系與人類行為學(xué)的興起巴納德（1886——1961）

1938年《非正式組織以及它們在正式組織之間的關(guān)系》——指出非正式組織在正式組織中的作用?！陡呒壷鞴艿穆毮堋贰獙⒔M織看成合作體系，主管的職能是保持組織與個(gè)人需要的動(dòng)態(tài)平衡。馬斯洛《人的激勵(lì)理論》（1943年）五層次需要學(xué)說——生理需要、安全需要、愛的需要、自尊的需要以及自我實(shí)現(xiàn)的需要。

麥克雷戈《企業(yè)中的人性方面》（1957年）

——X理論與Y理論。（4）行政責(zé)任

荷林《公共行政與公共利益》（1937年）——政府職能增加帶來的問題及行政自主權(quán)的影響?！賳T應(yīng)該在憲法的原則下提供附加的規(guī)則與章程。行政官員肩負(fù)著調(diào)整集體利益差異的重任，并使作出的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)性妥協(xié)能夠通過法律程序而有效地運(yùn)行。（5）對政治——行政區(qū)二分法的揚(yáng)棄

新政與二戰(zhàn)對公共行政的理論與實(shí)踐產(chǎn)生了非常重大的影響。利連撒爾——政府的計(jì)劃過程是地地道道的政治過程，這對于民主社會(huì)來說是有益的。安坡碧——理論上堅(jiān)持非政治的政府過程是與美國的經(jīng)歷是背道而馳的。（6）科學(xué)決策與行政理論

西蒙《行政行為》（1947）是行政學(xué)歷史的里程碑。西蒙提倡在行政研究中運(yùn)用科學(xué)方法，政策制定是行政學(xué)的精髓。西蒙認(rèn)為事實(shí)與價(jià)值能夠區(qū)分開，并提出了有限理性的觀點(diǎn)。

達(dá)爾提出公共行政學(xué)的建立基于三點(diǎn)：認(rèn)識到人類行為的復(fù)雜性；認(rèn)識到處理行政場景中價(jià)值規(guī)范問題；考慮到公共行政與其社會(huì)背景的關(guān)系。

沃爾多1948年發(fā)表了《行政國》一書。討論了優(yōu)良生活的特征、誰來統(tǒng)治、政府如何組織以及權(quán)力的劃分和集權(quán)/分權(quán)問題。

關(guān)心民主的價(jià)值、公共行政的哲學(xué)問題以及公共行政取得的進(jìn)展。

沃爾多被認(rèn)為是公共行政學(xué)的史學(xué)家、哲學(xué)家。與西蒙堪稱二十世紀(jì)美國公共行政學(xué)的兩大巨匠。（7）預(yù)算過程科伊（1908——1963）——“究竟基于什么樣的基礎(chǔ)我們決定給A項(xiàng)目撥款X美元，而不是給B項(xiàng)目？”。預(yù)算成為公共行政學(xué)的一個(gè)重要分支領(lǐng)域。路易斯《預(yù)算理論研究》——備選預(yù)算理論，成為六十年代計(jì)劃項(xiàng)目制度和七十年代零基預(yù)算制度的基礎(chǔ)。（8）漸進(jìn)決策理論

林德布洛姆——整個(gè)政策制定過程是為了響應(yīng)短期政治條件而作出的一系列漸進(jìn)式?jīng)Q策。

核心思想：政策制定不取決于政策者的意愿，而是決定于具體的事件和環(huán)境。4、重新調(diào)整時(shí)期（1960——1979）

七十年代的美國社會(huì)與政府反映了人們對未來的矛盾心理。

民權(quán)運(yùn)動(dòng)、女權(quán)運(yùn)動(dòng)、越南戰(zhàn)爭、水門事件、能源危機(jī)等，人們對個(gè)人與政府的關(guān)系、政府之間的責(zé)任劃分以及國際關(guān)系等諸多過去的假設(shè)提出了挑戰(zhàn)。（1）密諾布魯克會(huì)議與新公共行政學(xué)

會(huì)議主題：如何將道德觀念注入行政過程；如何能有效地執(zhí)行政策；政府組織與其服務(wù)對象的恰當(dāng)關(guān)系是什么

弗雷德里克森：

新公共行政學(xué)將社會(huì)公平注入傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)與效率目標(biāo)。

社會(huì)公平強(qiáng)調(diào)政府服務(wù)的公平、對市民需要的負(fù)責(zé)任而不是對公共機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)任以及公共項(xiàng)目經(jīng)理應(yīng)當(dāng)對決策和項(xiàng)目負(fù)責(zé)任。（2）公共選擇學(xué)派的興起

公共選擇學(xué)派由經(jīng)濟(jì)學(xué)家創(chuàng)立。

塔羅克和布坎南于1965年成立了公共選擇學(xué)會(huì)。

公共選擇理論是用經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究方法去研究習(xí)慣上由政治理論家研究的問題。（3）六十年代的重要思想：窘境中的公共行政學(xué)

懷爾德威斯基于1964年年發(fā)表《預(yù)算過程中的政治》。

——預(yù)算在現(xiàn)實(shí)中是一個(gè)漸進(jìn)過程，很大程度上受政治因素的影響。

——對科伊的經(jīng)典的問題提出質(zhì)疑。認(rèn)為重要的問題是預(yù)算過程應(yīng)該是有助于決策制定并幫助獲取政策目的和項(xiàng)目目標(biāo)的一致性。六十年代的另一主題是“把權(quán)力還給人民”——公共服務(wù)的分權(quán)。分權(quán)的最終極限是無政府主義?？挤蚵缎姓謾?quán)與政治權(quán)利》（1969）——關(guān)注分權(quán)中的領(lǐng)導(dǎo)、政府官員的代表性以及中立的能力。

洛易《自由主義的終結(jié)：意識形態(tài)、政策與公共權(quán)威》（1969）.——對當(dāng)代民主政府提出批評并譴責(zé)利益集團(tuán)多元化的癱瘓效應(yīng)。

唐斯于1967年發(fā)表的《官僚內(nèi)幕》.——政府官員的行為是理性的并追求最大限度的自我利益。（4）政策分析的發(fā)展：評估與執(zhí)行薩齊曼于1967年發(fā)表《評估研究》，主張?jiān)u估應(yīng)成為一個(gè)研究領(lǐng)域。里夫林1971年發(fā)表《社會(huì)行動(dòng)的系統(tǒng)思考》。改善政府效益的三種不同模型：分權(quán)；社會(huì)控制（即當(dāng)今的授權(quán)）和市場模型。普魯斯曼與懷爾德威斯基合寫了成為經(jīng)典的《執(zhí)行》——政策計(jì)劃和分析往往未能考慮到執(zhí)行的難處。（5）七十年代的其它重要著述與政府管理特點(diǎn) 七十年代的美國政府管理有三大特點(diǎn)：

一是水門事件的發(fā)生，促使人們對職業(yè)倫理道德的覺醒。

二是零基預(yù)算采納與中止。

三是資源短缺導(dǎo)致政府的精簡管理。七十年代的高通貨膨脹迫使百姓的稅收增加，公眾不再支持政府的繼續(xù)增長。重要著作有：克里斯羅夫《代議官僚制》（1974）

——探索功績制、人事選擇與社會(huì)公平。艾里森《決策精髓：解釋古巴導(dǎo)彈危機(jī)》（1971）

提出三種模型：理性決策者模型；組織行為模型；政府政治模型。奧茲《財(cái)政聯(lián)邦主義》——主題是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度（即效率）研究政府的合理規(guī)模。洛克《政府機(jī)構(gòu)、政治與公共領(lǐng)域》（1976）

——檢查政府機(jī)構(gòu)在公共政策制定中的作用、政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)行、從何處取得權(quán)力并運(yùn)用這些權(quán)力。5、政府改革與行政學(xué)發(fā)展新趨勢（1980——2000）

行政職業(yè)化在八十年代受到越來越多的檢查。

格雷斯委員會(huì)呼吁用企業(yè)的方法管理政府。使專業(yè)公共部門的經(jīng)理較少地受到政治的壓力為行政多元化創(chuàng)造了更多的機(jī)會(huì)，為私營部門提供公共服務(wù)打下了基礎(chǔ)。里根總統(tǒng)：政府非但不能解決問題，政府本身就是問題?？肆诸D：政府官員都是好人，但他們囹圄于不好的政府管理制度?？肆诸D于1993年成立了由副總統(tǒng)戈?duì)枓鞄浀摹懊绹鴺I(yè)績評論委員會(huì)”。在短短五年時(shí)間內(nèi)，美國聯(lián)邦政府即精簡35萬雇員。（1）重新評估官僚體制與預(yù)算

利普斯基《街道一級的政府》（1980）

——公共部門的雇員在提供物資和服務(wù)的同時(shí)在很大程度上亦是政策制定者。（2）公務(wù)員制度改革

人事管理更名為人力資源管理——強(qiáng)調(diào)平等機(jī)會(huì)、比較價(jià)值、生產(chǎn)力與質(zhì)量管理、依據(jù)業(yè)績付酬、利潤分成。

克林頓執(zhí)政時(shí)期的重塑政府運(yùn)動(dòng)大幅度精簡了聯(lián)邦人事總署的公務(wù)員，裁減幅度達(dá)70%。許多職能分權(quán)給具體的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，一些職能承包出去。（3）重新發(fā)現(xiàn)公共行政的合法基礎(chǔ)與道德八十年代的主題——對法律和責(zé)任的關(guān)注。羅森布盧牧在《公共行政學(xué)理論與分權(quán)》（1983）——對現(xiàn)代公共行政學(xué)概念中管理模式的壟斷地位提出了挑戰(zhàn)。（4）私有化

私有化運(yùn)動(dòng)——脫離了政治意識形態(tài)的爭辯，私有化越來越被簡單地看成是政策選擇或管理決策。

私有化的好處：私有化對于校正公共部門的缺陷并非靈丹妙藥，但給公共部門帶來更有效率和更有責(zé)任的真正機(jī)會(huì);

私有化的壞處：政治壓力可能導(dǎo)致私有部門能干得更好的事讓公共部門干。（5）組織思想的演變：女性的觀點(diǎn)婦女參與公共事務(wù)存在兩大問題：

一是公資偏低；二是“天花板”效應(yīng)。

女權(quán)主義組織分析家安克爾《性別組織理論》。——長期男性對組織的控制導(dǎo)致了組織理論的男性觀點(diǎn)：男女分工產(chǎn)生了男女不同的工作類型；創(chuàng)立了男性組織標(biāo)志和形象；男女關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系；由于組織內(nèi)男女分工和機(jī)會(huì)不均，不同性別應(yīng)有不同行為和態(tài)度的觀點(diǎn)逐漸成為心理定勢。（7）公共政策與分析的迅猛發(fā)展許多公共事務(wù)學(xué)院部分或全部轉(zhuǎn)向公共政策，錫拉丘茲大學(xué)麥克斯韋爾學(xué)院及南加州大學(xué)高舉公共行政大旗，但也增添了政策研究方向。政策研究重心開始轉(zhuǎn)向政策制定和政策分析。一批新成立的雜志為政策研究增添了活力。九十年代，政策科學(xué)已經(jīng)成為一門獨(dú)立的研究領(lǐng)域，有與公共行政學(xué)分庭抗禮之勢。結(jié)束語：政府改革——永恒的主題公務(wù)員制度的建立以及城市膨脹催生了美國的公共行政學(xué)。1887處，威爾遜提出了創(chuàng)立行政學(xué)的構(gòu)想。古德諾于1890年行政學(xué)與政治學(xué)的分