集體土地所有權(quán)運(yùn)行的內(nèi)在成因與制度變革思路,民法論文

集體土地所有權(quán)運(yùn)行的內(nèi)在成因與制度變革思路,民法論文我們國(guó)家集體土地所有權(quán)制度，既與傳統(tǒng)民法的所有權(quán)體系格格不入，又殘存著一絲揮之不去的意識(shí)形態(tài)色彩①，因而，怎樣將集體土地所有權(quán)制度完美地契合到傳統(tǒng)物權(quán)的精細(xì)體系之中，成為我們國(guó)家物權(quán)法研究的重要課題。眾多研究成果中，高飛博士的(集體土地所有權(quán)主體制度研究〕〔下面簡(jiǎn)稱(主體制度研究〕〕無(wú)疑具有重大的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。該書(shū)在重構(gòu)集體土地所有權(quán)主體制度中揭示了這一集體歸屬類型存在背后的本質(zhì)性緣由,討論集體所有中至為關(guān)鍵的身份要素及其破解秘訣，構(gòu)建具備可操作性的集體土地所有權(quán)主體改造思路，旨在為我們國(guó)家集體土地所有權(quán)制度改革探尋求索正確且可行的途徑。一、集體土地所有權(quán)主體的歷史與現(xiàn)在狀況：集體內(nèi)涵解謎集體土地所有權(quán)主體的明晰是塑造集體土地所有權(quán)制度的基點(diǎn)，也是集體土地所有權(quán)回歸私權(quán)品格的前提。我們國(guó)家立法規(guī)定了農(nóng)村集體土地的所有者是農(nóng)民集體,那么這里的集體詳細(xì)指什么？(主體制度研究〕一書(shū)前三章用歷史實(shí)證分析方式方法梳理了所有權(quán)主體的歷史變遷：現(xiàn)有的農(nóng)村土地集體所有制直接繼承了原先的合作社和人民公社制度，人民公社組織按級(jí)別分為三級(jí)：人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)。公社制度下的所有制稱為三級(jí)所有制，土地和生產(chǎn)資料由各級(jí)共同享有。這種三級(jí)所有制的內(nèi)容隨著歷史的發(fā)展而變化。在人民公社化運(yùn)動(dòng)高歌猛進(jìn)的時(shí)期，一般是采取公社一級(jí)所有制度。后來(lái)，為了對(duì)公社化的過(guò)度發(fā)展加以糾正，逐步采取了生產(chǎn)隊(duì)所有制。這一轉(zhuǎn)換的標(biāo)志，是1962年發(fā)布的(農(nóng)村人民公社工作條例〔修正草案〕〕〔下面簡(jiǎn)稱(人民公社六十條〕〕,其規(guī)定：生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買(mǎi)賣?！驳诙粭l〕由此可見(jiàn)，農(nóng)村土地本來(lái)屬于最低一級(jí)的集體單位---生產(chǎn)隊(duì)。到了20世紀(jì)80年代農(nóng)村體制改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)取代了人民公社，行政村取代了生產(chǎn)大隊(duì)，自然村或村民小組取代了生產(chǎn)隊(duì)。相應(yīng)地，自然村或村民小組應(yīng)當(dāng)享有集體土地所有權(quán)，然而自然村作為生產(chǎn)隊(duì)的繼受者，其土地所有權(quán)人的地位卻不再明晰。(民法通則〕第七十四條規(guī)定農(nóng)村土地分屬村農(nóng)民集體與鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體兩個(gè)主體所有，修訂后的(土地管理法〕第十條以及(物權(quán)法〕第六十條則將集體土地的所有權(quán)人進(jìn)一步分化為村內(nèi)各農(nóng)民集體村農(nóng)民集體以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體三個(gè)主體，分別對(duì)應(yīng)于之前的生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)和人民公社。同時(shí)，行政管理部門(mén)也力圖明確農(nóng)民集體的詳細(xì)指代對(duì)象。1994年12月國(guó)家土地管理局地籍管理司在(關(guān)于對(duì)農(nóng)民集體土地確權(quán)有關(guān)問(wèn)題的答復(fù)〕中指出：農(nóng)民集體是指鄉(xiāng)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，包括由原基本核算單位的生產(chǎn)隊(duì)延續(xù)下來(lái)的經(jīng)濟(jì)組織。2005年國(guó)土資源部辦公廳在(關(guān)于對(duì)農(nóng)民集體土地確權(quán)有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函〕中，對(duì)農(nóng)民集體這一概念進(jìn)行了最新的官方界定：農(nóng)民集體是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體，包括由原基本核算單位的生產(chǎn)隊(duì)延續(xù)下來(lái)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。(土地管理法〕中的村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織能否就是生產(chǎn)隊(duì)解體后的村民小組或自然村？對(duì)此，1992年6月國(guó)家土地管理局政策法規(guī)司在(關(guān)于對(duì)〈土地管理法〉有關(guān)問(wèn)題請(qǐng)示的答復(fù)〕中指出：農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織必須有一定的組織機(jī)構(gòu)、管理人員、資金，具有一定的民事權(quán)利能力和民事行為能力，能夠以自個(gè)名義獨(dú)立承當(dāng)民事責(zé)任。在生產(chǎn)隊(duì)解體為村民小組后，原生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，能夠?qū)儆谂c該村民小組相應(yīng)的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有，不應(yīng)理解為村民小組擁有土地所有權(quán)。那么什么是與村民小組相應(yīng)的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織？有關(guān)部門(mén)沒(méi)有進(jìn)一步解釋和確定，而事實(shí)上絕大多數(shù)村民小組并沒(méi)有建立獨(dú)立的集體經(jīng)濟(jì)組織。集體土地的三級(jí)主體使得農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)歸屬在現(xiàn)實(shí)生活中變得撲朔迷離。由于對(duì)集體含義的理解不同，農(nóng)村集體與國(guó)家之間以及農(nóng)村各級(jí)集體之間產(chǎn)生了劇烈的爭(zhēng)論。(主體制度研究〕一書(shū)對(duì)權(quán)屬不清的背后原因做了正確的分析：造成主體撲朔迷離的原因，在于主體制度確實(shí)立和建構(gòu)，是以完成政治任務(wù)為中心，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)化為目的。理論上，根據(jù)(人民公社六十條〕，應(yīng)該是繼承了生產(chǎn)隊(duì)身份的自然村或村民小組享有土地的所有權(quán)，但事實(shí)上自然村在土地經(jīng)營(yíng)管理方面不擁有實(shí)權(quán)，相反，擁有土地經(jīng)營(yíng)管理實(shí)權(quán)的是行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或更高層次級(jí)別的行政單位。在農(nóng)民簽訂土地承包經(jīng)營(yíng)合同的時(shí)候，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和管理下充當(dāng)正式發(fā)包人角色的，通常是行政村而不是自然村或村民小組。1997年的一項(xiàng)調(diào)查也顯示，在所有發(fā)包給農(nóng)民經(jīng)營(yíng)的土地中，有60.5%的土地發(fā)包者為行政村。除了土地承包因素，土地登記、村民自治也使得行政村更容易充當(dāng)土地經(jīng)營(yíng)管理權(quán)人。以1998年為例，全國(guó)共有739980個(gè)行政村，而自然村的數(shù)量高達(dá)150萬(wàn)個(gè)。登記自然村的土地權(quán)屬是一件非常困難的事情，由于這將引發(fā)對(duì)歷史更迭中的土地權(quán)屬問(wèn)題的重新關(guān)注。另外，自然村不再是一個(gè)自治單元，無(wú)法有效代表其成員的共同利益，而行政村本身設(shè)有經(jīng)民主選舉出的管理機(jī)構(gòu)---村民委員會(huì)，因而它能夠更好地代表農(nóng)村集體成員的利益。不過(guò)，即使自然村當(dāng)前尚未建立獨(dú)立而明晰的管理機(jī)構(gòu)，但是作為一個(gè)社會(huì)的基本單元，它的重要性是不容抹殺的，我們?cè)诜ɡ砩喜荒芎翢o(wú)根據(jù)地將150萬(wàn)個(gè)自然村所有的土地重新分配給行政級(jí)別更高層次的單位。于是，接著需要討論的是，什么樣的集體才能真正代表其成員的共同利益。在實(shí)踐中，集體對(duì)土地?fù)碛械臋?quán)利既絕對(duì)又相對(duì)，相比更高層次一級(jí)的集體,村級(jí)組織的審批權(quán)是初步的，不是最終的。對(duì)土地的使用審批權(quán)理論上由多級(jí)組織參與，即基層填表，然后送上級(jí)主管部門(mén)審批。正是各級(jí)集體組織的分頭參與土地管理，才使得土地所有權(quán)出現(xiàn)真空地帶，哪一級(jí)都能夠據(jù)理力爭(zhēng)，結(jié)果是哪一級(jí)的權(quán)利歸屬都含糊不清。王利明教授的(物權(quán)法草案建議稿〕曾明確建議當(dāng)集體土地權(quán)利不清楚明晰時(shí)，村民小組〔或自然村〕應(yīng)擁有最終權(quán)利,可惜這一建議并未被納入最終的(物權(quán)法〕文本中。除了集體所有權(quán)在各級(jí)集體之間界定不明以外，所有權(quán)歸屬于集體本身還是集體經(jīng)濟(jì)組織村民小組村委會(huì),也不無(wú)疑問(wèn)。前文引用的行政管理部門(mén)的解釋在一定意義上將農(nóng)民集體與農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織混謠雷同起來(lái)，這就造成其與正式法律表述的不一致。(民法通則〕(土地管理法〕與(物權(quán)法〕至少明確規(guī)定，各級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)和村民小組擁有土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)，它們是代表集體行使土地所有權(quán)，本身并非是所有權(quán)人。問(wèn)題是現(xiàn)行法律僅僅把農(nóng)民集體這樣一個(gè)無(wú)法律人格、不能詳細(xì)行使對(duì)土地有效監(jiān)督和管理的集合群體作為農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，必然造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛置。農(nóng)村行政組織或自治組織成為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的法律根據(jù)同樣缺乏。實(shí)踐中有些地方是由村民委員會(huì)或村民小組等非經(jīng)濟(jì)組織履行土地產(chǎn)權(quán)的職能；有的地方固然規(guī)定土地由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，可是國(guó)家征收土地卻仍需經(jīng)村民小組同意，征地補(bǔ)償款仍由村民小組支配。我們國(guó)家司法機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐中大都將農(nóng)民集體所有的土地詳細(xì)確以為村委會(huì)和村民小組等組織所有。①如此混亂的情形，連全國(guó)人大法律委員會(huì)原副主任委員李伯勇也不得不成認(rèn)，集體土地所有權(quán)的相關(guān)法規(guī)亟須調(diào)整，由于人們并不清楚誰(shuí)代表農(nóng)民集體的土地所有權(quán).(主體制度研究〕一書(shū)也以為：集體這一主體的創(chuàng)設(shè)沒(méi)有遵循法律主體的制度邏輯，不是一個(gè)嚴(yán)格的法律術(shù)語(yǔ)，難以在我們國(guó)家法律制度中進(jìn)行準(zhǔn)確定性。因而，(主體制度研究〕一書(shū)利用歷史實(shí)證、法律實(shí)證與社會(huì)實(shí)證的研究方式方法對(duì)集體進(jìn)行多視角分析，將農(nóng)村集體的邊界確定為宜村則村〔行政村〕、宜組則組〔村民小組〕.二、集體土地所有權(quán)運(yùn)行的內(nèi)在成因：雙重屬性與身份要素的兼顧對(duì)于集體的主體法律內(nèi)涵不明的本質(zhì)性緣由，(主體制度研究〕一書(shū)明確揭示了集體土地所有權(quán)主體性質(zhì)的公法性特征。集體土地所有權(quán)最初服務(wù)于政治性目的，是政治體制中的集體所有制在法律層面制度化的結(jié)果。在城鄉(xiāng)二元構(gòu)造背景下，它只是國(guó)家控制農(nóng)村社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的一種形式，集體所有權(quán)的法律構(gòu)造為這種土地歸屬的政治性布置披上了一件晚禮服.與民法中典型的所有權(quán)相比擬，集體所有權(quán)既不是共有的、合作的私有產(chǎn)權(quán),也不是純粹的國(guó)家所有權(quán)，它是由國(guó)家控制但由集體來(lái)承受其控制結(jié)果的一種農(nóng)村社會(huì)制度布置，此種制度布置的基礎(chǔ)不是擁有所有權(quán)的私人之間的一種合約。改革開(kāi)放后，適應(yīng)政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織日益實(shí)體化，集體土地所有權(quán)從一種意識(shí)形態(tài)意義上的政治布置，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榫邆鋵?shí)體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律規(guī)范與經(jīng)濟(jì)制度。從治理的角度觀察，中國(guó)成立后，在縣下面設(shè)立愈加復(fù)雜的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，加大對(duì)農(nóng)村的控制力度。自20世紀(jì)80年代末推行村民自治，我們國(guó)家初步確立了鄉(xiāng)村社會(huì)鄉(xiāng)政村治的二元管理體制，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)國(guó)家行政權(quán)利的運(yùn)作方式組成基層政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)下面設(shè)立村民委員會(huì)實(shí)行村民自治，鄉(xiāng)村之間不是行政上下級(jí)和直接的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是指導(dǎo)關(guān)系，農(nóng)村基層組織由行政細(xì)胞化向法律細(xì)胞化轉(zhuǎn)變，由準(zhǔn)行政組織向自治組織轉(zhuǎn)變。與治理構(gòu)造的轉(zhuǎn)變相匹配的，便是在集體所有土地上進(jìn)行詳細(xì)的法律規(guī)范制度的構(gòu)建。除了通過(guò)出臺(tái)(物權(quán)法〕等一系列法律規(guī)范，將農(nóng)民在集體土地上享有的一系列經(jīng)濟(jì)權(quán)益進(jìn)一步物權(quán)化，以深化集體所有制度的私權(quán)與經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵，對(duì)于集體所有這個(gè)概念本身，立法也有意識(shí)地進(jìn)行了深?yuàn)W玄妙而重要的修正。與(憲法〕第十條、(民法通則〕第七十四條及(土地管理法〕第八條把我們國(guó)家集體土地的所有權(quán)人限定為集體或農(nóng)民集體不同，(物權(quán)法〕第五十九條第一款第一次明確了集體成員亦為集體所有權(quán)的主體，由此被學(xué)者解讀為，我們國(guó)家立法上確認(rèn)了集體所有權(quán)主體的復(fù)合構(gòu)造:集體+集體成員。如此一來(lái)，集體土地所有權(quán)的政治意義或公法上的主體還是那樣為集體,而私法上的主體則明確為集體成員,其目的在于從法律技術(shù)上解決集體所有權(quán)的主體虛化問(wèn)題。不過(guò)僅就法律邏輯推理而言，集體畢竟不同于集體成員,二者是不同的民事主體。集體作為所有權(quán)的主體，該所有權(quán)的主體是單一的，即個(gè)體所有權(quán)；而集體成員作為所有權(quán)的主體，該所有權(quán)的主體是復(fù)數(shù)的，在民法上屬于共有的概念。在通講將集體所有權(quán)作為單獨(dú)所有權(quán)看待的背景下，將集體和全體集體成員一起作為集體所有權(quán)的主體，在邏輯上存在障礙。出現(xiàn)集體與集體成員兩個(gè)主體的緣由，在于我們國(guó)家對(duì)集體土地所有權(quán)主體的預(yù)設(shè)：成員身份及其封閉性與固定化。集體土地所有權(quán)以及戶籍制度的存在，在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)強(qiáng)化了農(nóng)民與集體基于土地的身份關(guān)系，使得集體土地所有權(quán)以及配套的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等制度，與土地承包合同一樣，成為地方和鄉(xiāng)村對(duì)農(nóng)民進(jìn)行全方位治理的一種手段。固然通過(guò)(物權(quán)法〕等一系列法律法規(guī)使得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化逐步落實(shí)，促進(jìn)了農(nóng)民從身份向契約關(guān)系的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致集體土地身份權(quán)屬性的逐步剝離和式微，但在我們國(guó)家現(xiàn)行立法與行政規(guī)范上，這種身份屬性仍然隨處可見(jiàn)，茲列舉于下：〔1〕只要農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭成員，方可在宜采取家庭方式承包的集體土地上設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。①〔2〕農(nóng)村集體以外的單位或個(gè)人，承包集體土地需要經(jīng)過(guò)集體組織成員同意。②〔3〕承包方轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的集體土地交還給發(fā)包方。③〔4〕土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)包，只限于轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。④〔5〕農(nóng)村宅基地只能分配給本村村民，城市居民不得到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地。⑤集體土地所有權(quán)上的這種身份屬性被學(xué)者概括為成員權(quán),包含自益權(quán)和共益權(quán)，集體成員通過(guò)自益權(quán)實(shí)現(xiàn)其收益，通過(guò)共益權(quán)來(lái)行使集體所有權(quán)，使得集體所有權(quán)的運(yùn)行機(jī)制表現(xiàn)為民主性特征，并詳細(xì)化為代表行使機(jī)制〔(物權(quán)法〕第六十條〕與民主決策機(jī)制〔(物權(quán)法〕第五十九條，(農(nóng)村土地承包法〕第二十七條、第四十八條〕.我們國(guó)家集體土地所有權(quán)上的身份屬性，正如(主體制度研究〕一書(shū)理解的那樣，其本質(zhì)性緣由還是在于這是一種公法領(lǐng)域的政治性布置，而非意思自治基礎(chǔ)上的自發(fā)產(chǎn)物。(物權(quán)法〕第五章標(biāo)題把所有權(quán)分為國(guó)家所有權(quán)、集體所有權(quán)與私人所有權(quán)三大類別。集體與私有從來(lái)都不是一組對(duì)立的范疇。與集體〔collective〕相對(duì)立的是個(gè)體〔in-dividual〕,與私有〔private〕相對(duì)立的是國(guó)有〔state〕.從來(lái)不存在非公非私的集體:一個(gè)人所有是私有〔private〕,一萬(wàn)個(gè)人自由結(jié)成民間性集體，例如農(nóng)會(huì)、民間合作社和股份公司，那也是私有〔西語(yǔ)private本來(lái)就有民間的非官方的之意，并不僅指?jìng)€(gè)人或自然人所有〕,或者更準(zhǔn)確地稱之為民間集體〔privatecollective〕;而假如是以身份性或強(qiáng)迫性被集體化，農(nóng)民沒(méi)有獲得在不放棄自個(gè)土地的前提下自由退出集體的權(quán)利和自由退出農(nóng)業(yè)的權(quán)利，例如人民公社，其本質(zhì)只是公有的一種形式罷了。我們國(guó)家(憲法〕第六條也規(guī)定了集體所有制是社會(huì)公有制的一種表現(xiàn)形式，因而我們國(guó)家農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)更接近于公有，而非私權(quán)范疇內(nèi)自由結(jié)合而成的民間集體.三、集體土地制度的變革思路：保障功能與市場(chǎng)機(jī)能的協(xié)調(diào)對(duì)現(xiàn)有集體土地制度的改造，前提是厘清其所承載的價(jià)值選擇。(主體制度研究〕一書(shū)第四章通過(guò)具體闡述集體土地所有權(quán)的價(jià)值目的與功能定位，認(rèn)識(shí)到集體土地要實(shí)現(xiàn)平等與自由兩大目的，在功能定位上要同時(shí)到達(dá)相應(yīng)的社會(huì)功能與經(jīng)濟(jì)功能，換句話講，就是平衡集體土地的保障功能與市場(chǎng)機(jī)能。集體土地所承當(dāng)?shù)纳鐣?huì)保障功能，與作為用益物權(quán)這一財(cái)產(chǎn)性權(quán)利之間存在矛盾和沖突，由于兩者是基于完全不同的價(jià)值理念和制度基礎(chǔ)進(jìn)行構(gòu)建的。既然是保障性質(zhì)，則應(yīng)以需要為前提，不需要或者失去保障基礎(chǔ)，就應(yīng)當(dāng)將權(quán)利收回；既然是無(wú)償獲得，則只應(yīng)當(dāng)保障使用，而不得流轉(zhuǎn)贏利。立法者以為我們國(guó)家在短時(shí)間內(nèi)既不可能由其他制度取代土地保障功能以實(shí)現(xiàn)最基本的社會(huì)公平，又不能完全不顧及土地制度的利用效率，因此在立法上出現(xiàn)搖擺。(農(nóng)村土地承包法〕的立法目的是強(qiáng)調(diào)農(nóng)村的保障與穩(wěn)定〔第一條〕;而(物權(quán)法〕則是以促進(jìn)土地經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮為出發(fā)點(diǎn)〔第一條〕,以物權(quán)的自由流轉(zhuǎn)為手段促進(jìn)資源的合理配置，實(shí)現(xiàn)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所具備的市場(chǎng)機(jī)能。從文義看，(農(nóng)村土地承包法〕穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的思路是力圖通過(guò)禁止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓而到達(dá)目的；而(物權(quán)法〕轉(zhuǎn)換了思路，沒(méi)有沿襲(農(nóng)村土地承包法〕第四條之規(guī)定，采取的指導(dǎo)思想是防止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)遭到發(fā)包方和國(guó)家的隨意干預(yù)，而非強(qiáng)調(diào)禁止流轉(zhuǎn)。我們國(guó)家的現(xiàn)實(shí)情況是，農(nóng)村土地制度已經(jīng)從改革開(kāi)放初期為了解決吃飯生存問(wèn)題的保障手段，轉(zhuǎn)向?yàn)閿U(kuò)大土地農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的市場(chǎng)化工具。在國(guó)家財(cái)政建立的農(nóng)村社會(huì)保障體系逐步完善的背景下，集體土地之上的身份性及其保障功能正在逐步被弱化乃至滌除。2006年在(關(guān)于構(gòu)建社會(huì)和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定〕中明確提出：逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度，有條件的地方探尋求索建立多種形式的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。隨著農(nóng)村新型合作醫(yī)療和最低生活保障制度在全國(guó)范圍內(nèi)的廣泛建立，能夠預(yù)見(jiàn)，土地上承載的保障功能終將消解，集體土地所有權(quán)以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)會(huì)向著完全的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利演化。然而在現(xiàn)前階段財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能力有限、農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未健全的前提下，集體土地承載的生存功能和發(fā)展功能之間的矛盾仍未消除。立法力圖在確保農(nóng)村土地保障目的的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)土地的市場(chǎng)效益，試圖把兩大價(jià)值目的放在同一個(gè)制度之中。怎樣解決這一矛盾？筆者以為，能夠區(qū)分集體土地的分配與土地利用權(quán)利的流轉(zhuǎn)兩個(gè)階段構(gòu)建制度。首先，根據(jù)社會(huì)保障的需要，在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部平等分配集體土地的利用權(quán)，通過(guò)這種具有身份性的初始分配處理好起點(diǎn)公平問(wèn)題，側(cè)重于政治取向與保障功能，著眼于解決農(nóng)民的生存問(wèn)題。其次，國(guó)家一旦將具有保障性質(zhì)的土地權(quán)利交給農(nóng)民后，就已經(jīng)盡到了義務(wù)。至于農(nóng)民自個(gè)如何支配自個(gè)的保障性土地權(quán)利，除了以土地用處管制為中心內(nèi)容的公共利益限制外，不應(yīng)再增加額外的限制，而應(yīng)完全按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行資源配置，促進(jìn)物權(quán)化的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)最大限度地自由流轉(zhuǎn)和繼承。根據(jù)科斯定理：在不存在交易成本的前提下，無(wú)論怎樣進(jìn)行初始分配，都不會(huì)影響到最終的資源配置結(jié)果?；蛘咧v土地的均分在不排擠事后的自由交易時(shí)，并不影響資源配置效率。因而，在自由流轉(zhuǎn)階段應(yīng)強(qiáng)調(diào)效率取向與市場(chǎng)功能，著眼于解決農(nóng)民的發(fā)展問(wèn)題，盡可能排除公權(quán)利的非法掣肘。土地利用具有很強(qiáng)的外部性，它不僅僅僅是生產(chǎn)者個(gè)人的事，所以，在任何階段一律片面強(qiáng)調(diào)個(gè)人公平，損害了土地有效率的利用，對(duì)社會(huì)而言絕不是公平。土地只要流轉(zhuǎn)起來(lái)，才能使生產(chǎn)者的能力與其擁有的土地相匹配，才能真正實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。就二者關(guān)系而言，初始分配與自由流轉(zhuǎn)兩階段的區(qū)分與結(jié)合，按保障理念配置集體土地的利用權(quán)即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，按私權(quán)理念創(chuàng)設(shè)農(nóng)村土地利用權(quán)的制度布置，具體表現(xiàn)出了土地對(duì)農(nóng)民的保障和土地作為資本的雙重性，使得生存保障和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩大目的分階段完成，而不是將兩種截然不同的價(jià)值理念與詳細(xì)規(guī)則同時(shí)雜糅在一套農(nóng)地制度之中。盡管(主體制度研究〕一書(shū)僅僅僅是從所有權(quán)主體角度考察的，但在制度設(shè)計(jì)中仍然根據(jù)農(nóng)村社會(huì)的現(xiàn)實(shí)提出，農(nóng)民集體的改造要充分發(fā)揮集體土地的社會(huì)保障功能，有助于土地權(quán)益的流轉(zhuǎn)和集中，有利于地租的構(gòu)成和共享。四、集體土地所有權(quán)主體的重構(gòu)：股份合作社方案的選擇在厘清了集體土地上的保障功能與市場(chǎng)機(jī)能之后，關(guān)于我們國(guó)家農(nóng)村土地權(quán)利變遷的途徑，很多學(xué)者建言農(nóng)村集體土地國(guó)有化或土地私有化方案，也是試圖通過(guò)消除集體這一中介，使農(nóng)民直接與國(guó)家構(gòu)成土地上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，解除農(nóng)民與集體之間的身份關(guān)系，而僅留存農(nóng)民針對(duì)國(guó)家的公民身份。在這一問(wèn)題上，土地國(guó)有化主張和私有化主張本身并沒(méi)有差異不同。集體成員身份的滌除，意味著農(nóng)民由身份向職業(yè)的轉(zhuǎn)變。(主體制度研究〕一書(shū)第五章具體地分析論證了實(shí)行農(nóng)民私人土地所有權(quán)以及集體土地國(guó)有化的可接受性，提出了不同的思路：把缺位的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織給坐實(shí)，改造建設(shè)成為具有合作性質(zhì)的農(nóng)民自愿型的松懈結(jié)合體，即私權(quán)范疇內(nèi)自由結(jié)合而成的民間集體〔privatecollective〕,以滌除集體所有土地上本來(lái)充斥的身份屬性。就集體土地所有權(quán)主體的形式問(wèn)題，(主體制度研究〕一書(shū)緊扣我們國(guó)家社會(huì)時(shí)空環(huán)境，以制度建構(gòu)的理論妥適性為基礎(chǔ)，但又不拘泥于對(duì)制度進(jìn)行純粹的邏輯推演，而是考慮如何的制度選擇更便于在我們國(guó)家農(nóng)村社會(huì)落地生根。這種做法看似一種權(quán)宜之計(jì)，但實(shí)際是針對(duì)復(fù)雜國(guó)情的一種務(wù)實(shí)之舉。而且，在對(duì)法人制形式進(jìn)行選擇時(shí)，(主體制度研究〕一書(shū)也成認(rèn)，制度構(gòu)成的政策性以極大的慣性深深扎根于集體土地制度，這是現(xiàn)實(shí)提出的最大的限制，同樣也是不可回避且繞不過(guò)去的前提。因而，盡管(主體制度研究〕一書(shū)主張股份合作社法人是經(jīng)營(yíng)管理集體土地的最優(yōu)組織形式，但并未將該觀點(diǎn)片面化、極端化，而是提出了非常詳細(xì)的、具有可操作性的解決集體土地所有權(quán)主體制度架構(gòu)的方案，即改造農(nóng)民集體為股份合作社法人的三步走方略。第一步，盡快區(qū)分村民委員會(huì)的經(jīng)濟(jì)職能和自治職能，在村民委員會(huì)繼續(xù)作為集體土地所有權(quán)的行使主體的情況下，確立專人負(fù)責(zé)履行農(nóng)民集體的經(jīng)濟(jì)職能。第二步，根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)環(huán)境的需要，將農(nóng)民集體改造成私法人，詳細(xì)形式由農(nóng)民集體自行選擇，但無(wú)論采用何種法人形式來(lái)改造農(nóng)民集體，均不允許其承當(dāng)行政職能。第三步，大力推行以股份合作社形式改造農(nóng)民集體的形式。除此以外，(主體制度研究〕一書(shū)還細(xì)致地分析了股份合作社法人改造后對(duì)相關(guān)制度的影響，論證了這一改造有利于集體土地所有權(quán)的行使，表示清楚集體土地所有權(quán)主體制度的構(gòu)建確實(shí)是集體土地法律制度進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸，是當(dāng)下集體土地法律制度中眾多難解之題的癥結(jié)所在。這種系統(tǒng)分析、完善制度的思路從理論上論證了將農(nóng)民集體改造為股份合作社法人在整個(gè)規(guī)范群中的價(jià)值，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了理論與實(shí)踐的有機(jī)結(jié)合，也重新把集體土地所有權(quán)主體問(wèn)題拉回到了民法規(guī)范的視野?？傊脑熘蟮募w土地股份合作社是集體土地的真正所有權(quán)主體，享有并行使集體土地所有權(quán)，集體土地所有權(quán)真正成為一種獨(dú)立的法人所有權(quán)，這種法人，本質(zhì)上就是立法中定義的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織.的十七大報(bào)告提出要在農(nóng)村探尋求索集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式,就是要發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的共同富有。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必須依靠農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使農(nóng)民集體的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，進(jìn)而壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員---農(nóng)民---的持續(xù)增收。這樣一來(lái)，堅(jiān)持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民自治組織兩者政社分離，各自獨(dú)立地享有經(jīng)濟(jì)職能與政治職能，無(wú)疑有利于我們國(guó)家的集體土地所有權(quán)制度的進(jìn)一步科學(xué)化。五、結(jié)束語(yǔ)一方面，放寬至經(jīng)濟(jì)史的視野中，就長(zhǎng)期歷史而言，制度內(nèi)生于更根本的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變量。但任何一個(gè)詳細(xì)制度的建構(gòu)，尤其是作為社會(huì)根基的土地制度，卻現(xiàn)實(shí)地影響著千萬(wàn)個(gè)個(gè)體的命運(yùn)與眾多共同體的興衰。另一方面，嘗試把具有中華特點(diǎn)的集體土地制度置于傳統(tǒng)民法理論體系的框架內(nèi)進(jìn)行建構(gòu)和解釋，并非沉湎于對(duì)民法學(xué)科本身的溫情與敬意,而是在現(xiàn)有的國(guó)情下基于防御公權(quán)利不當(dāng)干涉的需要，明確集體土地所有權(quán)私權(quán)主體的法律品格，切實(shí)有效地保障農(nóng)民的土地權(quán)益。(主體制度研究〕一書(shū)，在這兩個(gè)層面上觀察，無(wú)疑回應(yīng)了時(shí)代對(duì)法學(xué)的要求，在我們國(guó)家土地法領(lǐng)域具有創(chuàng)始性的意義。高飛博士在(主體制度研究〕一書(shū)結(jié)束語(yǔ)的注腳中寫(xiě)道：對(duì)于農(nóng)村土地立法問(wèn)題研究，本書(shū)還只是一件未完成的作品。我想這條注腳不僅僅僅是高飛博士的自謙之語(yǔ)，而且是提醒所有致力于中國(guó)土地制度研究的法律學(xué)人，中國(guó)土地法制的研究遠(yuǎn)沒(méi)有完成，而僅僅只是開(kāi)場(chǎng)。以下為參考文獻(xiàn)：[1]高飛。集體土地所有權(quán)主體制度研究[M].北京：法律出版社，2020.[2]小川竹一，牟憲魁，高慶凱。中國(guó)集體土地所有權(quán)論[J].比擬法研究，2007〔5〕.[3]于建嶸。農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛置的制度分析[C]//蔡繼明，鄺梅。論中國(guó)土地制度改革---中國(guó)土地制度改革國(guó)際研討會(huì)論文集。北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2018.[4]何皮特。誰(shuí)是中國(guó)土地的擁有者---制度變遷、產(chǎn)權(quán)和社會(huì)沖突[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008.