第十四章公共危機(jī)管理

第十四章公共危機(jī)管理第十四章公共危機(jī)管理第一節(jié)公共危機(jī)管理概述第二節(jié)公共危機(jī)管理的體制第三節(jié)公共危機(jī)管理的機(jī)制第一節(jié)公共危機(jī)管理概述一、公共危機(jī)管理的基本概念二、公共危機(jī)的分類、分級與分期三、公共危機(jī)管理的重要性和必要性第一節(jié)公共危機(jī)管理概述一、公共危機(jī)管理的基本概念(一)危機(jī)關(guān)于危機(jī)的基本定義，多位學(xué)者從不同角度進(jìn)行解讀：1．管理學(xué)視角

研究危機(jī)的先驅(qū)查爾斯·赫爾曼認(rèn)為，他認(rèn)為危機(jī)事件的發(fā)生通常有三個(gè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)：一是突發(fā)性；二是威脅性；三是決策時(shí)間短(是一種特殊的決策過程)。2．公共關(guān)系學(xué)視角

據(jù)里賓杰(Lerbinger)也強(qiáng)調(diào)危機(jī)對組織形象的損害，在他的定義中，危機(jī)會(huì)(或可能會(huì))損及組織的形象、獲利、成長，甚至影響組織的生存”。他認(rèn)為，一個(gè)事件發(fā)展為危機(jī)，必須具備三個(gè)特征：該事件對企業(yè)造成威脅，管理者確信該威脅會(huì)阻礙企業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；如果企業(yè)沒有采取行動(dòng)，局面會(huì)惡化且無法挽回；該事件具有突發(fā)性。3．社會(huì)心理學(xué)視角

皮爾森等(Pearson&Clair)提出一個(gè)涵蓋較廣的定義：“危機(jī)是一種由關(guān)鍵利益關(guān)系人所認(rèn)知且主觀經(jīng)驗(yàn)的情況，其發(fā)生幾率低，卻有高度影響性和威脅性；由于情況的成因、結(jié)果及解決方法均混沌不明，常導(dǎo)致群體心理共享的經(jīng)驗(yàn)及信仰價(jià)值破滅或喪失?！?/p>

綜合以上觀點(diǎn)，我們對危機(jī)做出如下定義：

危機(jī)是一種突發(fā)性的緊急態(tài)勢或事件，可能對組織及其人員、產(chǎn)品、服務(wù)、資產(chǎn)和聲譽(yù)造成損害，甚至威脅到社會(huì)系統(tǒng)的基本機(jī)制和行為準(zhǔn)則，要求決策者迅速應(yīng)對以消弭負(fù)面影響。

(二)公共危機(jī)危機(jī)類型很多，劃分維度不一而足。一般而言，無論哪一種類型的危機(jī)，只要涉及較大規(guī)模的公眾利益，需要國家公共部門介入處理，便可劃入公共危機(jī)范疇。

它可以是人為因素誘發(fā)的，如2001年美國的“9．11”事件，

可以是水災(zāi)、地震、臺風(fēng)、干旱等非人為自然災(zāi)害，如印度洋大海嘯；

可以是生產(chǎn)性危機(jī)，如近年頻頻發(fā)生的礦難等生產(chǎn)安全事故，也可以是自然性危機(jī)，如“非典”、禽流感等流行疾病。

我們得出公共危機(jī)的定義：公共危機(jī)是嚴(yán)重威脅與危害社會(huì)公共利益，并引發(fā)社會(huì)混亂和公眾恐慌，需要以政府為主體的公共部門介入，運(yùn)用公共權(quán)力、公共政策和公共資源緊急應(yīng)對和處理的危險(xiǎn)境況和非常事態(tài)。這個(gè)定義概括了公共危機(jī)的發(fā)生規(guī)模、社會(huì)影響、應(yīng)對主體、處理方式等多方面內(nèi)容，并由此將公共危機(jī)與一般危機(jī)區(qū)分開來。“突發(fā)事件”與“危機(jī)”的區(qū)別：“突發(fā)事件”強(qiáng)調(diào)事件的影響方式是突如其來的，事先難以預(yù)料，需要緊急處置，突發(fā)事件的危害程度可能很大，也可能有限，影響范圍既可能是公共范疇，也可能是私域范疇；

危機(jī)是全過程、全方位地來描述那些突發(fā)的可能產(chǎn)生較大破壞損失的事件，廣義的危機(jī)定義實(shí)際上把災(zāi)害、災(zāi)難、突發(fā)事件、緊急狀態(tài)等等全都包括進(jìn)來。因此，有學(xué)者提出，危機(jī)必定是突發(fā)事件，但突發(fā)事件未必是危機(jī)，只有當(dāng)其具備威脅性、破壞性、不確定性等特征，才會(huì)形成危機(jī)。然而，當(dāng)這二者都加上“公共”的限定、轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴话l(fā)公共事件”與“公共危機(jī)”的概念后，其關(guān)系有一定的變化。根據(jù)2007年8月30日通過、2007年11月1日起施行的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》指出：“突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件?！倍肮参C(jī)”是特殊的危機(jī)類型，同樣是以“突發(fā)性”作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)之一，但相對“突發(fā)公共事件”這個(gè)概念而言弱化了“突發(fā)性”的特征；此外，公共危機(jī)可以是一起事件，也可以是一種態(tài)勢，但一般而言，是以某一事件為契機(jī)或?qū)Щ鹁€，即通過偶然的、獨(dú)特的突發(fā)事件的形式表現(xiàn)。因此可以說，“公共危機(jī)”與“突發(fā)公共事件”的內(nèi)涵基本一致，但“公共危機(jī)”的外延比“突發(fā)公共事件”稍微大。

(三)公共危機(jī)管理

危機(jī)管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，包括危機(jī)前的預(yù)警管理、危機(jī)中的應(yīng)急處理，以及危機(jī)后的善后處理，是全方位的管理行為。危機(jī)管理的任務(wù)包括四方面的內(nèi)容：處理事故、控制事態(tài)、協(xié)調(diào)關(guān)系、重塑形象。

危機(jī)管理涉及的是危機(jī)策略的設(shè)計(jì)、危機(jī)管理小組的建立、環(huán)境監(jiān)測、偶發(fā)性的規(guī)劃以及與特定危機(jī)有關(guān)的管理措施，目的在解決問題，使組織回復(fù)正常狀態(tài)，并且修補(bǔ)損害。

危機(jī)傳播則著眼于危機(jī)事件前后，組織與公眾間的溝通過程，目的在組織形象的維護(hù)。然而，有效的危機(jī)管理應(yīng)涵蓋良好的危機(jī)傳播過程。

危機(jī)管理研究的發(fā)展歷程中，逐漸形成企業(yè)危機(jī)管理與公共危機(jī)管理兩個(gè)分支。

公共危機(jī)管理指以政府為主體的公共部門運(yùn)用公共權(quán)力、整合公共資源，有效地預(yù)防、處理和消弭公共危機(jī)的一種動(dòng)態(tài)的、全方位的管理過程。美國“9．11”事件后，公共危機(jī)管理在國際范圍內(nèi)引起極大關(guān)注，自2003年“非典”后，公共危機(jī)也迅速成為國內(nèi)社會(huì)熱點(diǎn)話題與學(xué)術(shù)界研究焦點(diǎn)。與國外相比，我國有關(guān)公共危機(jī)管理的研究起步較晚，對該領(lǐng)域最初的研究始于政治、尤其是國際政治方面。近年來我國學(xué)者對公共危機(jī)管理的研究，是以政府危機(jī)管理為核心，以城市危機(jī)為主要研究對象。作為危機(jī)管理研究分支的公共危機(jī)管理研究領(lǐng)域，同樣出現(xiàn)許多研究視角：可從管理學(xué)的角度強(qiáng)調(diào)政府公共管理職能，強(qiáng)調(diào)政府建立、完善公共危機(jī)應(yīng)急機(jī)制的必要性；

可從傳播學(xué)角度探討公共危機(jī)發(fā)生前后及公共危機(jī)發(fā)生過程中在政府、組織、媒體與公眾間的信息傳播問題；

從公共關(guān)系角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)公共危機(jī)對于政府形象的影響，提倡在公共危機(jī)管理過程中借用公共關(guān)系手段進(jìn)行與公眾間的溝通及處理相關(guān)信息。(四)公共危機(jī)管理研究的理論學(xué)者們從不同的研究視角提出各自的理論觀點(diǎn)，較有代表性的是:芬克(StevenFink)的階段分析理論;以威廉·班尼特(WilliamBenoit)為代表的形象修復(fù)理論;托馬斯·伯克蘭(ThomasBirkland)的焦點(diǎn)事件理論;庫姆斯(W．TimothyCoombs)的情境危機(jī)傳播理論;牛文元提出的社會(huì)燃燒理論。芬克的階段分析理論我們將在后面詳細(xì)論述，在此介紹一下形象修復(fù)理論、焦點(diǎn)事件理論和社會(huì)燃燒理論的內(nèi)容。1．形象修復(fù)理論(imageRecoveryneory)威廉·班尼特的形象修復(fù)理論建立在“個(gè)人或組織最重要的資產(chǎn)是它的聲譽(yù)”的假設(shè)之上，認(rèn)為就像其他有價(jià)值的資產(chǎn)一樣，聲譽(yù)或公眾形象應(yīng)從戰(zhàn)略高度去維護(hù)，任何社會(huì)組織必須最大限度地提高其聲譽(yù)和形象。據(jù)此，班尼特把他的危機(jī)管理模式分為五個(gè)大的戰(zhàn)略方法，其中很多又可細(xì)分為不同戰(zhàn)術(shù)。

五大戰(zhàn)略方法為：否認(rèn)；逃避責(zé)任；減少敵意；修正行動(dòng)；自責(zé)。此外還有其他14種戰(zhàn)術(shù)等（P394）。前兩個(gè)戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)責(zé)任，后兩項(xiàng)與敵意有關(guān)，最后一項(xiàng)則是表達(dá)自責(zé)。班尼特認(rèn)為，“社會(huì)大眾對責(zé)任的看法比真相本身來得重要。也就是說，只要大眾認(rèn)為組織該負(fù)責(zé)，那么不管真實(shí)情況如何，組織的形象就已經(jīng)受到波及，必須趕緊進(jìn)行形象修復(fù)的行動(dòng)”。。

形象修復(fù)理論著眼于危機(jī)應(yīng)對中的“言說策略”，即關(guān)注危機(jī)發(fā)生時(shí)組織說了些什么，強(qiáng)調(diào)恰當(dāng)?shù)男畔⒈磉_(dá)有利于修復(fù)組織受損的形象與聲譽(yù)。但這一理論并沒有關(guān)注“危機(jī)情境”的影響。

如2003年我國SARS病毒蔓延，引出引咎辭職制度。

2．焦點(diǎn)事件論這是托馬斯·伯克蘭在1997年提出的，其理論基礎(chǔ)建立在議程設(shè)置功能和對危機(jī)事件的公共政策運(yùn)用上，認(rèn)為那些“突然發(fā)生的、不可預(yù)知的事件(焦點(diǎn)事件)”在促進(jìn)公共政策討論方面起重要作用。一個(gè)焦點(diǎn)事件有極大的沖擊力，能喚起公眾的注意力，并且在制定公共政策方面更容易被人接受。焦點(diǎn)事件在設(shè)置公眾議題方面有扮演主要角色的能力，因?yàn)槊襟w對焦點(diǎn)事件的采訪能引起公眾的廣泛關(guān)注并促使其采取相關(guān)的改善行為。

伯克蘭所指的焦點(diǎn)事件有兩種主要類型：一種是“常規(guī)性”的焦點(diǎn)事件，如颶風(fēng)、龍卷風(fēng)、暴風(fēng)雨、地震等自然災(zāi)害；另一種是“新型的事件”，即以前從未發(fā)生過或者發(fā)生時(shí)間很久已被人們淡忘，如“9·11”等恐怖襲擊。這種新型焦點(diǎn)事件往往違反常規(guī)，產(chǎn)生不確定性和不可預(yù)知性，帶來巨大沖擊，它逼迫人們以新的態(tài)度、新的引導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)來對待，甚至制定新的法令，由此會(huì)對公共政策產(chǎn)生影響。

如2003年3月20日大學(xué)畢業(yè)兩年在廣州打工的孫志剛死于廣州收容人員救治站。引起各大媒體關(guān)注、中央下令嚴(yán)查。后來于2003年6月20日，國務(wù)院第381號令，《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》自今年8月1日起施行。1982年5月國務(wù)院發(fā)布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》同時(shí)廢止。新辦法提出了全新的自愿救助的原則，取消了強(qiáng)制手段。3．情境危機(jī)理論，或稱“危機(jī)情境理論”其代表人物是美國著名的危機(jī)管理專家?guī)炷匪?。情境危機(jī)理論吸收了其他學(xué)者對危機(jī)情境和危機(jī)分類的研究，首次將情境理論與危機(jī)類型的研究結(jié)合起來，提出應(yīng)針對不同危機(jī)類型選取相應(yīng)的危機(jī)戰(zhàn)略。

情境危機(jī)理論是建立在這樣一個(gè)假設(shè)上：組織的聲譽(yù)會(huì)受到危機(jī)的威脅，通過評估危機(jī)情境，并根據(jù)該情境選擇危機(jī)應(yīng)對戰(zhàn)略，能夠在最大程度上保護(hù)組織聲譽(yù)。他提出一個(gè)“危機(jī)情境模式”，（下圖）該模式中有五個(gè)變量：組織的內(nèi)在控制程度、危機(jī)中組織承擔(dān)的責(zé)任、組織的聲譽(yù)和形象；危機(jī)的嚴(yán)重程度、組織的發(fā)展史——包括危機(jī)史和關(guān)系史?！敖M織的內(nèi)在控制程度與組織的發(fā)展史會(huì)對危機(jī)責(zé)任產(chǎn)生影響，而后再影響組織形象以及之后的潛在支持行為”。組織的內(nèi)在控制程度危機(jī)責(zé)任組織形象潛在的支持行為組織的過去表現(xiàn)——危機(jī)史——關(guān)系史4．社會(huì)燃燒理論這是牛文元在《社會(huì)燃燒理論與中國社會(huì)安全預(yù)警系統(tǒng)》中提出的。他認(rèn)為公共危機(jī)的發(fā)生實(shí)際上是社會(huì)系統(tǒng)由有序向無序發(fā)展，從高秩序向低秩序退化，從初始狀態(tài)量變到以后質(zhì)變，最終爆發(fā)突發(fā)性危機(jī)事件的過程。

二、公共危機(jī)的分類、分級與分期

(一)公共危機(jī)的分類

(1)據(jù)公共危機(jī)產(chǎn)生的誘因，可分為：外生型危機(jī)：指由于外部環(huán)境變化帶來的危機(jī)；內(nèi)生型危機(jī)：指由于內(nèi)部原因所引發(fā)的危機(jī)；內(nèi)外雙生型危機(jī)：指由外部環(huán)境與內(nèi)部原因交互作用而產(chǎn)生的危機(jī)，如美國“卡特利娜”颶風(fēng)事件，首先是由颶風(fēng)誘發(fā)的，后由當(dāng)局的處理不力而引發(fā)了公共危機(jī)。

(2)據(jù)公共危機(jī)發(fā)生的領(lǐng)域，可分為：政治性危機(jī)：如戰(zhàn)爭、武裝沖突、恐怖主義活動(dòng)等；社會(huì)性危機(jī)：如社會(huì)騷亂、罷工等；宏觀經(jīng)濟(jì)性危機(jī)：如惡性通貨膨脹或通貨緊縮、失業(yè)率居高不下等；生產(chǎn)性危機(jī)：如工作場所安全事故、產(chǎn)品安全事故等；自然性危機(jī)：如地震、火山、流行性疾病等。(3)據(jù)公共危機(jī)中主體的態(tài)度，可分為：利益一致型：在危機(jī)情境中，所有相關(guān)的利益主體具有同質(zhì)的要求時(shí)，就屬于利益一致型危機(jī)，大部分天災(zāi)都屬于這一類型，譬如印度洋大海嘯；利益沖突型：當(dāng)危機(jī)中各相關(guān)利益主體有不同利益訴求時(shí)，或存在兩個(gè)或兩個(gè)以上不同要求的利益主體時(shí)，就屬于利益沖突型危機(jī)，如2005年法國巴黎騷亂。

(4)據(jù)公共危機(jī)狀態(tài)復(fù)雜程度、性質(zhì)和控制的可能性等，可分為：結(jié)構(gòu)良好的、結(jié)構(gòu)不良的

(二)公共危機(jī)的分級不同公共危機(jī)類型有不同特征，同類型公共危機(jī)事件也會(huì)呈現(xiàn)不同狀態(tài)。將公共危機(jī)進(jìn)行級別劃分，采取相應(yīng)的處置措施，是公共危機(jī)管理的經(jīng)驗(yàn)之一。根據(jù)《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，按各類突發(fā)公共事件的性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素，可分為四級，即I級(特別重大)、Ⅱ級(重大)、Ⅲ級(較大)和Ⅳ級(一般)，依次用紅色、橙色、黃色和藍(lán)色來表示。根據(jù)“能力本位”和“重心下移”的分級管理原則，特別嚴(yán)重、嚴(yán)重、較嚴(yán)重和一般嚴(yán)重突發(fā)公共事件，分別由中央級、省級、市級和縣級政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)應(yīng)急處置工作。Ⅳ級突發(fā)公共事件，表示其影響局限在社區(qū)和基層范圍內(nèi)，可被縣級政府所控制；Ⅲ級突發(fā)公共事件，表示后果嚴(yán)重，影響范圍大，發(fā)生在一個(gè)縣以內(nèi)或者是波及兩個(gè)縣以上，超出縣級政府的控制和應(yīng)對能力，需要?jiǎng)佑檬屑売嘘P(guān)部門力量方可控制；Ⅱ級突發(fā)公共事件，表示其規(guī)模大，后果特別嚴(yán)重，發(fā)生在一個(gè)市以內(nèi)或者是波及兩個(gè)市以上，需要?jiǎng)佑檬〖売嘘P(guān)部門力量方可控制；I級突發(fā)公共事件，后果極其嚴(yán)重，其影響超出本省范圍，需要?jiǎng)佑萌〉牧α可踔琳埱笾醒胝y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)應(yīng)急處置工作。

(三)公共危機(jī)的分期1986年，斯蒂文·芬克最早提出危機(jī)的四階段論，將危機(jī)過程劃分為危機(jī)潛伏期(Prodromal)、危機(jī)突發(fā)期(BreakoutorAcute)、危機(jī)蔓延期(Chronic)、危機(jī)解決期(Resolution)。

潛伏期是最容易處理危機(jī)的時(shí)期，但此時(shí)的危機(jī)卻通常難以被覺察。

在危機(jī)突發(fā)期，事件急速發(fā)展并出現(xiàn)嚴(yán)峻的態(tài)勢，這是四個(gè)階段中時(shí)間最短的階段，但讓人感覺最長，因?yàn)樗鼘θ藗兊男睦碓斐蓢?yán)重沖擊，如2003年“非典”的爆發(fā)期，讓社會(huì)人心惶惶。危機(jī)突發(fā)期有四個(gè)特征：事態(tài)逐漸升級，公眾廣泛注意；事態(tài)引起媒體的集中報(bào)道；事態(tài)嚴(yán)重干擾正常活動(dòng)；事態(tài)影響組織的正面形象和團(tuán)隊(duì)聲譽(yù)。

第三個(gè)階段是危機(jī)蔓延期。危機(jī)爆發(fā)后，在這個(gè)階段，危機(jī)應(yīng)對主體應(yīng)該采取措施，糾正危機(jī)突發(fā)期造成的損害。此時(shí)需要決策者勇于進(jìn)行“自我懷疑”和自我分析，認(rèn)真分析危機(jī)產(chǎn)生的深層次原因。

第四個(gè)階段是危機(jī)解決階段。此時(shí)，組織從危機(jī)影響中完全解脫出來，但仍要保持高度警惕，做好善后工作，徹底消弭危機(jī)的影響，并防止危機(jī)去而復(fù)來。而中國學(xué)者薛瀾、鐘開斌根據(jù)突發(fā)公共事件可能造成的威脅、實(shí)際危害已發(fā)生、危害逐步減弱和恢復(fù)可將突發(fā)公共事件總體上分為預(yù)警期、爆發(fā)期、緩解期和善后期四個(gè)階段：

(1)預(yù)警期：指突發(fā)公共事件征兆已出現(xiàn)的時(shí)期，管理任務(wù)是防范和阻止突發(fā)公共事件的發(fā)生，或把其控制在特定的范圍內(nèi)。

(2)爆發(fā)期：指突發(fā)公共事件進(jìn)入緊急階段，突發(fā)性事件已發(fā)生，管理的主要任務(wù)是快速反應(yīng)，及時(shí)控制突發(fā)公共事件并防止其蔓延。

(3)緩解期：指突發(fā)公共事件進(jìn)入相持階段，仍有可能繼續(xù)向壞的方向發(fā)展，管理的主要任務(wù)是保持應(yīng)急措施的有效性并盡快恢復(fù)正常秩序。

(4)善后期：指突發(fā)公共事件得到有效解決，管理的主要任務(wù)是對整個(gè)事件處理過程進(jìn)行回顧、審視、調(diào)查和評估，使之成為今后類似突發(fā)公共事件管理的基礎(chǔ)。三、公共危機(jī)管理的重要性和必要性(一)我國正面臨公共危機(jī)頻發(fā)的威脅現(xiàn)階段，我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌與社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，經(jīng)濟(jì)制度、政治制度、法律制度等都存在一定程度上的制度變遷，社會(huì)環(huán)境中的非穩(wěn)定因素增加，同時(shí)也增加了不同危機(jī)的可能，體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(1)從社會(huì)發(fā)展角度看，經(jīng)過近30年的改革開放，中國經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入“黃金發(fā)展期”，也進(jìn)入了一個(gè)危機(jī)頻發(fā)期。

(2)從自然的角度分析，中國是世界上受自然災(zāi)害影響最為嚴(yán)重的國家之一，災(zāi)害種類多、發(fā)生頻度高、災(zāi)害損失嚴(yán)重。

(3)從事故災(zāi)難的角度，中國安全生產(chǎn)形勢嚴(yán)峻，安全事故頻繁。近10年來我國平均每年因各種事故造成的非正常人口死亡超過20萬人，傷殘者超過200萬人，直接經(jīng)濟(jì)損失驚人。另外，建國以來建設(shè)的大量基礎(chǔ)設(shè)施，年代久遠(yuǎn)、老化嚴(yán)重，又缺少及時(shí)的維護(hù)和更換，安全隱患非常多，也是定時(shí)炸彈。

(4)從公共衛(wèi)生的角度，近年來中國內(nèi)地食源性疾病、嚴(yán)重職業(yè)病危害對健康的危害呈上升趨勢，食品衛(wèi)生、職業(yè)衛(wèi)生等公共衛(wèi)生形勢依然嚴(yán)峻。2003年年初，一場建國以來史無前例的“非典”危機(jī)在中國和其他一些國家和地區(qū)突然爆發(fā)，大規(guī)模迅速蔓延。

(5)從社會(huì)安全的角度分析，我國目前正進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵階段，既是關(guān)鍵發(fā)展期，又是矛盾凸顯期。人民內(nèi)部矛盾出現(xiàn)一些值得重視的新問題，如果處置失當(dāng)，有可能出現(xiàn)社會(huì)危機(jī)。在未來很長一段時(shí)間內(nèi)，我國將面臨公共危機(jī)所帶來的嚴(yán)峻考驗(yàn)。(二)我國公共危機(jī)管理有待完善雖然公共危機(jī)管理越來越受重視，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國目前已制定涉及突發(fā)事件應(yīng)對的法律35件、行政法規(guī)37件、部門規(guī)章55件、有關(guān)文件111件，不過在原有體制下形成的公共危機(jī)管理系統(tǒng)仍存在有待完善之處。

首先，公共危機(jī)管理體制不夠完善。表現(xiàn)在應(yīng)對公共危機(jī)的責(zé)任不夠明確，統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、靈敏的應(yīng)對體制尚未形成。此外，目前我國的公共危機(jī)應(yīng)對是以政府管理為主，而社會(huì)大眾的廣泛參與對公共危機(jī)管理有積極意義，因此，需要讓包括政府在內(nèi)的公共部門、私營部門、非政府組織等都以不同的方式參與公共危機(jī)管理，使公共危機(jī)得到更為高效、恰當(dāng)?shù)膽?yīng)對。

其次，公共危機(jī)管理機(jī)制也有待進(jìn)一步完善。體現(xiàn)在一些政府官員的危機(jī)意識不高、危機(jī)應(yīng)對的專業(yè)知識需要加強(qiáng)。而我國的公共危機(jī)管理受到大規(guī)模的重視是在2003年的“非典”危機(jī)后，經(jīng)驗(yàn)不足，應(yīng)對能力尚需提高。此外，還表現(xiàn)在危機(jī)的監(jiān)測與預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置與救援、信息管理與新聞發(fā)布等制度不夠完善，導(dǎo)致一些危機(jī)事件未能得到有效預(yù)防，有的危機(jī)事件引起的社會(huì)危害未能及時(shí)控制。

再者，公眾的危機(jī)意識同樣有待提高，心理承受風(fēng)險(xiǎn)能力與自救與互救能力都需要加強(qiáng)。同時(shí)，專家咨詢隊(duì)伍的建設(shè)還需加強(qiáng)，一方面是專家人才庫的建設(shè)，便于在危機(jī)發(fā)生的第一時(shí)間找到相關(guān)專家提供專業(yè)的咨詢意見；另一方面是為專家參與公共危機(jī)管理提供體制上的便利，即讓專家可以“名正言順”地參與公共危機(jī)決策。行政管理學(xué)主講教師：于秀琴博士教授單位：公共管理學(xué)院郵箱：xiuqinyu發(fā)短信）第二節(jié)公共危機(jī)管理的體制一、公共危機(jī)管理的領(lǐng)導(dǎo)體制二、公共危機(jī)管理的職能與機(jī)構(gòu)一、公共危機(jī)管理的領(lǐng)導(dǎo)體制公共危機(jī)管理的領(lǐng)導(dǎo)體制可分統(tǒng)一指揮體制、政府職權(quán)劃分、責(zé)任機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制幾個(gè)方面。

(一)公共危機(jī)管理的統(tǒng)一指揮體制集中統(tǒng)一的指揮體制，要求以一定的行政區(qū)劃為單位，凡在此地范圍內(nèi)發(fā)生的公共危機(jī)事件都應(yīng)由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一管理。在統(tǒng)一的公共危機(jī)指揮體制中，實(shí)行首長負(fù)責(zé)制。根據(jù)授權(quán)，政府最高長官在公共危機(jī)發(fā)生時(shí)有權(quán)指揮各部門和力量統(tǒng)一行動(dòng)，對公共危機(jī)管理全權(quán)負(fù)責(zé)。

(二)公共危機(jī)管理的政府職權(quán)劃分根據(jù)突發(fā)公共事件的發(fā)生過程、性質(zhì)和機(jī)理，我國政府將其分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件四大類。一般而言，Ⅲ級(較大)和Ⅳ級(一般)的危機(jī)事件由地方政府負(fù)責(zé)處置與善后工作，對于I級(特別重大)和Ⅱ級(重大)的危機(jī)事件，要根據(jù)情況確定由更高層級的政府負(fù)責(zé)。

(三)公共危機(jī)管理的責(zé)任制度為使統(tǒng)一指揮的公共危機(jī)管理體制能高效運(yùn)轉(zhuǎn)，要建立切實(shí)有效的責(zé)任制。建立責(zé)任制的關(guān)鍵在于明確每一項(xiàng)危機(jī)應(yīng)對工作中的政府職責(zé)，將責(zé)任明確到每一個(gè)工作機(jī)構(gòu)和相應(yīng)人員，同時(shí)根據(jù)實(shí)踐進(jìn)一步明確、調(diào)整各項(xiàng)責(zé)任。

(四)公共危機(jī)管理的監(jiān)督制度公共危機(jī)管理的監(jiān)督制度是為促進(jìn)公共危機(jī)管理工作的順利開展，讓責(zé)任制落到實(shí)處，也有利于對危機(jī)處置工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行總結(jié)。公共危機(jī)管理的監(jiān)督工作包括領(lǐng)導(dǎo)檢查監(jiān)督與專門從事檢查監(jiān)督的督查部門檢查監(jiān)督兩個(gè)部分。二、公共危機(jī)管理的職能與機(jī)構(gòu)

(一)公共危機(jī)管理系統(tǒng)與基本職能(二)公共危機(jī)管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》與《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的相關(guān)規(guī)定，公共危機(jī)應(yīng)對的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是國務(wù)院，在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，由國務(wù)院常務(wù)會(huì)議和國家相關(guān)突發(fā)公共事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作；必要時(shí)，派出國務(wù)院工作組指導(dǎo)有關(guān)工作。同時(shí)，縣級以上地方各級人民政府也按分級負(fù)責(zé)的原則成為應(yīng)對工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。如《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定，縣級人民政府對本行政區(qū)劃內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對工作負(fù)責(zé)；涉及兩個(gè)以上行政區(qū)劃的，由有關(guān)行政區(qū)劃共同的上一級人民政府負(fù)責(zé)，或由各有關(guān)行政區(qū)劃的上一級人民政府共同負(fù)責(zé)。可見，中央政府與地方各級人民政府是公共危機(jī)管理的決策機(jī)構(gòu)。國務(wù)院和各應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)也可根據(jù)實(shí)際需要聘請有關(guān)專家組成專家組，為應(yīng)急管理提供決策建議，必要時(shí)讓其參加突發(fā)公共事件的應(yīng)急處置工作。目前，我國政府專門設(shè)立的公共危機(jī)綜合管理辦事機(jī)構(gòu)是應(yīng)急管理辦公室，簡稱“應(yīng)急辦”，最高層級的應(yīng)急辦設(shè)在國務(wù)院辦公廳，履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，發(fā)揮指揮與協(xié)調(diào)的作用。第三節(jié)公共危機(jī)管理的機(jī)制一、公共危機(jī)的預(yù)警機(jī)制二、公共危機(jī)的決策機(jī)制三、公共危機(jī)的應(yīng)對機(jī)制四、公共危機(jī)的新聞發(fā)布機(jī)制五、公共危機(jī)的善后機(jī)制科學(xué)、高效的公共危機(jī)管理機(jī)制，包括預(yù)警機(jī)制、決策機(jī)制、應(yīng)對機(jī)制、新聞發(fā)布機(jī)制與善后機(jī)制。一、公共危機(jī)的預(yù)警機(jī)制危機(jī)前的潛伏期是處置危機(jī)的最佳時(shí)期。

公共危機(jī)的預(yù)警，指公共危機(jī)管理的主體——主要是以政府為主的公共部門，根據(jù)本國或本地區(qū)有關(guān)危機(jī)現(xiàn)象過去和現(xiàn)在的數(shù)據(jù)、情報(bào)和資料，運(yùn)用邏輯推理和科學(xué)預(yù)測的方法技術(shù)，對某些危機(jī)現(xiàn)象出現(xiàn)的約束性條件、未來發(fā)展趨勢和演變規(guī)律等做出科學(xué)的估計(jì)與推斷，并發(fā)出確切的警示信息，使政府和民眾提前了解事件發(fā)展的狀態(tài)，以便及時(shí)采取相應(yīng)策略，防止或消除不利后果的活動(dòng)。

建立、完善公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制包括以下內(nèi)容：1．制定、健全相關(guān)的法律法規(guī)2．制訂、健全預(yù)案體系。危機(jī)預(yù)案指面對突發(fā)事件如自然災(zāi)害、重特大事故、環(huán)境公害及人為破壞的應(yīng)急管理、指揮、救援計(jì)劃等。3．進(jìn)行信息監(jiān)測與分析4.完善各項(xiàng)基本資源儲(chǔ)備5．加強(qiáng)公共危機(jī)應(yīng)對的培訓(xùn)二、公共危機(jī)的決策機(jī)制

(一)公共危機(jī)決策的原則公共危機(jī)管理要求在不確定性極高酌情況下迅速做出準(zhǔn)確決策，否則后果不堪設(shè)想。

危機(jī)決策的各種約束條件主要包括：一是時(shí)間緊迫；二是信息有限；

三是資源有限；四是事態(tài)發(fā)展可能危及決策者或大多數(shù)公眾的根本利益，而且后果很難預(yù)料。與常規(guī)決策相比，公共危機(jī)決策需要遵循的原則有以下幾條：(1)權(quán)力集中原則。在緊急狀態(tài)下，權(quán)力集中有利于全方位地調(diào)動(dòng)人力資源與物質(zhì)資源應(yīng)對危機(jī)，也有利于適當(dāng)簡化程序，提高決策效率。(2)結(jié)果優(yōu)先原則。在危機(jī)狀態(tài)下，因形勢嚴(yán)峻，難以全面考慮應(yīng)對方式被公眾接受的程度，決策應(yīng)以結(jié)果優(yōu)先，即把政策結(jié)果放在更加重要的位置。(3)短期目標(biāo)優(yōu)先原則。在危機(jī)狀態(tài)下，因時(shí)間緊迫、信息資源有限，很難迅速對問題作全面深入分析，因此，在不違背長期目標(biāo)的情況下，首要的任務(wù)是找到引發(fā)危機(jī)的直接原因以及可能導(dǎo)致局勢惡化的因素，即優(yōu)先實(shí)現(xiàn)短期目標(biāo)。(4)強(qiáng)制原則。為調(diào)動(dòng)一切可利用的資源，最大限度地限制公共危機(jī)帶來的損害，決策機(jī)關(guān)需要以相對強(qiáng)硬的姿態(tài)制定、推行相關(guān)決策。這一原則雖與民主價(jià)值觀不相符合，但在危機(jī)狀態(tài)下是需要的。(5)勇于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)原則。在時(shí)間有限、信息有限、資源有限以及不確定性極高的情境下做出決策，必定帶有一定的風(fēng)險(xiǎn)性。決策者在盡可能降低決策風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，必須做好承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的思想和物質(zhì)準(zhǔn)備。

(二)公共危機(jī)決策機(jī)制的基本內(nèi)容

公共危機(jī)決策的三要素是：(1)問題確認(rèn)：準(zhǔn)確判斷危機(jī)問題性質(zhì)直接原因以及可能導(dǎo)致事態(tài)惡化的因素；

(2)目標(biāo)排序：排出決策目標(biāo)的優(yōu)先順序，縮短選擇時(shí)間，根據(jù)危機(jī)事態(tài)確定最重要的目標(biāo)，通常是短期目標(biāo)；

(3)方案評估與選擇：在危機(jī)狀態(tài)下，由于決策時(shí)間短，公眾與利益團(tuán)體參與磋商的可能性不大，相對而言，為決策者提供咨詢的專家的意見更為重要。

公共危機(jī)決策機(jī)制主要由危機(jī)決策主體和危機(jī)決策制度這兩方面構(gòu)成。

公共危機(jī)決策主體是為避免和應(yīng)對公共危機(jī)而履行決策職責(zé)、參與決策過程的特定個(gè)人(如總統(tǒng)、總理)和組織機(jī)構(gòu)。公共危機(jī)決策主體不限于幾位行政首腦，還包括提供咨詢意見的專家顧問和組織機(jī)構(gòu)。

公共危機(jī)決策制度是指導(dǎo)和規(guī)范這些主體的危機(jī)決策行為的一系列法律制度。規(guī)范政府危機(jī)決策行為的法律制度一般涉及：誰是決策主體?決策主體的決策權(quán)有多大?危機(jī)決策的程序是怎樣的?最終決策采用什么表決方式?在法治建設(shè)較完善的國家，這些制度都應(yīng)以法律法規(guī)的形式出現(xiàn)。并非要求要制定一部專門的法規(guī)，而是可包含在多個(gè)不同的法律法規(guī)中。三、公共危機(jī)的應(yīng)對機(jī)制2．公共危機(jī)應(yīng)對機(jī)制的基本內(nèi)容應(yīng)急運(yùn)作機(jī)制的總體要求是，形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理的組織體系。公共危機(jī)應(yīng)對機(jī)制的基本內(nèi)容如下：

(1)信息報(bào)告。在公共危機(jī)發(fā)生后，各級政府及有關(guān)部門要按《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中的分級標(biāo)準(zhǔn)立即如實(shí)向國務(wù)院報(bào)告，最遲不得超過4小時(shí)。一般是逐級上報(bào)，如有特殊情況，事發(fā)地政府及有關(guān)部門可直接向國務(wù)院報(bào)告，并同時(shí)報(bào)告上一級政府。應(yīng)急處置過程中，要及時(shí)續(xù)報(bào)有關(guān)情況。

(2)先期處置。公共危機(jī)發(fā)生后，事發(fā)地人民政府和有關(guān)單位要迅速采取應(yīng)急措施，控制事態(tài)的發(fā)展，組織開始應(yīng)急救援工作，在向上級部門報(bào)告的同時(shí)，根據(jù)職責(zé)和規(guī)定的權(quán)限啟動(dòng)相關(guān)的應(yīng)急預(yù)案，并及時(shí)有效地進(jìn)行先期處置。

(3)應(yīng)急響應(yīng)。當(dāng)發(fā)生、或可能發(fā)生公共危機(jī)時(shí)，應(yīng)根據(jù)預(yù)案啟動(dòng)相關(guān)應(yīng)急響應(yīng)措施。應(yīng)急響應(yīng)一般以事發(fā)地的省級人民政府為主，成立應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)。

(4)指揮與協(xié)調(diào)。在公共危機(jī)發(fā)生后，各級政府的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)應(yīng)協(xié)同防汛抗旱、減災(zāi)、抗震救災(zāi)等相關(guān)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，按相關(guān)預(yù)案開展處置工作，這就是公共危機(jī)的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)的規(guī)劃和建設(shè)中，一般由政府出面組織，有關(guān)部門和社會(huì)各界積極參與，各行各業(yè)共同實(shí)施，整合多方力量，統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)應(yīng)急資源應(yīng)對公共危機(jī)。而相關(guān)的部門也應(yīng)對危機(jī)信息進(jìn)行分析，及時(shí)提出應(yīng)急處置方案和建議，供應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)決策參考。

(5)應(yīng)急結(jié)束。當(dāng)公共危機(jī)的應(yīng)急救援解除或相關(guān)的危機(jī)因素消除后，應(yīng)急救援指揮機(jī)構(gòu)關(guān)閉，應(yīng)急結(jié)束。由國務(wù)院負(fù)責(zé)處置的公共危機(jī)事件的應(yīng)急狀態(tài)解除，根據(jù)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)指示或者實(shí)際需要提出，或由事發(fā)地省級人民政府或國務(wù)院有關(guān)部門提出，經(jīng)國務(wù)院應(yīng)急辦審核后，報(bào)國務(wù)院或國務(wù)院相關(guān)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后實(shí)施。四、公共危機(jī)的新聞發(fā)布機(jī)制(一)公共危機(jī)新聞發(fā)布機(jī)制的重要性1．信息化社會(huì)的必然要求2．妥善處理公共危機(jī)的必然要求3．公眾知情權(quán)的滿足。我國有80％的社會(huì)信息資源掌握在政府手中，政府是最主要的信息生產(chǎn)者、使用者和發(fā)布者，而目前我國政府掌握的信息資源只有20％是公開的。

(二)公共危機(jī)新聞發(fā)布的原則

1、三T原則首先，要主動(dòng)溝通。其次，要充分溝通，提供關(guān)于此次事件的全部情況，即最大限度地扼殺謠言滋生的空間，避免在謠言四起的情況下被迫辟謠，陷入被動(dòng)局面。再者，要迅速溝通，即在危機(jī)發(fā)生后的第一時(shí)間發(fā)布信息，為掌握主動(dòng)權(quán)贏得時(shí)間。2．信息梯度發(fā)布原則