中國城市貧困的多維測度及治理

中國城市貧困的多維測度及治理一、引言隨著2020年全面小康的建成，中國的絕對貧困問題即將全面解決。然而，新的貧困問題以及更高層次水平的貧困問題依然存在，這些貧困問題在很大層面都是和城市貧困類似，并且成為引發(fā)矛盾的重要方面，這就要求不斷更新對貧困的認知。多維貧困是當下領先的貧困治理理念，對其進行測度和研究有助于與收入貧困狀況進行比較，更好地認識中國當下的城市貧困現(xiàn)在狀況。收入貧困是從傳統(tǒng)角度對貧困進行測度和衡量的，該理念也是指導當下貧困治理的主要方法，在具體的貧困舉措上也是以相關人群是否在收入上擺脫貧困作為評價貧困治理成效的最核心和最關鍵指標。由圖1可知，中國城市貧困從1981年的27.91%下降到2013年1.79%，絕對貧困問題趨于基本解決，但新的貧困問題、社會排斥等不斷出現(xiàn)，、健康等問題逐步凸顯，生活條件差異顯現(xiàn)，而測度這些因素對貧困的影響則是多維貧困的題中之義〔陳宗勝和于濤，2017〕。因此，多維貧困是未來中國城市貧困測度需要采取的方法和對策;。對于多維貧困與收入貧困的進一步關系，二者是替代關系還是互補關系則沒有確定答案:。從理念設計上來說，阿馬蒂亞·森〔2013〕認為能力貧困是對個人自由更深層次的認知，因而這也就和收入貧困拉開了距離，即二者不是從同一個層面進行分析。OPHI認為，通過在、健康和生活條件等方面的補救而實現(xiàn)對收入貧困的補充。OPHI的看法從某種程度上是基于實踐可行性分析的，為了推廣多維貧困治理落到實處，從實際角度考慮各個國家當下扶貧工作的具體情況，而難以純粹從理念上規(guī)劃，這就使多維貧困從理論走向?qū)嵺`的路更長。因此，筆者認為阿馬蒂亞·森是從最終目標論述多維貧困與收入貧困的關系，而OPHI則主要是基于實踐出發(fā)。多維貧困治理應該是對應更高層次發(fā)展水平的貧困測度和治理思路。具體到某一國家而言，就要結(jié)合該國的發(fā)展階段和實際情況，分階段、逐步實現(xiàn)從收入貧困到多維貧困的測度。二、多維貧困測度方法分析基于阿馬蒂亞·森的推動，對貧困的認知也逐步從“收入或消費〞的單一維度擴展到教育、健康和生活條件等多個維度。阿馬蒂亞·森認為，應從能力、功能、權(quán)利等角度討論貧困問題，一方面，貧困的實質(zhì)是人們?nèi)狈Ω淖兤渖鏍顩r、抵御風險等的能力，另一方面，現(xiàn)代社會的貧困往往是和不平等相伴隨的。這就是多維貧困指數(shù)〔MPI〕的理論支撐，該指標在考慮教育、健康和其他生活條件之后測度了每個人的貧困剝奪程度。多維貧困指數(shù)〔M0〕將是對非自由或能力貧困的〔部分〕測度，可以表示為多維貧困發(fā)生率和多維貧困強度的乘積。M0=H*A為了測度MPI，學者們提出了基于信息理論的方法〔Lugo等，2009〕、公理化方法〔Bourguignon等，2003〕、雙界線方法〔AF方法〕等。其中，AF方法最為廣泛，該方法是由Alkire和Foster〔2011〕在FGT指數(shù)基礎上發(fā)展起來的。隨著社會的發(fā)展，基于能力理論的多維貧困測度逐步從理論進入政策和實際工作中。牛津大學的OPHI定期公布全球100多個國家的全球多維貧困指數(shù)，是全球多維貧困測度的主要學術(shù)研究機構(gòu)和指導中心，為多維貧困納入政策進行了持續(xù)不斷的推進工作。世界在2011年的人類發(fā)展報告中啟用多維貧困指數(shù)〔MPI〕，正式取代了人類貧困指數(shù)，成為多維貧困走向?qū)嵺`的里程碑式標志。之后，部分國家陸續(xù)發(fā)布了官方的多維貧困指標，比如巴拿馬、墨西哥和哥倫比亞等國。在中國，以國際扶貧交流中心〔IPRCC〕為依托，在武陵山等地區(qū)進行了多維貧困的研究工作，近年來其他學者也進行了更為廣泛和深入研究。多維貧困方法和測度具有較強的政策針對性，也便于從多維視角對城市貧困治理提出更有效的政策建議。王小林和Sabina〔2009〕通過對中國健康與營養(yǎng)調(diào)查數(shù)據(jù)〔CHNS〕分析，發(fā)現(xiàn)中國城市和的多維貧困發(fā)生率遠遠高于以收入為標準的貧困發(fā)生率;使用維度包括住房、飲用水、衛(wèi)生設施、電、資產(chǎn)、土地、教育和健康。鄒薇和方迎風〔2011〕使用收入、教育和生活質(zhì)量三個維度去測度多維貧困，其中生活質(zhì)量又使用飲用水、衛(wèi)生設施、做飯燃料、照明、住房和耐用品擁有狀況6項指標。張全紅和周強〔2015〕使用CHNS數(shù)據(jù)測度了中國的多維貧困狀況。除此之外，中者也測度了中國的老年多維貧困、動態(tài)多維貧困、長期多維貧困等〔解堊，2015;高帥、畢潔穎，2016;郭熙保、周強，2016〕。三、中國城市多維貧困測度本文將構(gòu)建包含四個維度的中國城市多維貧困指數(shù)，并進行子群分解以更清晰地從多維角度分析中國城市貧困問題?！惨弧嘲杖氲亩嗑S貧困1.維度選取。既有研究一般將MPI分為三個維度，本文認為收入也是個人能力的重要組成部分，因此應將其納入多維貧困指標。這種處理不同于一般的多維貧困維度選擇處理，一般反對理由有兩類。第一類就是全球多維貧困指數(shù)〔GlobalMPI〕的處理1，GlobalMPI之所以沒將收入納入其中，是因為數(shù)據(jù)約束：一般來說，收入貧困數(shù)據(jù)多;于各種調(diào)查，而這些傳統(tǒng)調(diào)查并不包含健康和營養(yǎng)信息;除此之外，大多數(shù)國家的收入貧困和多維貧困人群的重合度是不確定的。對于這個理由，本文使用CFPS數(shù)據(jù)庫來分析中國問題，一是數(shù)據(jù)庫中本身含有完整的收入和教育、健康、生活條件指標而不存在數(shù)據(jù)缺失或不完整的問題;二是本文對多維貧困的研究就是在中國絕對貧困問題已經(jīng)趨于基本解決的背景下，探索多維貧困治理的方案，即在未來應該從多維角度對城市貧困進行測度和分析，并采取相應的治理舉措。因此多維貧困在未來就是對收入貧困指標的替代，這樣也就不需要考慮兩類指標的互補性強度的大小這一問題。綜合這兩點理由，本文有效地排除了GlobalMPI測度的顧慮之處，探索將收入指標納入到多維貧困測度當中。反對理由的第二類是指部分學者認為將收入指標納入多維貧困是不合適的，認為收入是能力的外在體現(xiàn)而不是最本源的能力決定因素。按照這個理論，教育、健康和生活條件等維度是個人能力的制約或影響因素，而收入是這些變量作用下影響個體福利的中介指標。筆者認為收入本身就是個體能力的重要體現(xiàn)，是個體社會價值的重要外在表現(xiàn)，進而影響個體福利。因此從這個角度來講，將收入納入能力分析是合適的。除此之外，筆者也將教育、健康和生活條件三個維度納入多維貧困的維度衡量上。所以，本文采用收入、教育、健康和生活條件四個維度來測度多維貧困。由于2010年數(shù)據(jù)維度和2012年、2014年有部分差距，比如在資產(chǎn)方面，2010年資產(chǎn)只了汽車、摩托車、拖拉機和機等四項資產(chǎn)，這就少于后面兩個年度的項目因而對城市貧困的區(qū)分度較低。因此，本文只計算2012年和2014年兩個年度的MPI。2.多維貧困臨界值的確定。多維貧困指數(shù)測度的方法是“雙界線〞方法，即在維度和指標兩個方面都進行臨界值設置，以確定相關個體在相應維度和指標上是否被剝奪。在各個具體指標和臨界值的選擇上，本文認為相關設定應該能夠反映城市貧困現(xiàn)在狀況并具有一定的區(qū)分度〔見表1〕。在這個原則之下，城市貧困指標和臨界值的選擇一般都會高于標準。在收入維度，本文使用上文確定的城市絕對貧困標準來確定相關個體是否在收入維度上被剝奪。比如，在2012年如果個體可支配收入低于4313元，則認為該個體在收入維度上被剝奪，屬于收入貧困。在教育、健康和生活條件維度，本文將以GlobalMPI為參考，結(jié)合中國城市居民的具體特點進行調(diào)整，最終確定相應指標。在教育維度，因為中國自1986年起實施9年義務教育，而城市相對農(nóng)村更有條件普及，所以在教育程度指標中將受教育年限的臨界值取為9年。在健康維度，解堊〔2015〕使用身高體重比作為指標，將BMI值小于18.5定義為健康維度貧困;高帥〔2015〕使用是否患有疾病和健康狀況來表示，但健康狀況是由訪問員“通過自己的觀察完成，無須向受訪者提問〞，因此這個指標具有較大的主觀性和不可靠性。本文依據(jù)WHO的BMI指數(shù)定義營養(yǎng)剝奪情況。除此之外，對于城市居民來說，醫(yī)療是維護個人健康的重要保障，并且在某種程度上反應個體的職業(yè)和工作狀況，因此也將其視作個人能力貧困的重要指標。在生活條件維度，GlobalMPI的生活水平包括資產(chǎn)、衛(wèi)生設施、飲用水、做飯燃料、、地板六個指標。但是因為中國城市在2014年沒通電的家戶占比為0.23%〔CFPS2014〕，供應基本實現(xiàn)全覆蓋而不具有區(qū)分度。除此之外，CFPS數(shù)據(jù)中沒有地板選項，因此也不能作為統(tǒng)計指標。反觀城市住房作為一項基本的生活資料和生產(chǎn)資料，已經(jīng)成為財富積累的重要工具和象征。2014年城市家庭成員擁有完全產(chǎn)權(quán)的占比為77.37%〔見表2〕，因此，是否擁有房屋產(chǎn)權(quán)是影響城市居民生活的重要指標。本文將房屋產(chǎn)權(quán)以及擁擠程度作為替代指標列入城市生活水平維度。將家庭成員擁有完全產(chǎn)權(quán)、部分產(chǎn)權(quán)的住房視為不被剝奪，其他情況則難以從房屋的資產(chǎn)化過程中獲得收益，因而可視為被剝奪?！捕持袊鞘卸嗑S貧困發(fā)生率筆者將通過對2012年和2014年中國城市多維貧困的比較，觀察多維貧困的絕對水平和變動情況。除此之外，筆者通過刪減前后的數(shù)據(jù)，比較分析所有和多維貧困人口中單個指標的貧困發(fā)生率〔見表3、表4〕。1.所有人口的單指標貧困發(fā)生率。從表3各個指標的橫向比較看，指標間的貧困發(fā)生率存在較大差異。在2012年，衛(wèi)生條件和資產(chǎn)以及飲用水是貧困發(fā)生率最高的三個指標。其中衛(wèi)生條件較差的比例將近三分之一，貧困發(fā)生率十分高;資產(chǎn)狀況的貧困發(fā)生率近四分之一，這說明中國城市家庭的富裕程度依然處于較低水平;飲用水的貧困發(fā)生率將近五分之一，作為生活必需品的基本水源質(zhì)量并沒有得到有效保障。需要注意的是，雖然房屋產(chǎn)權(quán)和擁擠程度單項指標的貧困發(fā)生率并不是最高選項，然而這兩者都是反映居住條件的指標，如果將二者合在一起考察城市居民的生活狀況，則形勢也比較嚴峻。因此，上述五個生活條件的指標貧困發(fā)生率都較高，這說明雖然中國溫飽問題已經(jīng)解決，但即便是對城市人群，其生活條件依然較為窘迫。除此之外，收入指標的貧困發(fā)生率為16.71%，說明收入狀況在多維貧困中也是重要影響指標。醫(yī)療保險較高的貧困發(fā)生率反應的是中國社會保障制度不夠健全的現(xiàn)在狀況。而教育維度較低的貧困發(fā)生率則說明中國取得了較為扎實的進展。從縱向比較看，中國城市單維度的貧困發(fā)生率呈現(xiàn)降低趨勢。貧困發(fā)生率在收入、教育程度、兒童失學、營養(yǎng)狀況、醫(yī)療保險、資產(chǎn)、衛(wèi)生、飲用水等指標上都實現(xiàn)了降低，2014年的貧困狀況有所改善。但是，反映居住條件的房屋產(chǎn)權(quán)和擁擠程度的貧困發(fā)生率都發(fā)生了惡化，其中擁擠程度的貧困發(fā)生率更是提高了近60%。這反映了中國城市化進程中房地產(chǎn)價格不斷攀升、居住問題嚴重等問題。2.多維貧困人口的單指標貧困發(fā)生率。區(qū)別于所有人口的貧困發(fā)生狀況，刪減之后的人群均是多維貧困人群，接下來對這部分人群在各個指標下的貧困發(fā)生率進行考察。由表4可知，從多維貧困人口的角度考慮，其單維度貧困發(fā)生率顯著低于所有人口角度的單維貧困發(fā)生率。這說明在非多維貧困人口中，很大部分人群在單個指標上是貧困的。很多指標的多維貧困人口中單維貧困發(fā)生率只是所有人口一半甚至是三分之一，反映了中國城市多維貧困的嚴重性。從橫向看，多維貧困人口中的單維貧困發(fā)生率與所有人口存在顯著差異，貧困發(fā)生率最高的指標分別是收入、衛(wèi)生條件、資產(chǎn)和教育程度。這說明對于多維貧困人口來說，收入是最顯著的貧困發(fā)生指標。從縱向看，多維貧困人口的單維貧困發(fā)生率大都是下降的，比如收入、資產(chǎn)和教育程度都實現(xiàn)了2%以上的下降幅度。雖然這幾個指標存在較高的貧困發(fā)生率，但也是貧困改善最為顯著的指標。這很可能說明中國的發(fā)展或者采取的相關對策有效地改善了城市居民在相關維度的貧困狀況?！踩持袊鞘卸嗑S貧困狀況貧困臨界值k的選取并沒有統(tǒng)一標準，筆者依據(jù)OPHI通常采用的30%作為劃分標準。而在各個k值之下，2014年貧困率均值都低于2012年〔見表5〕，表明中國城市貧困狀況逐步好轉(zhuǎn)。由中國的多維貧困率結(jié)果可見〔見表6〕，2014年中國多維貧困狀況相較于2012年實現(xiàn)了較大幅度改善。從調(diào)整后的人口比例來看，2014年多維貧困率下降1.44%，下降幅度達24.83%。從多維貧困發(fā)生率來看，2014年較2012年下降2.84%，下降幅度為21.24%，表明多維貧困人口比例顯著下降。從多維貧困強度來看，2014年多維貧困強度為0.414，比2012年下降2.03%，下降幅度為4.67%。多維貧困人口從2012年平均在4.34個維度受到剝奪下降到2014年的4.14，變化不大，顯示了多維貧困治理在貧困人群中的難度。〔四〕中國城市多維貧困維度分解由表7可知，收入依然是城市貧困的主要影響因素，在2012和2014年都是MPI指數(shù)貢獻度最大的維度，均超過50%;收入貢獻度從2012年的51.19%提高到2014年的54.03%，收入對多維貧困的貢獻進一步提升。說明雖然中國城市已經(jīng)在某種程度上解決了絕對貧困問題，但貧困人群的收入敏感性較大，即便從多維角度看，收入也是城市貧困的主要影響因素。教育程度是多維貧困貢獻度第二位的指標，2014年貢獻度為10.68%，相較于2012年有所下降。說明對城市貧困人口來說，尤其是年齡較大人群的教育水平缺失成為城市貧困的重要因素。除此之外醫(yī)療保險和衛(wèi)生條件是僅次于上述二者的多維貧困貢獻因素，二者只是在此期間互換了一下位置，醫(yī)療保險從2012年的第三位下降到2014年的第四位，衛(wèi)生條件則相反。這就說明了中國的社會保障制度有待改善。城市生活條件雖然從各個具體指標看已經(jīng)不太嚴重，但從整體看依然是城市多維貧困的重要因素。其中，包括房屋產(chǎn)權(quán)和擁擠程度在內(nèi)的住房因素也是多維貧困的重要影響因素。因此，從收入、教育、醫(yī)療和生活條件等多個維度著手，有助于改善城市居民的貧困狀況。四、中國城市收入貧困與多維貧困的異同多維貧困和收入貧困基于不同的理論對中國城市貧困進行了分析，得出的結(jié)果有同也有異。多維貧困和收入貧困測度有著一些共同之處。第一，從總體測度而言，二者均測度出中國城市貧困逐步改善的趨勢，在趨勢上是一致的。并較為客觀的顯示了中國城市貧困的現(xiàn)實狀況。第二，收入依然是中國城市貧困的主要衡量指標和影響因素。即便在多維貧困測度中，同樣適用中國城市絕對貧困線，收入依然是中國城市多維貧困最主要的貢獻因素，貢獻度超過一半。多維貧困和收入貧困也存在諸多差異。其一，二者對省域貧困發(fā)生率的測度有差異，四川在多維貧困中屬于貧困問題較嚴重的地區(qū)，而在收入貧困中屬于一般水平，這說明多維貧困通過較多維度的考察，能更全面地衡量中國城市貧困。其二，多維貧困更全面地反映了中國城市貧困居民在收入之外，其生活也受教育、健康和生活條件的影響較大。五、中國城市貧困治理的多維視角〔一〕中國城市貧困治理中國的反貧困政策包括預防性政策、救濟性政策和開發(fā)性政策。在城市實行的政策有：最低工資保障制度、失業(yè)保險制度、最低生活保障制度、公共福利增進政策、貧困預警機制和再就業(yè)工程〔吳清華，2004〕。預防性政策的不足主要是制定的貧困線較低而難以確保貧困人群的生活狀況。救濟性政策主要是指最低生活保障制度，該制度是以單一的收入指標進行劃分，即家戶人均可支配收入是否低于低保線。該制度對城市低收入家庭提供了較好的保護，但也存在一些問題，表現(xiàn)在保障水平低、覆蓋人群窄等方面。從保障水平看，中國的低保標準較多強調(diào)食品支出而較少考慮、通訊、教育等其他基本需求和開支。這就使其發(fā)揮的作用極為有限。近年來，中國的低保標準占人均可支配收入的比重不斷下降，該問題的重要;之一就是低保制度實施“補差制〞，即按照低保標準與低保家庭人均收入間的差額進行補償。從激勵機制來看，該制度容易誘導貧困人群的福利依賴。針對這一問題，邊恕〔2014〕提出了負所得稅激勵的政策措施。開發(fā)性扶貧的問題存在不切實際、內(nèi)容單一和缺乏想象力的缺陷〔洪大用，2003〕。就業(yè)是解決城市貧困的重要舉措，其中的非正規(guī)就業(yè)在城市貧困治理中扮演重要角色〔都陽，2007〕，成為低收入人群的重要就業(yè)方式。本文認為中國城市貧困治理的特點有：第一，中國城市貧困治理制度建立較晚、保障水平較低，但覆蓋面廣。中國通過城市低保制度建立起基本的城市扶貧制度，用不到十年時間就實現(xiàn)了制度的基本建立和規(guī)模的迅速擴大。但是中國的城市低保標準較低，保障水平有限。當然，中國城市貧困治理的低水平應該放到中國整體來看，由于顯著的城鄉(xiāng)差異，中國還有大量的農(nóng)村貧困人口，其生存狀況更為惡劣，成為一直以來的救助重點。由于戶籍制度的保護，城市戶籍居民享有相較于農(nóng)村居民較優(yōu)越的社會福利制度，這些制度也有助于城市居民脫貧。第二，中國城市貧困治理帶有顯著的制度約束特征，即戶籍制度是城市貧困問題的重要制度因素。在戶籍制度限制下，城市貧困人口雖然也在增加，但部分常住在城市的流動人口有農(nóng)村可以回，在遇到進一步的困難之后有退路可走。這就實現(xiàn)了雖然沒有將常住流動人口納入城市社會保障制度，但這部分人群依然沒有引發(fā)進一步的社會矛盾和沖突。這也是中國和國外城市貧困最大的不同之處。需要說明的是，隨著社會發(fā)展和流動人口特征的新變化，這種制度約束性越來越不具有可信性。第三，中國城市貧困治理踐行的是多維貧困的治理理念。陳宗勝〔2017〕提出中國的減貧工作是包含收入在內(nèi)的多維扶貧目標、是多部門協(xié)調(diào)配合的共同參與扶貧，扶貧手段也是多種多樣的。在城市貧困治理中，中國建立起以基本生活保障為基礎的綜合性、多層次社會救助體系〔魏后凱和王寧，2013〕。所以說，中國城市貧困治理實際上踐行的是多維貧困。第四，中國具備消除城市貧困的制度基礎和保障。中華特點實行的是以公有制為主、多種所有制共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，這就為解決城市絕對貧困問題提供了體制機制保障。雖然中國城市貧困治理在事實上采用的是多維貧困的治理理念，但在具體措施上并沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的制度安排。除此之外，在城市絕對貧困問題已經(jīng)基本解決的背景下，剩余人口的脫貧將顯得更為困難。還需要注意的是，在中國城市化進程中，流動人口進入城市并且部分人口陷入貧困。以上諸方面問題的解決都需要從多維視角著手。〔二〕多維貧困的內(nèi)卷化問題能力貧困給予我們的啟示就是，收入貧困的治理不是貧困治理的最終目標，最終應該是實現(xiàn)人類的自由選擇和發(fā)展。在城市