公共服務(wù)民營(yíng)化

公共服務(wù)民營(yíng)化第十組金鑫黃文哲朱云飛一、社會(huì)公共服務(wù)民營(yíng)化的定義本世紀(jì)后期，伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建立和公共事業(yè)領(lǐng)域的科技進(jìn)步，為了解決社會(huì)公眾對(duì)公用物品的需求的不斷增長(zhǎng)與公用物品供給不足之間的矛盾，我國(guó)開(kāi)始了對(duì)公共事業(yè)領(lǐng)域的改革。為此，共有四種應(yīng)對(duì)方案，分別是：民營(yíng)化，產(chǎn)業(yè)化，市場(chǎng)化和投資主體多元化，相較于他們的定義，他們所表示含義各不相同，但四者常常聯(lián)系在一起，且市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化往往通過(guò)引入民間資本才能真正實(shí)現(xiàn)。因此，公共事業(yè)民營(yíng)化比較切合實(shí)際。而對(duì)于民營(yíng)化的解釋國(guó)內(nèi)外至今仍未有一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一的叫法。日本經(jīng)濟(jì)學(xué)家植草益認(rèn)為，公企業(yè)的民營(yíng)化是指廢除該公企業(yè)的設(shè)置法，同時(shí)出售政府所有的公企業(yè)的資本，將其轉(zhuǎn)化為私營(yíng)企業(yè)，并解除以公企業(yè)法規(guī)定的規(guī)制。西蒙?哈奇姆等人認(rèn)為，任何行為，只要塔將一種服務(wù)放置于一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下，便是民營(yíng)化行為。這里最重要的因素是：引入市場(chǎng)機(jī)制從而消除壟斷的價(jià)格體系，使價(jià)格更貼近完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)條件下的價(jià)格。放松經(jīng)濟(jì)規(guī)制，迫使供應(yīng)商在同行業(yè)之間競(jìng)爭(zhēng)，允許其他供應(yīng)商進(jìn)入此行業(yè)也是民營(yíng)化的一種形式。市政垃圾處理中心通過(guò)投標(biāo)最后贏得了這場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也是民營(yíng)化。美國(guó)著名的民營(yíng)化大師E?S?薩瓦斯認(rèn)為，民營(yíng)化是對(duì)資本主義國(guó)家日漸嚴(yán)重的“大政府現(xiàn)象”和“大政府問(wèn)題”的糾偏行為。從廣義上講，是指更多依靠民間機(jī)構(gòu)，更少依賴(lài)政府來(lái)滿(mǎn)足公眾的需求；從狹義上講，民營(yíng)化是一種政策，即引進(jìn)市場(chǎng)激勵(lì)以取代經(jīng)濟(jì)主體的隨意的政治干預(yù)，進(jìn)而改進(jìn)一個(gè)國(guó)家的國(guó)民經(jīng)濟(jì)?？梢?jiàn)，國(guó)外對(duì)民營(yíng)化的定義是不統(tǒng)一的，而國(guó)內(nèi)各界學(xué)者對(duì)此的看法也是各說(shuō)紛紜。王俊豪認(rèn)為，民營(yíng)化不等于私有化。（自然壟斷產(chǎn)業(yè)的）民營(yíng)化，是一個(gè)在自然壟斷產(chǎn)業(yè)逐漸增加民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的比重，擴(kuò)大民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)范圍，相應(yīng)減少?lài)?guó)有經(jīng)濟(jì)的比重，縮小國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)范圍的過(guò)程?！懊駹I(yíng)”是一個(gè)與“政府直接經(jīng)營(yíng)”相對(duì)應(yīng)的概念，在生產(chǎn)資料民有的情況下，必然實(shí)行“民有民營(yíng)。”但是，在生產(chǎn)資料國(guó)有的條件下，也可以實(shí)行“國(guó)有民營(yíng)?！薄懊駹I(yíng)”與生產(chǎn)資料所有制沒(méi)有必然聯(lián)系，“民營(yíng)”不等于“私有，”民營(yíng)化也就不等于“私有化?！崩钌倜瘛⒗鯓?shù)、張維迎從剩余索取權(quán)的讓渡來(lái)界定民營(yíng)化。他們認(rèn)為，當(dāng)?shù)貐^(qū)間競(jìng)爭(zhēng)充分激烈時(shí)，每一個(gè)地區(qū)為了保存生存所需要的市場(chǎng)份額，就必須降低生產(chǎn)成本。為了促使經(jīng)理有積極性降低成本，地方政府就不得不將全部或部分剩余份額讓渡給經(jīng)理，從而拉開(kāi)了民營(yíng)化的大幕。對(duì)于公共服務(wù)，有學(xué)者這樣描述“公共服務(wù)是政府提供的以服務(wù)形式存在的公共物品，是公共物品的具體表現(xiàn)形式?！眰鹘y(tǒng)的理論認(rèn)為：“公共物品具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，可分為純公共物品和準(zhǔn)公共物品。純公共物品具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，應(yīng)由政府來(lái)提供。準(zhǔn)公共物品是介于純公共物品和私人物品之間，不同時(shí)具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。私營(yíng)部門(mén)和其他社會(huì)主體均可參與公共物品的提供"。由此可見(jiàn)，從不同的角度出發(fā)，對(duì)民營(yíng)化的理解都會(huì)有所偏失，但又各有其理。本人認(rèn)為公共服務(wù)民營(yíng)化是指更多地依靠民間機(jī)構(gòu)，更少地依賴(lài)政府來(lái)滿(mǎn)足公眾的需求。在產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)擁有方面減少政府的作用，重新調(diào)整政府在公共事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的位置，布局政府與民間資本之間的關(guān)系，增進(jìn)社會(huì)其他機(jī)構(gòu)作用的行動(dòng)。以最大限度的滿(mǎn)足人民大眾對(duì)國(guó)家公共服務(wù)和產(chǎn)品的需求。二、民營(yíng)化的特征民營(yíng)化最顯著的特征就是將市場(chǎng)機(jī)制引入公共領(lǐng)域，其基本原理就是政府同私人企業(yè)以及獨(dú)立組織訂立契約合同來(lái)提供服務(wù)，把公共資產(chǎn)賣(mài)給私人部門(mén)，將公共設(shè)施民營(yíng)化，特許設(shè)立政府企業(yè)，聘用顧問(wèn)人員，分配政府贈(zèng)券，出售特許權(quán)，給予補(bǔ)貼，以及其他一些選擇。三、民營(yíng)化的原因、優(yōu)點(diǎn)與目標(biāo)（一）民營(yíng)化的原因公共服務(wù)民營(yíng)化的原因很多，有預(yù)算方面的考慮，管理方面的差異，公共企業(yè)的責(zé)任問(wèn)題，政府角色的“正確定位”等。當(dāng)然，上述種種弊病在民營(yíng)部門(mén)也同樣存在，但正如薩瓦斯所指出的，“民營(yíng)部門(mén)經(jīng)營(yíng)不善要么被兼并，要么破產(chǎn)，而政府部門(mén)經(jīng)營(yíng)不善不僅不會(huì)被兼并，而且可能獲得更多的預(yù)算--期望借此提高其績(jī)效，盡管這種做法往往是徒勞的。（二）民營(yíng)化的優(yōu)點(diǎn)拓寬了城市建設(shè)資金的來(lái)源管道，減輕了政府財(cái)政補(bǔ)貼的負(fù)擔(dān)長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)公共事業(yè)由政府買(mǎi)單，投資主體單一，缺乏多樣化的資金來(lái)源渠道，造成城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后于城市發(fā)展。近年來(lái)，雖然各級(jí)政府對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度不斷加大，但仍然難以滿(mǎn)足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善城市居民生活的需要，資金缺口問(wèn)題仍然比較突出;而隨著積極財(cái)政政策的逐漸淡出，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域缺乏必要的投資資金，不僅使許多新建的基礎(chǔ)設(shè)施不能如期完成，也使得已有城市公共服務(wù)難以為繼。公共服務(wù)民營(yíng)化有利于吸收民間資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，拓寬發(fā)展公共服務(wù)資金的來(lái)源和渠道，有利于政府發(fā)揮資金的杠桿效益，花小錢(qián)辦大事，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。城市公用事業(yè)實(shí)行民營(yíng)化改革后，出現(xiàn)了對(duì)公用事業(yè)的多元投資主體，投資主體包括國(guó)內(nèi)、國(guó)外、國(guó)有、民營(yíng)、個(gè)體、合資等，一方面，解決了過(guò)去在公用事業(yè)領(lǐng)域投資不足的問(wèn)題，更好地滿(mǎn)足了投資需求，大大降低政府投資的風(fēng)險(xiǎn);另一方面，也引進(jìn)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，各企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益得到提高，減少甚至取消了政府的財(cái)政補(bǔ)貼，增加了政府的稅收和利潤(rùn)。提高了資金在公共服務(wù)過(guò)程中的運(yùn)作效率實(shí)行民營(yíng)化改革后，一些公用事業(yè)部門(mén)的生產(chǎn)率獲得了明顯的提高。雖然生產(chǎn)率的增長(zhǎng)取決于多種因素，但一個(gè)不容否認(rèn)的事實(shí)是20世紀(jì)80年代對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行的重大改革，一些國(guó)有企業(yè)通過(guò)與國(guó)外公司合資或合作經(jīng)營(yíng)，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力下，加速了改革進(jìn)程，引進(jìn)了先進(jìn)的經(jīng)營(yíng)理念和管理經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，提高了企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益。據(jù)對(duì)青島、濟(jì)南、杭州等市的調(diào)研，這些城市排水、道路保潔、綠化等方面服務(wù)實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)后，在服務(wù)質(zhì)量不降低的前提下，節(jié)省資金達(dá)到20%-50%。提升了公共服務(wù)的質(zhì)量:我國(guó)傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給體制中，政府是公共服務(wù)的單一提供者，政府通過(guò)國(guó)家的強(qiáng)制性力量來(lái)汲取和整合資源，包攬國(guó)家和社會(huì)的公共事務(wù)，負(fù)責(zé)公共物品和公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供。這種模式在一定程度上會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)質(zhì)量低下，效率不高?！拌F老大、水老虎、電信爺”，公共設(shè)施“滴、漏、冒、跑”，“臉難看，門(mén)難進(jìn)”等成為中國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域的真實(shí)寫(xiě)照。在公共服務(wù)領(lǐng)域引進(jìn)民營(yíng)資本與政府部門(mén)“同場(chǎng)競(jìng)技”，有利于打破政府壟斷，在一定程度上改進(jìn)政府懶散，不作為的現(xiàn)象，從而不斷提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。建立了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)市場(chǎng)的發(fā)展:競(jìng)爭(zhēng)是民營(yíng)化成功的關(guān)鍵，“任何民營(yíng)化努力的首要目標(biāo)是（或者說(shuō)應(yīng)該是）將競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)力量引入到公共服務(wù)、國(guó)企運(yùn)營(yíng)和公共資產(chǎn)利用過(guò)程中。”公共事業(yè)民營(yíng)化旨在通過(guò)民營(yíng)化市場(chǎng)化的方式提高公用事業(yè)的服務(wù)效率。隨著社會(huì)的發(fā)展，公眾對(duì)公共服務(wù)和產(chǎn)品的需求日益多樣化，這對(duì)公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量提出了更高的要求，但是由于政府自身財(cái)力和能力的限制，無(wú)法及時(shí)有效地滿(mǎn)足公眾的公共服務(wù)需求，對(duì)公眾的回應(yīng)性降低，所以政府壟斷性的生產(chǎn)、供給公共服務(wù)并不是唯一有效的途徑，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給方式的多元化成為必然選擇。而公共服務(wù)民營(yíng)化是以政府為主導(dǎo)，以市場(chǎng)化合社會(huì)化為主體，以公眾滿(mǎn)意為標(biāo)準(zhǔn)，打破政府壟斷，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，構(gòu)建政府、私營(yíng)部門(mén)（非政府組織和私營(yíng)企業(yè)）相互合作的公共服務(wù)體系，政府為安排者，私營(yíng)部門(mén)為生產(chǎn)者，公眾為消費(fèi)者，其實(shí)質(zhì)在于給予公眾更多的選擇空間，師公眾自主選擇公共服務(wù)主體，通過(guò)刺激競(jìng)爭(zhēng)提高公共服務(wù)質(zhì)量。所以，公共服務(wù)民營(yíng)化的問(wèn)題不在于公營(yíng)對(duì)私營(yíng)，而是競(jìng)爭(zhēng)對(duì)壟斷。加快了政府職能轉(zhuǎn)變的速度在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，所有制形式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，分配形式也發(fā)生了變化，在這種情況下，單一的依靠政府提供公共服務(wù)模式，必然不能滿(mǎn)足投資多元化和消費(fèi)多樣化的需要。社會(huì)需求的變化，是政府職能轉(zhuǎn)變的推動(dòng)力，政府必須順應(yīng)市場(chǎng)需求，及時(shí)調(diào)整自身的行為，否則就會(huì)成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙力量。所以，推進(jìn)公共服務(wù)民營(yíng)化改革，把現(xiàn)代企業(yè)的管理理念引入政府管理中來(lái)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，開(kāi)展政府管理活動(dòng)，既可以在政府管理過(guò)程中減少人員，節(jié)約財(cái)政開(kāi)支，還可以大大提高政府的工作效率，有利于促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。四、民營(yíng)化的類(lèi)型根據(jù)薩瓦斯的研究，民營(yíng)化有以下3種基本類(lèi)型。（一）委托授權(quán)有時(shí)又稱(chēng)“部分民營(yíng)化”。政府把實(shí)際生產(chǎn)活動(dòng)委托給民營(yíng)部門(mén)，但自身仍然承擔(dān)監(jiān)督的責(zé)任。它要求政府持續(xù)的、積極的介入。契約外包。即政府與民營(yíng)部門(mén)簽訂合同，將部分貨品或服務(wù)委托民間提供或辦理。特許權(quán)。指由政府提供給私營(yíng)部門(mén)，如水電、煤氣或交通運(yùn)輸業(yè)者經(jīng)營(yíng)權(quán)，但政府保留“價(jià)格核準(zhǔn)權(quán)，”費(fèi)用則由使用者承擔(dān)。若申請(qǐng)經(jīng)營(yíng)者超過(guò)一家，則可在競(jìng)標(biāo)的情形下，由民眾和政府來(lái)共同決定核準(zhǔn)權(quán)。補(bǔ)貼。即政府通過(guò)免稅、低息貸款、直接補(bǔ)助等形式，形成“誘因操作，”吸引民營(yíng)部門(mén)參與公共服務(wù)，并使得該部門(mén)可以就其提供的服務(wù)向公民索要較低的費(fèi)用。抵用券。由政府核發(fā)給有資格使用的民眾，指定消費(fèi)某類(lèi)貨品（如食物、房租）。通常社會(huì)福利救濟(jì)就是通過(guò)此種方式來(lái)實(shí)施的。強(qiáng)制。這也是委托授權(quán)的一種形式，指由政府以命令的方式要求私營(yíng)部門(mén)支付強(qiáng)制性的服務(wù)，如失業(yè)保險(xiǎn)金，即是由私營(yíng)部門(mén)為支付分擔(dān)或共同承擔(dān)若干社會(huì)安全責(zé)任。（二）撤資或可稱(chēng)作“移轉(zhuǎn)型民營(yíng)化?！彼@意味著政府放棄某一企業(yè)、某一職能或某一資產(chǎn)，公營(yíng)事業(yè)或資產(chǎn)轉(zhuǎn)移向民間。像委托授權(quán)一樣，撤資需要政府采取直接的、明確的行動(dòng)。與委托授權(quán)不同的是，撤資總體上說(shuō)是一次性工作。撤資通常有3種方式：一是出售，即把企業(yè)作為一個(gè)可繼續(xù)經(jīng)營(yíng)加以出售；二是贈(zèng)與，即無(wú)償移轉(zhuǎn)。出售和無(wú)償移轉(zhuǎn)的對(duì)象可以是事業(yè)機(jī)構(gòu)現(xiàn)有的員工、產(chǎn)品的使用者或服務(wù)對(duì)象、社會(huì)大眾，以及市場(chǎng)上現(xiàn)有的其他私人企業(yè)，或事業(yè)機(jī)構(gòu)原有之所有人。三是清理結(jié)算，即對(duì)于經(jīng)營(yíng)績(jī)效不住的公營(yíng)事業(yè)，可通過(guò)削減預(yù)算、關(guān)閉工廠(chǎng)，以及出售資產(chǎn)等方式使之退出市場(chǎng)。（三）替代也可稱(chēng)作“政府淡出”。當(dāng)大眾認(rèn)為政府所提供生產(chǎn)或服務(wù)不能滿(mǎn)足社會(huì)的需求，而民間私營(yíng)部門(mén)則意識(shí)到此種需求時(shí)，私營(yíng)部門(mén)就可替代政府提供某種生產(chǎn)或服務(wù)，以滿(mǎn)足社會(huì)大眾的需求。與要求政府積極行動(dòng)的委托授權(quán)和撤資不同，淡出是一個(gè)消極和間接的過(guò)程，即政府以消損的形式逐漸被民營(yíng)部門(mén)取代。替代的形式有：功能不足之替代。即政府不能滿(mǎn)足社會(huì)需要時(shí)，由民間加以補(bǔ)充。又稱(chēng)“民間補(bǔ)缺”。例如，當(dāng)社會(huì)治安日趨惡化，而警力又明顯不足時(shí)，就可由民間保安公司替代。政府撤退之替代。隨著私人企業(yè)規(guī)模及市場(chǎng)占有的逐漸擴(kuò)張，公共部門(mén)縮減規(guī)模及資源的投入，以利于私人企業(yè)的發(fā)展。放松管制之替代。即通過(guò)法令的修訂，允許私人企業(yè)對(duì)原本由公有獨(dú)占的市場(chǎng)環(huán)境進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)和挑戰(zhàn)。五、我國(guó)在公共服務(wù)民營(yíng)化過(guò)程中面臨的困境市場(chǎng)機(jī)制不成熟，沒(méi)有一個(gè)健全完善的市場(chǎng)環(huán)境西方國(guó)家的市場(chǎng)化取向是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)育成熟的客觀條件下，讓經(jīng)濟(jì)主體充分利用市場(chǎng)機(jī)制去合理配置資源，減少政府干預(yù)，在私人產(chǎn)品的服務(wù)領(lǐng)域以及公共服務(wù)的供給領(lǐng)域引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制。例如美國(guó)是通過(guò)合同出租、用者付費(fèi)、公私協(xié)作、憑單制等市場(chǎng)化的做法，減少福利項(xiàng)目，放松對(duì)經(jīng)濟(jì)的管制以避免政府職能的干預(yù)，從而進(jìn)行公共服務(wù)市場(chǎng)化。而我國(guó)沒(méi)有如此深厚的發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，我國(guó)當(dāng)下處在幾乎由政府全部包管企事業(yè)單位，向企業(yè)作為獨(dú)立經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)入市場(chǎng)過(guò)渡。準(zhǔn)確的說(shuō)，西方國(guó)家的市場(chǎng)化取向是指市場(chǎng)機(jī)制不僅要重新主導(dǎo)私人產(chǎn)品服務(wù)的供給領(lǐng)域，而且要進(jìn)入公共產(chǎn)品的服務(wù)供給領(lǐng)域。我國(guó)的市場(chǎng)化取向則是一個(gè)將政府職能轉(zhuǎn)變和培育、建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制同步發(fā)生的過(guò)程，是一個(gè)由全能政府向有限政府過(guò)渡的過(guò)程。政府職能的轉(zhuǎn)變不是政府自身的主動(dòng)選擇，而是適應(yīng)建立和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求。監(jiān)管制度不完善，腐敗現(xiàn)象頻出政府監(jiān)管是公共事業(yè)民營(yíng)化后政府亟待加強(qiáng)的職能，也是政府能力的集中體現(xiàn)。如果民營(yíng)化后政府監(jiān)管職能出現(xiàn)缺位或越位的話(huà)，其結(jié)果不但會(huì)損害到社會(huì)公眾（消費(fèi)者）的切身利益，而且也會(huì)損害到民營(yíng)化后企業(yè)的利益，因?yàn)檎O(jiān)管不力會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的無(wú)序，市場(chǎng)的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)最終又會(huì)損害到企業(yè)的利益，最終會(huì)轉(zhuǎn)嫁給無(wú)辜的公眾。由于監(jiān)管制度的不完善“以市場(chǎng)為導(dǎo)向的改革將面臨貪污行為合理化和資本主義越權(quán)行為受到公然支持的危機(jī)?！闭O(jiān)管能力的薄弱因此成為推進(jìn)我國(guó)公共事業(yè)民營(yíng)化的重要障礙。法律制度不夠健全，缺乏良好的法制環(huán)境現(xiàn)行許多過(guò)于原則化的法律對(duì)規(guī)制權(quán)力的規(guī)定，缺乏配套法規(guī)和規(guī)章的支持，導(dǎo)致規(guī)制權(quán)力的行使缺乏可操作性。同時(shí)規(guī)制法規(guī)體系不健全，許多領(lǐng)域的規(guī)制職能并沒(méi)有得到法律和政策明確授權(quán)，規(guī)制機(jī)構(gòu)無(wú)“規(guī)”可循，無(wú)法做到依法規(guī)制。即使頒布了相應(yīng)產(chǎn)業(yè)立法，也因?yàn)檫@些法律是由其主管部門(mén)牽頭起草，仍具有較大局限性。我國(guó)在法律方面的配套措施還不完善，而使得民營(yíng)化在很多問(wèn)題上步履蹣跚，發(fā)展緩慢甚至停滯不前。民營(yíng)化是一項(xiàng)牽涉面廣的重大舉措，它觸及到一系列的政策和法規(guī)不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。這包括新政策法規(guī)的制定、舊法規(guī)政策的修訂以及新舊政策法規(guī)的交叉協(xié)調(diào)。當(dāng)前，我國(guó)仍存在現(xiàn)行法規(guī)、政策的支持力度不夠，表現(xiàn)為在某些問(wèn)題上顯得態(tài)度不夠堅(jiān)決，在某些領(lǐng)域態(tài)度不夠明朗、一些相關(guān)的政策不完善等。第三方組織機(jī)構(gòu)發(fā)展緩慢，參與公共服務(wù)的參與度不強(qiáng)公共事業(yè)民營(yíng)化改革的核心做法是把政府的部分職能剝離出來(lái)，轉(zhuǎn)而尋求政府以外的其他組織來(lái)承擔(dān)相應(yīng)的職能，以期實(shí)現(xiàn)低成本、高效率地提供公共物品。但是，這一改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴(lài)于一個(gè)健康、成熟的市場(chǎng)和發(fā)達(dá)的第三部門(mén)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)第三部門(mén)進(jìn)入了一個(gè)快速發(fā)展的時(shí)期。據(jù)有關(guān)資料顯示,1976年全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體只有100多個(gè)，地方性社會(huì)團(tuán)體只有6000多個(gè)。截止到2003年，全國(guó)已注冊(cè)社會(huì)團(tuán)體142000個(gè)，已注冊(cè)民辦非企業(yè)單位124000個(gè)，工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等8大人民團(tuán)體的基層組織5378424個(gè)，中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)、中國(guó)計(jì)劃生育協(xié)會(huì)、中國(guó)文藝界聯(lián)合會(huì)等其他準(zhǔn)政府社團(tuán)基層組織1338220個(gè)，學(xué)生社團(tuán)、社區(qū)文娛團(tuán)體、業(yè)主委員會(huì)、網(wǎng)上社團(tuán)等各種草根組織758700個(gè)。盡管我國(guó)第三部門(mén)有了長(zhǎng)足的發(fā)展，但是，數(shù)據(jù)增長(zhǎng)的背后卻掩蓋不了我國(guó)第三部門(mén)發(fā)展的艱難處境：一方面，大量的非營(yíng)利組織還很難真正成為獨(dú)立于政府的自治組織，尤其進(jìn)入法律登記體系的非營(yíng)利組織，許多還保留著政府或事業(yè)單位的色彩；而一些具有獨(dú)立性的社會(huì)自發(fā)組織，被排除在法律體系之外，生存空間受限。另一方面，管理和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制很不健全，存在較嚴(yán)重的非營(yíng)利組織的營(yíng)利行為，影響了非營(yíng)利組織的社會(huì)公信度。概言之，轉(zhuǎn)軌過(guò)程中我國(guó)第三部門(mén)的發(fā)展是不夠充分的，這顯然影響和制約了我國(guó)第三部門(mén)參與公共事務(wù)、承接公共服務(wù)的能力，同時(shí)也為公共事業(yè)民營(yíng)化改革的推行增添了阻力。所以說(shuō)，中國(guó)公共事業(yè)民營(yíng)化改革預(yù)取得更好的成效，培育和發(fā)展強(qiáng)大的第三部門(mén)已是刻不容緩。社會(huì)信用問(wèn)題嚴(yán)重，政府信用缺失信用是影響公共服務(wù)民營(yíng)化的一個(gè)重要因素。在公共服務(wù)領(lǐng)域，一些私人企業(yè)和其它社會(huì)組織組建時(shí)問(wèn)短、資金比較薄弱以及相關(guān)政策的不完善。許多公共服務(wù)長(zhǎng)期由政府單一提供，社會(huì)公眾對(duì)私人企業(yè)了解不透徹，信任程度不高，這是我國(guó)公共服務(wù)民營(yíng)化、市場(chǎng)化受到制約一個(gè)直接的原因。信用危機(jī)損害了政府和企業(yè)的形象。在我國(guó)民營(yíng)化過(guò)程中，一些政府的繁文縟節(jié)和缺乏信用使得原本就不多的投標(biāo)商更為稀少，從而影響到民營(yíng)化的實(shí)施效果。同時(shí)，民營(yíng)部門(mén)因其天生的利潤(rùn)動(dòng)機(jī)也會(huì)出現(xiàn)信用問(wèn)題。社會(huì)對(duì)公共服務(wù)民營(yíng)化觀念認(rèn)識(shí)不夠，導(dǎo)致領(lǐng)域間的關(guān)注度深淺不一公共服務(wù)民營(yíng)化在我國(guó)的發(fā)展還不成熟，仍處于培育磨合階段，除有些高層的政策制定者和該領(lǐng)域的研究者以外，普通公眾對(duì)此認(rèn)識(shí)還很不充分。由于公意識(shí)形態(tài)的差異，使一部分人由不了解演變成反對(duì)民營(yíng)化，他們相信政府任何方面都優(yōu)于私人部門(mén)，他們對(duì)民營(yíng)化的反對(duì)均出自于本能。一些人本能的排斥民營(yíng)化，對(duì)民營(yíng)化持有不信任、懷疑的態(tài)度，不支持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的市場(chǎng)力量。以上這一系列認(rèn)識(shí)上的誤解給民營(yíng)化的發(fā)展和推進(jìn)帶來(lái)了一定的阻力。六、他國(guó)的民營(yíng)化及（一）英國(guó)的民營(yíng)化實(shí)踐英國(guó)是第一個(gè)制定大量民營(yíng)化方案的國(guó)家。經(jīng)撒切爾政府的多年努力1987年國(guó)營(yíng)事業(yè)占英國(guó)GNP的比率從1979年的約11.5%下降至7.5％，約三分之一的公營(yíng)事業(yè)、65萬(wàn)人員轉(zhuǎn)入民間部門(mén)。重要的民營(yíng)化案例包括1979年的英國(guó)石油，1981年的有線(xiàn)與無(wú)線(xiàn)電信事業(yè)，1984年的英國(guó)電信，以及1987年的勞斯萊斯汽車(chē)。連原先不納入民營(yíng)化的郵局、煤礦、鋼鐵等事業(yè)，也在部分進(jìn)行民營(yíng)化，如1988年的英國(guó)鋼鐵等。民營(yíng)化的浪潮席卷了整個(gè)公用事業(yè)，甚至部分政府業(yè)務(wù)：如文具、公務(wù)產(chǎn)品、電腦中心等，也出售給私人部門(mén)。在11年的任期中，撒切爾政府共出售了40%的國(guó)營(yíng)企業(yè)。民營(yíng)化的政策，在英國(guó)已經(jīng)成為一條不歸路。其他國(guó)家也相繼效仿英國(guó)的民營(yíng)化方案，到1992年為止，全世界有7000多家公共企業(yè)（其中發(fā)展中國(guó)家的企業(yè)占2000家）被私人買(mǎi)斷。（二）BOT模式及其在各國(guó)的應(yīng)用BOT模式的涵義BOT模式是公共工程民營(yíng)化的基本模式，是公共服務(wù)民營(yíng)化的具體表現(xiàn)。它由興建、營(yíng)運(yùn)、轉(zhuǎn)移3個(gè)階段構(gòu)成，即由民間部門(mén)組成特許公司，與政府簽訂合約，在政府特許年限內(nèi)由特許公司自備資金興建工程；工程完工后，政府給予民間公司一定年限內(nèi)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，以回收成本，并取得合理利潤(rùn)；民間公司經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)后，將產(chǎn)權(quán)及經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)交給政府。BOT也可理解為興建、擁有和轉(zhuǎn)移。廣義地說(shuō)，BOT泛指以各種特許合約方式進(jìn)行的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移的計(jì)劃。BOT在各