工作總結(jié)：法院人事管理制度改革的現(xiàn)狀和前景

工作總結(jié)：法院人事管理制度改革的現(xiàn)狀和前景司法不公的深層次原因在于司法體制不完善、司法職權(quán)配置和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制不科學(xué)、人權(quán)司法保障制度不健全。而司法體制是否完善、司法職權(quán)配置和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是否科學(xué)，均與司法人員的管理體制具有緊密的聯(lián)系。即使改革舉措再完備，司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制再科學(xué)、再符合司法規(guī)律，如果沒有高素質(zhì)的司法隊(duì)伍，司法公正也難以實(shí)現(xiàn)。從這個(gè)角度來講，推進(jìn)司法人員管理制度改革當(dāng)屬司法體制改革的重中之重。推進(jìn)法院人事管理制度改革是深化法院司法體制改革的〃牛鼻子〃中央司改辦有關(guān)負(fù)責(zé)同志曾明確指出，建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度，是建設(shè)高素質(zhì)司法隊(duì)伍的制度保障，在深化司法體制改革中具有基礎(chǔ)性地位，是必須牽住的〃牛鼻子〃。近日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見》，即修訂后的《人民法院第四個(gè)五年改革綱要(2014—2018)》(以下簡稱《四五改革綱要》)，把建立科學(xué)而又嚴(yán)格的法院人事管理制度作為新一輪人民法院改革的邏輯起點(diǎn)可謂以問題為導(dǎo)向，對(duì)癥下藥。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，法院人事管理制度必須堅(jiān)持正確的政治方向。人民法院是我國重要的司法機(jī)關(guān)，法官隊(duì)伍是我國司法干部隊(duì)伍的重要組成部分，法院人事管理制度改革必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不能背離黨管干部的基本原則。2013年11月12日，三中全會(huì)《決定》對(duì)深化司法體制改革作出全面部署，提出了建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度，健全法官、檢察官、人民警察統(tǒng)一招錄、有序交流、逐級(jí)遴選機(jī)制，完善司法人員分類管理制度，健全法官、檢察官、人民警察職業(yè)保障制度的總體要求。2014年2月28日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議審議通過《關(guān)于深化司法體制和社會(huì)體制改革的意見及貫徹實(shí)施分工方案》，對(duì)貫徹落實(shí)三中全會(huì)《決定》有關(guān)深化司法體制和社會(huì)體制改革的戰(zhàn)略部署提出意見明確了關(guān)于建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度的改革目標(biāo)、原則，制定了改革任務(wù)的路線圖和時(shí)間表。2014年6月6日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議審議通過的《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見》和《上海市司法改革試點(diǎn)工作方案》，對(duì)實(shí)行司法人員分類管理、建立法官、檢察官員額制以及法官、檢察官的選任條件和程序等若干重點(diǎn)難點(diǎn)問題確定了政策導(dǎo)向。2014年10月23日，四中全會(huì)《決定》進(jìn)一步提出要〃加快建立符合職業(yè)特點(diǎn)的法治工作人員管理制度，……建立法官、檢察官、人民警察專業(yè)職務(wù)序列及工資制度〃?！端奈甯母锞V要》關(guān)于法院人員管理制度改革的具體部署，正是貫徹落實(shí)中央上述一系列改革文件的基本要求，全面推進(jìn)法院人員的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)的具體舉措。法院人事制度改革的任務(wù)和要求人民法院《四五改革綱要》提出建立中國特色社會(huì)主義審判權(quán)力運(yùn)行體系，必須堅(jiān)持以審判為中心、以法官為重心。改革法院人事管理制度，推進(jìn)法院人員的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)必須推動(dòng)法院人員分類管理制度改革、建立法官員額制度、改革法官選任制度、完善法官業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)體系、完善法官在職培訓(xùn)機(jī)制和完善法官工資福利制度等具體改革。實(shí)行法院人員分類管理是法院人事制度改革的基本要求。目前，法官占法院總?cè)藬?shù)的比重雖然不小，但是業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、直接從事審判工作的法官比重卻不大。首先，許多素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的法官不在審判崗位，或者并不直接從事審判工作。一部分擔(dān)任院長、庭長職務(wù)，進(jìn)入了管理者群體，日常工作主要是履行行政管理職責(zé)，參與案件處理的方式是對(duì)裁判文書的審批把關(guān)以及通過參加審委會(huì)討論決定案件，扮演著〃判而不審〃的角色。另一部分則是直接從事司法宣傳、調(diào)研、人事管理、后勤保障、司法統(tǒng)計(jì)和審判管理等行政及服務(wù)保障工作。他們中有不少人雖然具備豐富的審判經(jīng)驗(yàn)和較好的理論水平，但在單一性、行政化的管理體制下，為了解決所謂的行政級(jí)別卻不得不選擇離開審判一線，擔(dān)任著〃不理審判〃的法官角色。其次，審判一線的部分法官素質(zhì)和能力不強(qiáng)灘以勝任審判工作。由于沒有建立科學(xué)的法院人員分類管理制度加之被法官頭銜和微薄的審判津貼所吸引，導(dǎo)致法院內(nèi)部輔助人員、行政工作人員向法官身份聚集，形成起點(diǎn)較低、內(nèi)部循環(huán)、對(duì)外封閉的〃蜂窩狀〃式的法官培養(yǎng)模式，部分法官身在審判一線，實(shí)際難以勝任審判工作。最后，法官及審判輔助人員比例倒掛，審判效率低下。上述〃蜂窩狀〃式的法官培養(yǎng)模式，最終使法官人數(shù)日漸龐大，而輔助人員愈加稀少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在我國平均每3.8名法官才能配備1名輔助人員，而在一些國家，1名法官能配備3~5名助手。不合理的人員配置，導(dǎo)致法官不得不去親理大量的輔助性事務(wù)，造成司法效率低下，最終形成〃案多人少〃與〃忙閑不均〃兩種情況并存的結(jié)構(gòu)性矛盾。改革法院人事管理制度，將法官和審判輔助人員、行政管理人員進(jìn)行分類管理，意義重大。一方面能夠落實(shí)法官的憲法地位，增強(qiáng)其職業(yè)尊榮感和裁判權(quán)威性。按照《憲法》規(guī)定，每一名法官入職均須經(jīng)人大常委會(huì)任命，而普通公務(wù)員并不需要，這也是法官待遇應(yīng)當(dāng)有別于公務(wù)員、法官的裁判應(yīng)當(dāng)獲得尊重的法理依據(jù)。另一方面通過相對(duì)優(yōu)厚的待遇，把那些具有良好職業(yè)道德和較高專業(yè)水準(zhǔn)的人選拔到法官隊(duì)伍中來，進(jìn)入審判一線。同時(shí)，為他們配備一定婁姆的審判輔助人員，使法官從事務(wù)性、文秘性輔助工作中脫身，將主要精力投入到案件的審理中，提高辦案效率，保證案件質(zhì)量。實(shí)行法官員額制是人民法院人事制度改革的核心。司法權(quán)作為一種判斷權(quán)能否為公眾所接受和信服，關(guān)鍵在于法官是否具有獨(dú)立、公正、權(quán)威的地位。這種地位的確立，一方面依賴于法官具有較高的專業(yè)素養(yǎng)和公正無私的品格，另一方面還要求法官精英化。只有人數(shù)較少的精英化法官群體，國家才更有可能更有條件為其提供優(yōu)越的任職保障，法官的權(quán)威性也才更容易獲得和維持，這也是現(xiàn)代法治國家均嚴(yán)控法官數(shù)量的重要原因。因此，建立法官員額制度是確保審判權(quán)正確行使和提升司法公信力的重要保障?！端奈甯母锞V要》提出，要根據(jù)法院轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、人口數(shù)量（含暫住人口）、案件數(shù)量、案件類型等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，結(jié)合法院審級(jí)職能、法官工作量、審判輔助人員配置、辦案保障條件等因素，科學(xué)確定四級(jí)法院的法官員額。截至2014年年底，我國地方各級(jí)人民法院共有在編人員341785名，其中法官198863人，法官比例為在編人員的58%，如此龐大的隊(duì)伍難以體現(xiàn)群體的精英化，只有通過建立法官員額制度，遴選品行修養(yǎng)優(yōu)良、司法經(jīng)驗(yàn)充分、司法技能高超、社會(huì)閱歷豐富的精英人才充任法官，才能提升審判的質(zhì)量和效率，確保司法的公正和權(quán)威。建立科學(xué)的法官選任制度是實(shí)現(xiàn)法官隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的途徑。建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度，必須改革法官選任制度。目前《法官法》所規(guī)定的法官任職條件、任免程序，不利于推動(dòng)法官群體的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)。例如，四級(jí)法院法官的入職通道都向法學(xué)院應(yīng)屆畢業(yè)生敞開，法官任職條件趨同，部分審判經(jīng)驗(yàn)不足、司法閱歷較淺的人員可以直接充任上級(jí)法院法官，實(shí)踐中很難讓下級(jí)法院法官信服。為此，《四五改革綱要》提出，對(duì)法官選任制度應(yīng)當(dāng)進(jìn)行以下改革：首先要針對(duì)不同層級(jí)的法院設(shè)置不同的法官任職條件。根據(jù)四級(jí)法院的職能定位，設(shè)置不同層級(jí)的法院法官任職條件，絕大多數(shù)上級(jí)法院法官將從下級(jí)法院逐級(jí)遴選產(chǎn)生。法學(xué)院應(yīng)屆畢業(yè)生招錄到人民法院后，先期只能從事審判輔助或司法行政工作，經(jīng)過一定年限，符合法官任職條件的，通過遴選可以擔(dān)任基層法院的法官；滿足一定任職年限，審判業(yè)績特別優(yōu)秀的，通過逐級(jí)遴選的方式，才可以到上級(jí)法院擔(dān)任法官。其次要提高初任法官的任職門檻和任職年齡。把具有較為豐富的法律知識(shí)、社會(huì)閱歷、人生經(jīng)驗(yàn)以及處理各種復(fù)雜問題的能力作為選任法官的基本條件并提高現(xiàn)有23周歲的任職年齡規(guī)定。最后要完善法官選任程序。在國家和省一級(jí)分別設(shè)立由法官代表和社會(huì)有關(guān)人員參與的法官遴選委員會(huì)，制定公開、公平、公正的選任程序，確保品行端正、經(jīng)驗(yàn)豐富、專業(yè)水平高的優(yōu)秀法律人才成為法官人選實(shí)現(xiàn)法官遴選機(jī)制與法定任免機(jī)制的有效銜接。完善法官職業(yè)保障是法院人事制度改革的強(qiáng)大動(dòng)力。為了確保優(yōu)秀法官愿意留在審判一線，應(yīng)當(dāng)完善法官等級(jí)定期晉升機(jī)制，建立與法官單獨(dú)職務(wù)序列配套的薪酬制度確保不擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的一線辦案法官能夠晉升至較高的法官等級(jí)、享受較高的薪酬待遇。由于職業(yè)的特殊性，法官作為最終裁斷者，必須受到當(dāng)事人的尊重和信賴，適當(dāng)提高他們的政治、經(jīng)濟(jì)待遇，能夠使其立場更中立、心態(tài)更超脫、裁決更公正。但在實(shí)踐中，《法官法》賦予法官的職業(yè)權(quán)利，缺乏相應(yīng)的配套及保障機(jī)制至今有些職業(yè)權(quán)利尚未落實(shí)或沒有完全落實(shí)。實(shí)行員額制后，法官的職業(yè)門檻相對(duì)提高。嚴(yán)格的入口要求，必須有相應(yīng)的薪酬配合，否則將無法吸引高層次法律人才。在日常審判活動(dòng)中，按照權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的原則，主審法官、合議庭及其成員對(duì)案件的裁判結(jié)果終身負(fù)責(zé)，保持相對(duì)較高的薪酬標(biāo)準(zhǔn)，既與法官承擔(dān)的繁重工作和生殺予奪的責(zé)任相對(duì)應(yīng)，也有利于維護(hù)法官的職業(yè)尊榮感，增強(qiáng)抵御誘惑的能力。在提升入額法官薪酬待遇的同時(shí)，合理提升法官助理的薪酬待遇。在待遇設(shè)置上，要注重辦案業(yè)績，加大績效獎(jiǎng)金和辦案津貼的權(quán)重，體現(xiàn)多勞多得，調(diào)動(dòng)審判人員依次公正辦案的積極性。法院人事制度改革需要立足國情，依法有序推進(jìn)由于司法體制改革涉及面廣、政策性強(qiáng)，具有牽一發(fā)動(dòng)全身的作用，必須遵循司法規(guī)律，從中國國情出發(fā)，按照可復(fù)制、可推廣的要求，先行先試，穩(wěn)妥推進(jìn)。2014年6月，中央決定將完善司法人員分類管理等4項(xiàng)改革試點(diǎn)項(xiàng)目，在上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海6個(gè)省市（此后又增加了貴州）進(jìn)行試點(diǎn)，為全面推進(jìn)司法改革積累經(jīng)驗(yàn)。2014年12月，中央又確定云南、山西、內(nèi)蒙古、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、山東、重慶、寧夏11個(gè)省市自治區(qū)作為第二批司法體制改革試點(diǎn)。目前，第一批試點(diǎn)省市正嚴(yán)格按照中央要求，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，依法、有序開展試點(diǎn)工作。上海市將法院人員（中央政法專項(xiàng)編制總數(shù)+核定政府雇員總數(shù)）分為法官、司法輔助人員和行政管理人員三類，分別占隊(duì)伍總數(shù)的33%、52%和15%，設(shè)定3—5年的過渡期，逐步推行嚴(yán)格的分類管理制度。其他各試點(diǎn)省份均以中央政法專項(xiàng)編制總數(shù)為基數(shù)，保證85%的司法人力資源直接投入辦案工作，其中法官員額比例在不超過測算基數(shù)的39%的同時(shí)，對(duì)三級(jí)法院員額比例進(jìn)行統(tǒng)籌管理，法官員額配置向基層法院傾斜，向人案矛盾突出的法院傾斜。根據(jù)目前試點(diǎn)情況，推進(jìn)法院人事管理體制改革應(yīng)當(dāng)注意把握以下幾點(diǎn)：首先是按照司法規(guī)律，科學(xué)確定法官員額，不能搞〃一刀切〃。我國80%的案件在基層，因此法官員額應(yīng)當(dāng)適當(dāng)向基層法院傾斜。其次是設(shè)置合理的過渡期，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡。過渡期間，實(shí)行〃老人老辦法〃，暫未入額，但在審判業(yè)務(wù)部門工作的審判員、助理審判員，可以繼續(xù)行使審判權(quán)，法官職務(wù)和相應(yīng)待遇不變，通過進(jìn)入員額、轉(zhuǎn)崗分流或到齡退休，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡。不能簡單采取將助理審判員直接轉(zhuǎn)化為法官助理的方式推進(jìn)改革，也不能純粹按照年