利益衡平視角下小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)之探究

利益衡平視角下小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)之探究利益衡平視角下小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)之探究［摘要］小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)作為一種社會(huì)現(xiàn)象，是現(xiàn)有房地產(chǎn)市場(chǎng)畸形開(kāi)展的結(jié)果。產(chǎn)權(quán)本無(wú)所謂大小，只存在有無(wú)的問(wèn)題，但小產(chǎn)權(quán)房的存在乃至流轉(zhuǎn)著實(shí)讓人無(wú)可奈何。“不拆違法，拆之可惜〞是現(xiàn)有小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的主要癥結(jié)。本文從利益衡平的視角出發(fā)，為解決小產(chǎn)權(quán)房主要問(wèn)題提出了假設(shè)干倡議。

［關(guān)鍵詞］小產(chǎn)權(quán)房；利益衡平。

一、小產(chǎn)權(quán)房之法律界定。

近年來(lái)，隨著商品房房?jī)r(jià)的不斷攀升，價(jià)格相對(duì)低廉的小產(chǎn)權(quán)房備受購(gòu)房者的青睞，小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)不僅未隨著政府的禁令銷聲匿跡，反而呈現(xiàn)出愈演愈烈之勢(shì)。因此，有必要對(duì)小產(chǎn)權(quán)房作定性分析，以明確其內(nèi)涵和外延。

〔一〕小產(chǎn)權(quán)房之內(nèi)涵。

阿爾欽認(rèn)為，“產(chǎn)權(quán)是社會(huì)所強(qiáng)制實(shí)施的選擇一種經(jīng)濟(jì)品的使用權(quán)利〞

［1］。?牛津法律大辭典》對(duì)產(chǎn)權(quán)這樣定義：“產(chǎn)權(quán)是指存在于任何客體之中或之上的完全權(quán)力〞

［2］。?中華實(shí)用法律大辭典》那么認(rèn)為：

“產(chǎn)權(quán)通常指財(cái)產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)有三種：動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)的所有人可隨意使用其財(cái)產(chǎn)，如未經(jīng)產(chǎn)權(quán)人準(zhǔn)許使用其財(cái)產(chǎn)，就是一種侵權(quán)行為〞

［3］。筆者認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)作為一種民事權(quán)利，其權(quán)利的權(quán)能應(yīng)該是完整的，包括一切附著于物上之權(quán)利。目前，學(xué)界關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的定義有很多，按照主流的觀點(diǎn)，所謂“小產(chǎn)權(quán)房〞是指在集體非農(nóng)用地建造的，未繳納土地出讓金等費(fèi)用，面向本集體組織以外的成員發(fā)售的，其產(chǎn)權(quán)是由鄉(xiāng)政府或村委會(huì)頒發(fā)而不是由國(guó)家房管部門(mén)頒發(fā)的房屋［4］。

〔二〕小產(chǎn)權(quán)房之外延。

首先，小產(chǎn)權(quán)房是在集體非農(nóng)用地上建造的。我國(guó)法律禁止在農(nóng)用地上建造房屋，農(nóng)用地上建造的房屋自建造之日起任何人都不得取得該房屋的所有權(quán)。

其次，小產(chǎn)權(quán)房是被用作交易給集體組織以外成員的房屋。如果房屋建造在集體非農(nóng)用地上，但僅在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，那么不能被視為小產(chǎn)權(quán)房。因此，本文所討論的小產(chǎn)權(quán)房包括兩種：一種是建造在宅基地上，發(fā)售給集體組織以外成員的房屋，另一種是建造在合乎土地利用總體規(guī)劃的集體建設(shè)用地上，發(fā)售給集體組織以外成員的房屋。

二、小產(chǎn)權(quán)房之成因。

〔一〕經(jīng)濟(jì)原因。

小產(chǎn)權(quán)房由于沒(méi)有繳納土地出讓金等稅費(fèi)，價(jià)格相對(duì)低廉，由此吸引了不少的購(gòu)房者。以武漢為例，2022年以后，武漢住宅的平均價(jià)格開(kāi)始不斷攀升，2022－2022年增速高達(dá)25.42%，2022以后，住宅平均價(jià)格增長(zhǎng)率一直在人均可支配收入增長(zhǎng)率之上［5］。

相比之下，武漢小產(chǎn)權(quán)房的價(jià)格卻維持在3000～4000元/m2。對(duì)于想在大城市安家但又無(wú)力購(gòu)置昂貴商品房的人來(lái)說(shuō)，小產(chǎn)權(quán)房無(wú)疑是最正確選擇。

〔二〕社會(huì)原因小產(chǎn)權(quán)房之所以能夠保持長(zhǎng)久的競(jìng)爭(zhēng)力，政府相關(guān)管理部門(mén)難辭其咎。如果政府監(jiān)管查處及時(shí)，小產(chǎn)權(quán)房很可能在建造之初就會(huì)被遏止。在某種意義上，政府相關(guān)管理部門(mén)實(shí)際上是“小產(chǎn)權(quán)房〞快速開(kāi)展的制造者和實(shí)際推動(dòng)者［6］。小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀與地方土地管理部門(mén)的嚴(yán)重失職、管理不到位密不可分，因此可以說(shuō)，是地方政府的管理不到位促成了“小產(chǎn)權(quán)房〞快速開(kāi)展［7］。

〔三〕制度原因。

?土地管理法》及相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)民自建的住房可以出租，也可以發(fā)售，但僅允許發(fā)售給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員。農(nóng)民為了追求經(jīng)濟(jì)利益，經(jīng)常成心混同“發(fā)售〞與“出租〞，以種種借口或解釋來(lái)掩蓋其真實(shí)的買賣行為，土地執(zhí)法部門(mén)也只能不了了之。另外，雖然我國(guó)實(shí)行的是國(guó)家和集體二元制的土地所有權(quán)制度，但國(guó)家仍操控著土地使用權(quán)買賣的一級(jí)市場(chǎng)，集體土地所有權(quán)的主體參與市場(chǎng)的主動(dòng)權(quán)受到很大的限制。隨著國(guó)有土地使用權(quán)買賣利潤(rùn)的不斷攀升，集體土地的所有者為追逐自身土地的增值利益，小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)也便成為順理成章之事了。

三、現(xiàn)有法律框架下小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)的合法性分析。

〔一〕?憲法》。

?憲法》規(guī)定我國(guó)實(shí)行國(guó)家和集體二元制的土地所有權(quán)制度。從憲法學(xué)的角度來(lái)講，我國(guó)?憲法》對(duì)小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)持支持態(tài)度。農(nóng)民處罰其宅基地上的私有房屋即發(fā)售其“小產(chǎn)權(quán)房〞，是在行使憲法賦予的對(duì)其私有財(cái)產(chǎn)的處罰權(quán)，國(guó)家不應(yīng)當(dāng)過(guò)多的干涉和介入，否那么就是在破壞國(guó)家公權(quán)力與公民之間的憲法秩序關(guān)系，侵犯公民的根本人權(quán)［7］。

〔二〕法律。

1.?物權(quán)法》。

?物權(quán)法》第153條規(guī)定，“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。〞我國(guó)物權(quán)法對(duì)小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)采取了回避和沉默的態(tài)度。

2.?土地管理法》。

?土地管理法》第43條及63條對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)予以了限制，但對(duì)宅基地上建造的房屋作為小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行流轉(zhuǎn)卻并未加以限制。

〔三〕行政法規(guī)與部門(mén)規(guī)章我國(guó)行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章僅對(duì)波及農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)后宅基地使用權(quán)面積超過(guò)規(guī)范的處理進(jìn)行了規(guī)定，如?中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第6條，國(guó)家土地管理局印發(fā)的?確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的假設(shè)干規(guī)定》第49、51條，但并沒(méi)有波及農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)的禁止性規(guī)定。

〔四〕國(guó)家政策。

國(guó)家政策對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房〞流轉(zhuǎn)采取了直接限制的態(tài)度。如1999年5月6日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的?關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》、2022年國(guó)務(wù)院發(fā)布的?關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、2022年國(guó)土資源部發(fā)布的?關(guān)于堅(jiān)持依法管理節(jié)約集約用地支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》、2022年原建設(shè)部出臺(tái)的?關(guān)于購(gòu)置新建商品房的風(fēng)險(xiǎn)提示》

等都從不同角度限制“小產(chǎn)權(quán)房〞流入市場(chǎng)。

綜上所述，我國(guó)憲法和物權(quán)法并未禁止小產(chǎn)權(quán)房之流轉(zhuǎn)，土地管理法也僅是對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行了限制，對(duì)宅基地上房屋的流轉(zhuǎn)并未限制。對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的全面限制主要集中在國(guó)家政策之中。

四、小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)之探究———以利益衡平為視角。

正如恩格斯所說(shuō)：“每一個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系首先是作為利益敘述出來(lái)的。立法是認(rèn)識(shí)利益、敘述利益的過(guò)程。〞

［8］梁上上認(rèn)為，根據(jù)利益衡量的需要，可以把利益分為當(dāng)事人的具體利益、群體利益、制度利益及社會(huì)公共利益［9］，其地位依次遞增。因此，在制度的重建上應(yīng)重點(diǎn)注意衡平購(gòu)房者、開(kāi)發(fā)商和村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民之間的利益關(guān)系。筆者認(rèn)為，可從下列幾個(gè)方面予以完善：

〔一〕打擊小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)商。

小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)商是小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的直接推動(dòng)者。

地方政府和相關(guān)部門(mén)應(yīng)加大對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的監(jiān)管力度，對(duì)違法開(kāi)發(fā)小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)商予以行政處分，情節(jié)嚴(yán)重的，依照?房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》進(jìn)行處理。

〔二〕對(duì)現(xiàn)有小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行分類化處理。

Larenz教授曾說(shuō)：“當(dāng)抽象的一般概念及其邏輯體系缺乏以掌握某生活現(xiàn)象或意義脈絡(luò)的多樣表現(xiàn)形態(tài)時(shí)，大家首先會(huì)想到的輔助思考形式是類型。〞

［10］小產(chǎn)權(quán)房合法與否關(guān)系到購(gòu)房者和村經(jīng)濟(jì)組織或村民的綜合利益，很難用單一的規(guī)范進(jìn)行評(píng)價(jià)。

因此有必要對(duì)不同狀態(tài)的小產(chǎn)權(quán)進(jìn)行分類處理。首先，對(duì)已開(kāi)發(fā)但尚未建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，由于其投入本錢很低，可以直接確定其違法并要求恢復(fù)到土地原有的狀態(tài)，并對(duì)相關(guān)開(kāi)發(fā)商給予一定的處分。其次，對(duì)已經(jīng)建成但尚未發(fā)售的小產(chǎn)權(quán)房或已經(jīng)發(fā)售的小產(chǎn)權(quán)房，不應(yīng)統(tǒng)一認(rèn)定為違法建筑。對(duì)于合乎城市開(kāi)展規(guī)劃，建筑質(zhì)量合格的小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)在對(duì)開(kāi)發(fā)單位進(jìn)行處分、責(zé)令補(bǔ)交相關(guān)費(fèi)用、將該土地征收歸國(guó)家所有的根底上確認(rèn)購(gòu)房人的房屋所有權(quán)，并頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書(shū)。購(gòu)房人在申請(qǐng)辦理產(chǎn)權(quán)證書(shū)時(shí)應(yīng)補(bǔ)繳土地出讓金的差價(jià)。土地出讓金的補(bǔ)交視購(gòu)房者的經(jīng)濟(jì)條件可一次交清，也可分期繳納，待其交清之后為其辦證，但辦證之前禁止流轉(zhuǎn)。再次，對(duì)于農(nóng)民發(fā)售個(gè)人宅基地上的自住房屋，不應(yīng)統(tǒng)一認(rèn)定為買賣合同無(wú)效。如有些農(nóng)民通過(guò)個(gè)人努力已在城市購(gòu)置了房屋，應(yīng)認(rèn)定買賣合同有效。但對(duì)于僅有農(nóng)村宅基地上一套房屋的農(nóng)民，基于保障其生存的需要，應(yīng)認(rèn)定買賣合同無(wú)效，將房屋償還給農(nóng)民。

〔三〕完善配套的法律、法規(guī)。

目前，比擬可行的做法是通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)?土地管理法》的相關(guān)條文進(jìn)行修改，允許集體土地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，并在各地試點(diǎn)的根底上，盡快制定全國(guó)性的法律法規(guī)，如?集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理方法》及?宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理方法》，以此來(lái)解決集體土地在流轉(zhuǎn)中無(wú)法可依的現(xiàn)象。另外，對(duì)于農(nóng)用地上建造的房屋，筆者在上文中并未將其認(rèn)定為小產(chǎn)權(quán)房，究其原因，是由于對(duì)占用農(nóng)地的房屋允許流轉(zhuǎn)會(huì)直接影響到耕地愛(ài)護(hù)，危及到糧食平安。有些學(xué)者認(rèn)為，糧食占有量與耕地?zé)o關(guān)，隨著耕地畝產(chǎn)量的不斷增加，同等面積的農(nóng)地產(chǎn)量相比之前有很大的進(jìn)步，占用農(nóng)地建房并不危及耕地愛(ài)護(hù)［11］。對(duì)此觀點(diǎn)，筆者不敢茍同。農(nóng)用地畝產(chǎn)量的增加是毋庸置疑的，但還應(yīng)考慮到人口增加等社會(huì)因素，愛(ài)護(hù)耕地最有效辦法就是禁止將耕地用作他途。

五、結(jié)語(yǔ)。

小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)不僅是一個(gè)法律問(wèn)題，更是一個(gè)政治問(wèn)題。它關(guān)系到我國(guó)土地二元制的改革以及集體土地所有權(quán)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。小產(chǎn)權(quán)房的成因極其復(fù)雜，本文僅從利益衡平的角度提出了假設(shè)干倡議，但農(nóng)村集體土地制度的改革以及城鄉(xiāng)一體化的開(kāi)展，仍需各方的共同努力。

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