改革開放前后我國旅游管理體制變遷,旅游管理論文

改革開放前后我們國家旅游管理體制變遷,旅游管理論文我們國家1978年以前的旅游管理體制建設，根據時間劃分，大致可分為四個階段：一是19491964年。當時全國沒有專門管理旅游業(yè)的行政機構，因而，只能由從屬于的外事接待單位中國國際旅行社總社〔中國國際旅行社總社成立于1954年〕代行的旅游管理職能。二是19641965年。1964年7月，新中國旅游業(yè)的行政主管機構中國旅行游覽事業(yè)管理局〔國家旅游局前身〕成立，并與中國國際旅行社總社實行政企合一、兩塊牌子、一套人馬的管理方式進行合作。對外招徠境外游客時，使用國旅總社的牌子，對內進行旅游管理時，行使旅游管理局的職能。三是19661970年8月。1966年，國旅系統(tǒng)已經發(fā)展到46個分支社，但受文革影響，原有管理體制遭到嚴重毀壞，致使旅游業(yè)深受打擊，旅游接待基本處于停滯狀態(tài)。四是1970年8月1978年十一屆三中全會以前。1970年8月，外交部提出了(關于旅游工作體制改革的意見〕，重申中國旅行游覽事業(yè)管理局是國家管理國際旅游的機關，中國國際旅行社是對外辦理國際旅游業(yè)務的組織。但是當時，中國旅行游覽事業(yè)管理局的直屬局地位一直沒有恢復，旅游管理實行的是外交部代管、中國旅行游覽事業(yè)管理局和中國國際旅行社總社合二為一的體制。這一時期旅游事業(yè)由純粹的政治外交性質開場考慮經濟效益。從1978年以前的旅游管理體制的發(fā)展，能夠看出旅游管理體制經歷了從無到有、逐步建立的經過，并與當時的計劃經濟體制相對應，旅游管理體制基本上實行政企合一，接待的國際旅游團體主要是國外友好團體、華僑和港澳同胞，其主要的任務是宣傳中國的社會建設成就，獲取國際社會對新中國的認同與支持，因而，旅游工作成為外事工作的有益補充。二、新舊體制并存時期〔19781991年〕的旅游管理體制19781991年間的旅游管理體制經歷了由政治接待型向經濟事業(yè)型的轉變，旅游業(yè)也被正式納入了國民經濟和社會發(fā)展計劃。其主要經歷了三個發(fā)展階段：一是19781983年。1978年十一屆三中全會的勝利召開，標志著我們國家的工作重心向經濟建設的轉移，這為旅游業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。而在這一階段，旅游業(yè)的經濟創(chuàng)匯能力越來越被人們認識和重視，旅游業(yè)也隨之進入了一個新的發(fā)展時期。當時為適應經濟體制的改革和旅游業(yè)發(fā)展的需要，旅游管理體制也進行了重大改革。1978年3月，批轉了外交部(關于發(fā)展旅游事業(yè)的請示報告〕，將中國旅行游覽事業(yè)管理局改為直屬的管理總局，并在各省、市、區(qū)成立旅游管理局，負責管理各地方的旅游事業(yè)。1982年，中國旅行游覽事業(yè)管理總局更名為國家旅游局，并與國旅總社分創(chuàng)辦公。此時，總局作為國家管理全國旅游事業(yè)的行政機構，開場統(tǒng)一管理全國旅游工作，不再直接經營組團和接待任務，而總社則統(tǒng)一經營外國旅游者來華旅游業(yè)務，實行企業(yè)化管理。局、社的分離，結束了我們國家自1964年以來長達18年的局、社合一格局，為實行政企分離、強化行業(yè)管理、爭取旅游業(yè)的更大發(fā)展創(chuàng)造了條件。二是19841988年。1984年10月，十二屆三中全會制定的(關于經濟體制改革的決定〕提出了社會經濟是建立在公有制基礎上的有計劃的商品經濟的論斷。根據這一論斷，于同年批轉了國家旅游局(關于創(chuàng)始旅游工作新局面幾個問題的報告〕，該報告要求國家旅游局和各級旅游行政管理部門都要簡政放權，各級旅游企業(yè)都應實行企業(yè)化管理，成為獨立經營、自負盈虧的經濟實體，明確了政企職責分開的原則。在旅游基礎設施的建設方面，提出采取國家、地方、部門、集體、個人一起上，自力更生和利用外資一齊上的原則，打破了非旅游部門不得進入旅游業(yè)的限制，使旅游投資者和經營者進一步多元化。下放外聯權和簽證通知權，使得各省、自治區(qū)、直轄市均有外聯權，調動了各地的積極性，啟動了旅游企業(yè)改革的步伐，在全行業(yè)開場推行多種形式的經濟責任制，要求企業(yè)實事求是地選擇經營承包、利潤遞增包干、以稅代利等不同經濟責任制形式，充分調動職工積極性。1985年1月，批轉了國家旅游局(關于當下旅游體制改革幾個問題的報告〕，提出了旅游管理體制實行政企分開，統(tǒng)一領導，分級管理，分散經營，統(tǒng)一對外的原則。1985年5月，發(fā)布的(旅行社管理暫行條例〕，成為我們國家旅游產業(yè)的第一部行政法規(guī)。(條例〕將旅行社分為三個類別，規(guī)定但凡經批準創(chuàng)辦的一類社就都有外聯權，從此旅行社如雨后春筍般發(fā)展起來，打破了以往由少數幾家旅行社壟斷經營的局面。1986年4月，在六屆全國人大四次會議上，旅游業(yè)初次被列入國民經濟和社會發(fā)展計劃，這一事件標志著旅游業(yè)向經濟方向發(fā)展以來的又一次宏大進步。1988年，根據的十三大確定的國家調控市場，市場引導企業(yè)的原則，旅游管理體制進一步深化改革，旅游管理由行政管理向行業(yè)管理轉變，由直接管理企業(yè)轉變?yōu)橥ㄟ^市場間接進行管理和調節(jié)，進一步實行政企分開，推行承包經營責任制，實行經濟聯合體，促使旅游業(yè)進一步轉到了經濟管理的軌道上。三是19891991年。19781991年，是中國旅游業(yè)大發(fā)展的時期。當時供不應求的賣方市場從1979年一直持續(xù)到1989年。除宏觀環(huán)境對旅游業(yè)造成的影響外，旅游管理體制的變革對旅游業(yè)的促進作用是顯著的。但是繁榮的表象之下，也隱藏著很多發(fā)展隱患。五個一起上〔國家、地方、部門、集體、個人〕的方針打破了旅游行業(yè)的壁壘，使得國外資金和社會資金大量涌入，導致國內掀起一股全國辦旅游、全民辦旅游的熱潮，致使旅游市場競爭愈加劇烈。十分是在1989年旅游市場轉為買方市場之后，旅游企業(yè)進入了嚴重的無序競爭和惡性削價競爭之中，致使行業(yè)整體利潤率不斷下降，固然國家出臺了一系列的針對性措施，如對旅行社進行行業(yè)審計，外聯業(yè)務實行合同制，公布(旅游涉外飯店客房租價的最低限價規(guī)定〕等文件，但由于前期發(fā)展經過中市場發(fā)育的不成熟、企業(yè)經營機制的不健全、市場組織的不規(guī)范、行業(yè)組織的不完善以及宏觀調控無力等矛盾的凸顯，供大于求的問題并未得到解決，相反有些地方和部門出于本身利益，通過相關動作加劇了供求關系的失衡。隨著時間的推移，到20世紀90年代以后，旅游市場的供求關系又發(fā)生了明顯的變化，華而不實既有供過于求的問題〔如飯店〕，又有供不應求的問題〔如交通、旅游景區(qū)〕。旅游業(yè)本身的產業(yè)鏈很長，處在產業(yè)鏈下游行業(yè)中的飯店和旅行社由于其投資少，見效快，在市場機制下，供應發(fā)展很快。而處于上游的旅游景點和景區(qū)，由于其投資大，建設周期長，往往難以有效吸引市場投資，這樣最終導致旅游業(yè)上游產業(yè)開發(fā)缺乏和供不應求局面的產生。綜觀雙軌期旅游管理體制的變革，能夠明顯地看到新舊體制并存狀態(tài)下的體制摩擦。從市場方面看，簡政放權等改革措施使市場機制的作用擴大了，但隨后卻出現了國家對企業(yè)監(jiān)督不嚴和企業(yè)自我約束缺乏等問題，因此難以構成有效競爭的市場。從計劃方面看，企業(yè)對指導性計劃的間接調控反響很弱，很多企業(yè)習慣性地等、靠、要，導致一些指導性計劃起不到計劃的制約作用，進而導致旅游產業(yè)構造失衡。三、社會市場經濟發(fā)展建設期〔1992年至今〕的旅游管理體制隨著市場經濟的進一步發(fā)展，旅游業(yè)的產業(yè)地位也得到進一步的認同和加強，旅游管理體制開場加速與社會市場經濟接軌。這一時期大致可分為下面兩個階段：一是19921996年。1992年，同志發(fā)表南巡講話和的十四大召開之后，全國掀起了改革開放的新高潮。這一時期，在國家大力發(fā)展第三產業(yè)的方針指導下，全國各地發(fā)展旅游業(yè)的積極性進一步高漲。與此同時，旅游管理體制改革也全面鋪開，華而不實心任務是積極開展職能轉變，加強行業(yè)管理，對旅游市場開展治理整頓，進一步強化宏觀管理的調控功能，捋順旅游行業(yè)發(fā)展脈絡。1994年3月，辦公廳批準印發(fā)了(國家旅游局職能配置、內設機構和人員編制方案〕〔三定方案〕，根據轉變職能、理順關系、精兵簡政、提高效率的原則，對旅游管理體制進行了較大改革，國家旅游局進一步向地方下放旅行社審批權限和旅游涉外飯店星級評定權限。1996年10月，發(fā)布(旅行社管理條例〕，取消旅行社按類劃分的標準，按國際旅游市場的通行做法，只劃分國際旅游和國內旅游兩種旅行社。這是旅行社體制改革的重大突破。行業(yè)管理的加強表如今旅游行業(yè)標準歸口管理范圍確實立。1993年12月，國家技術監(jiān)督局在(關于對旅游行業(yè)標準歸口管理范圍的批復〕中，明確國家旅游局歸口管理綜合類、旅游設施類、旅游服務類的行業(yè)標準；建立旅行社質量保證金制度；加強對外宣傳促銷的管理等。通過上述制度的出臺，我們國家逐步建立起一套適應社會市場經濟需要的旅游管理體制，進而強化了對全國旅游業(yè)的調控管理職能。二是1997年至今。這一時期，國家旅游局機構再次進行了大幅度精簡和職能轉變，實現了機關與直屬企業(yè)的徹底分離，旅游法制建設加快步伐，行業(yè)管理進一步向大旅游、大市場、大產業(yè)的方向推進，旅游管理體制加速與社會市場經擠接軌。1998年，辦公廳印發(fā)(國家旅游局機構改革三定方案〕，對現有機構設置和人員編制進行了大幅精簡，明確國家旅游局是主管旅游業(yè)的直屬機構。在職能方面，不再保存對旅游外匯、旅游計劃、旅游價格的管理職能。1998年12月召開的經濟工作會議，將房地產業(yè)、信息業(yè)和旅游業(yè)確定為國民經濟新的增長點。24個省、市、自治區(qū)和直轄市把旅游業(yè)作為支柱產業(yè)、重點產業(yè)和先導產業(yè)來發(fā)展，不同程度地加強了主導的力度。1992年以后是我們國家旅游業(yè)突飛猛進的發(fā)展時期，這既與宏觀經濟發(fā)展的大背景有關，也得益于旅游管理體制改革的不斷深化和宏觀產業(yè)政策的支持。20世紀80年代中后期，在以主導型發(fā)展戰(zhàn)略的帶動下，旅游發(fā)展環(huán)境在20世紀90年代已得到了明顯的改善。國家旅游投資政策的改變，加快了旅游基礎設施的建設，緩解了上下游產業(yè)發(fā)展不平衡的矛盾，一定程度上解決了供應缺乏的問題；政企分離、企業(yè)承包責任制的施行以及當代企業(yè)制度確實立，調動了旅游企業(yè)的積極性，提高了旅游接待水平和服務質量，更好地知足了旅游者的需要；旅游業(yè)經濟功能的不斷強化，旅游行業(yè)管理宏觀調控能力的加強，國家產業(yè)政策的扶持，調動了各方面發(fā)展旅游業(yè)的積極性，進而促進了旅游產業(yè)質的飛躍，而旅游產業(yè)的快速發(fā)展又對旅游管理體制的變革提出了新的要求，進而促進了旅游管理體制的良性變革。最近幾年旅游管理體制的改革主要集中在兩個方面：一是旅游行業(yè)管理的變革。當前，我們國家旅游行業(yè)管理的主體主要是各級旅游局，由于旅游局管理職能的局限性，使得旅游行業(yè)管理多年來缺乏全面性、權威性，構成了大行業(yè)，小管理的局面。十分是政出多門現象尤為嚴重，如森林公園歸林業(yè)部管理，自然保衛(wèi)區(qū)歸環(huán)保局管理，名剎寺廟歸宗教局管理等。很多企業(yè)雖名為旅游企業(yè)，但分屬不同的行政部門，這也給旅游行業(yè)管理的協調帶來困難，構成了很多管理重疊和管理真空，成為旅游業(yè)發(fā)展的瓶頸。針對這些問題，近年來，我們國家選取部分旅游經濟發(fā)達地區(qū)作為旅游管理體制改革試點地區(qū)，探尋求索旅游行業(yè)管理的有效手段。二是旅游企業(yè)的改革。根據建立當代企業(yè)制度的要求，對旅游企業(yè)實行政企分開，通過改組、聯合、兼并、租賃、承包經營和股份合作制等形式的改革，發(fā)展旅游企業(yè)集團，加強旅游企業(yè)的競爭力，華而不實股份制改造和集團化經營獲得了一定的成績。但旅游企業(yè)的發(fā)展還是那樣存在著各種各樣的問題，如有的旅游企業(yè)與各級行政機關明脫暗鉤；當代企業(yè)制度難以構成；旅游企業(yè)組織化程度較低，有效競爭局面尚未構成；旅游企業(yè)的集團化多為行政干涉的結果，企業(yè)缺乏核心競爭力，無法構成規(guī)模經濟等等。能夠講，政企分開在今后一段時間內仍將是我們國家旅游管理體制改革的核心，而且任重道遠。旅游管理體制的變革其實就是制度的變遷，中國旅游業(yè)經歷了多年的發(fā)展，已經成長為相對完好的產業(yè)，期間旅游管理體制進行了一系列的變革，這些變革既與當時所處的宏觀制度環(huán)境和經濟環(huán)境有密切的聯絡，又是旅游產業(yè)發(fā)展的必然結果；既有導向的強迫性制度變遷的因素，也有市場導向的誘致性制度變遷的因素。今后，隨著旅游產業(yè)的進一步發(fā)展和市場的逐步成熟與規(guī)范，旅游發(fā)展戰(zhàn)略應由主導向市場主導轉變。職能演變的取向應該是與市場構成功能互補，高度尊重市場規(guī)律，這既是旅游業(yè)發(fā)展的要求，也是中國旅游業(yè)持續(xù)快速發(fā)展的主要動力，更是市場經濟在旅游行業(yè)中所具體表現出出的必然規(guī)律。［以下為參考文獻］［1］王雁楠.試論我們國家旅游管理體制現在狀況與改制措施［J］.大觀周刊，2018〔37〕.［2］溫泉.論我們國家旅游行業(yè)管理中的行為與旅游管理體制［J］.黑龍江對外經貿，200