我國(guó)污水處理行業(yè)PPP模式現(xiàn)狀發(fā)展及趨勢(shì)分析

我國(guó)污水處理行業(yè)PPP模式現(xiàn)狀發(fā)展及趨勢(shì)分析

一、我國(guó)污水處理投資模式發(fā)展歷程回顧中國(guó)污水處理的發(fā)展進(jìn)程，20世紀(jì)60年代-70年代，中國(guó)開始自行投資興建一批污水處理設(shè)施和污水處理廠。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，污水處理廠全部為國(guó)有事業(yè)單位，運(yùn)營(yíng)能力差，絕大部分污水廠為一級(jí)處理，污水處理廠運(yùn)行專業(yè)人員極度缺乏。2002年以后，中國(guó)城市污水處理無(wú)論在數(shù)量還是質(zhì)量上都得到了迅速的發(fā)展。建設(shè)部陸續(xù)頒布了一系列相關(guān)文件，為國(guó)內(nèi)外投資人提供了明確的政策預(yù)期和法律保障，為城市污水處理市場(chǎng)各類主體規(guī)定了行為準(zhǔn)則。

與此同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家環(huán)?？偩值炔块T對(duì)城市污水處理市場(chǎng)準(zhǔn)入開放也頒發(fā)了相關(guān)政策性文件。國(guó)外資本和民間資本大量涌入，逐步形成了以BOT(建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交)和TOT(轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交)等特許經(jīng)營(yíng)方式為主體，委托運(yùn)營(yíng)、企業(yè)股權(quán)交易、合資合作等投資主體多元化市場(chǎng)化模式。中國(guó)污水處理市場(chǎng)化改革在探索中前進(jìn)，2014年以來(lái)，污水處理行業(yè)的PPP模式逐漸興起，該模式以“利益共享，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，長(zhǎng)期合作”為基礎(chǔ)，促進(jìn)政府和公司在污水處理設(shè)施方面的基礎(chǔ)建設(shè)。二、PPP的基本概念PPP即政府和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。為解決地方政府債務(wù)問(wèn)題，推進(jìn)市場(chǎng)化進(jìn)程，2014年起財(cái)政部和發(fā)改委開始大規(guī)模推廣PPP模式，從2014年至今，PPP經(jīng)歷了快速的擴(kuò)張。根據(jù)財(cái)政部最新數(shù)據(jù)顯示，截至2017年9月末，全國(guó)入庫(kù)項(xiàng)目達(dá)到14220個(gè)，累計(jì)投資額17.8萬(wàn)億元。PPP項(xiàng)目庫(kù)的行業(yè)分布具有較高的集中性，市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目數(shù)量居前3位，分別為2561個(gè)、931個(gè)和481個(gè)，共占同口徑全國(guó)總數(shù)的58.6%。污水處理屬于市政工程范疇，市政工程是PPP項(xiàng)目的主力方向，所以PPP作為新的商業(yè)模式可以很好地被運(yùn)用于污水處理相關(guān)項(xiàng)目中。同時(shí)，政府也高度重視并鼓勵(lì)在污水處理項(xiàng)目中實(shí)施PPP模式，這是由于PPP可以解決政府資金問(wèn)題并帶來(lái)效率提升。污水處理企業(yè)傳統(tǒng)的發(fā)展模式主要是依賴政府的財(cái)政收入，以EPC/BT/BOT的模式進(jìn)行，這就使得政府資金負(fù)擔(dān)重，同時(shí)由于治理技術(shù)有限，水環(huán)境治理效率低下。而PPP模式的出現(xiàn)可以將政府從資金鏈中解放出來(lái)，變成項(xiàng)目的提供方和監(jiān)督方，同時(shí)引入社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)以及長(zhǎng)期合作，解決了政府的資金問(wèn)題并幫助政府進(jìn)行角色轉(zhuǎn)換，有效提升水環(huán)境治理的效果和效率，因而在污水處理項(xiàng)目中采用PPP模式是極其有利的。傳統(tǒng)模式與PPP模式對(duì)比資料來(lái)源：公開資料三、污水處理PPP項(xiàng)目發(fā)展情況2017年7月，財(cái)政部等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》，要求政府參與的新建污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式，有序推進(jìn)存量項(xiàng)目向PPP轉(zhuǎn)型，預(yù)計(jì)將釋放超3000億的項(xiàng)目存量，PPP模式將繼續(xù)深化并加速落地，資金、技術(shù)實(shí)力雄厚的綜合水處理企業(yè)有望通過(guò)提高PPP項(xiàng)目拿單量來(lái)實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的增長(zhǎng)。同時(shí)，從2014年12月開始，財(cái)政部陸續(xù)公布了四批PPP示范項(xiàng)目，總數(shù)目達(dá)到1093個(gè)，總投資2.6萬(wàn)億元。2014年第一批22個(gè)（最初為30個(gè)，陸續(xù)調(diào)出8個(gè)），其中與污水處理相關(guān)的為2個(gè)，2015年第二批162個(gè)（最初為206個(gè)，陸續(xù)調(diào)出44個(gè)），其中與污水處理相關(guān)的為17個(gè)，2016年第三批513個(gè)（最初為516個(gè)，陸續(xù)調(diào)出3個(gè)），其中與污水處理相關(guān)的項(xiàng)目為40個(gè)，2018年2月最新公布的第四批PPP示范項(xiàng)目共396個(gè)，其中污水處理項(xiàng)目達(dá)到36個(gè)，占比9.09%，比例達(dá)到新高，總投資約150億元。隨著這些項(xiàng)目的逐步開展，將帶動(dòng)大批社會(huì)資本投入到污水處理行業(yè)中，有利于污水處理企業(yè)的發(fā)展壯大。PPP示范項(xiàng)目及污水處理項(xiàng)目占比情況資料來(lái)源：財(cái)政部四、污水處理PPP項(xiàng)目規(guī)范化發(fā)展2017年是PPP進(jìn)行政策規(guī)范的一年，各項(xiàng)規(guī)范政策密集出臺(tái)，其中2017年11月出臺(tái)的92號(hào)文和192號(hào)文影響最大。92號(hào)文要求各省在2018年3月31日前完成PPP項(xiàng)目庫(kù)的清理。根據(jù)財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)，3月末，全國(guó)已累計(jì)清理管理庫(kù)項(xiàng)目1160個(gè)，累計(jì)清減投資額1.2萬(wàn)億元，3月份管理庫(kù)項(xiàng)目數(shù)及投資額首次出現(xiàn)回落，分別凈減171個(gè)和4567億，我們認(rèn)為，清庫(kù)是為了規(guī)范地方政府融資行為，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，短期雖然有一定不利影響，但清庫(kù)可以提高投資理性程度和項(xiàng)目質(zhì)量，促進(jìn)項(xiàng)目落地，提高治理效果，長(zhǎng)期來(lái)看有利于PPP的健康發(fā)展。并且雖然PPP項(xiàng)目總數(shù)量在壓縮，但污水處理項(xiàng)目采用PPP模式是政府明確支持的，所以PPP清庫(kù)對(duì)污水處理行業(yè)影響不大。192號(hào)文則對(duì)央企參與PPP的規(guī)模提出限制，設(shè)定了較嚴(yán)格的PPP業(yè)務(wù)規(guī)模上限，受此政策影響，我們預(yù)計(jì)2018年央企在PPP項(xiàng)目訂單上會(huì)有一定程度的收縮。而同時(shí)，2017年11月30日，發(fā)改委發(fā)布《國(guó)家發(fā)改委關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的指導(dǎo)意見》，通過(guò)前期擴(kuò)廣度、政策傾斜和提高融資力度以及后期降低政府方違約風(fēng)險(xiǎn)四大路徑大力促進(jìn)民間資本參與PPP項(xiàng)目，民營(yíng)企業(yè)可以借此享受央企訂單轉(zhuǎn)移效應(yīng)，對(duì)綜合實(shí)力較強(qiáng)，具備運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目資金實(shí)力和經(jīng)驗(yàn)的民營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō)是一個(gè)較好的發(fā)展機(jī)遇。PPP規(guī)范運(yùn)作相關(guān)國(guó)家政策資料來(lái)源：財(cái)政部五、污水處理項(xiàng)目PPP模式主要風(fēng)險(xiǎn)PPP模式作為政府和社會(huì)資本合作，一方面引入市場(chǎng)機(jī)制提高運(yùn)營(yíng)效率及服務(wù)質(zhì)量，另一方面節(jié)省政府資金投入，模式本身不能一桿打死，債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)不在債務(wù)本身，而在于債務(wù)如何使用，在于項(xiàng)目的好壞。認(rèn)為目前PPP存在風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目主要是兩類：一是大面積突破10%管理紅線。這些項(xiàng)目在社會(huì)資本提供公共服務(wù)時(shí)，可能會(huì)出現(xiàn)政府無(wú)法安排預(yù)算，無(wú)法履行支付義務(wù)的情況。如果該支付義務(wù)是確定性的（已通過(guò)績(jī)效考評(píng)需按約付費(fèi)），則是政府直接負(fù)債；如果該支付義務(wù)是基于某種事件的發(fā)生與否，如政府承擔(dān)法律、政