國研專稿適齡幼兒數(shù)減少背景下統(tǒng)籌優(yōu)化學(xué)前教育資源的建議

內(nèi)容摘要：根據(jù)測算，“十四五”期間適齡幼兒數(shù)和在園幼兒數(shù)將持續(xù)減少，全國學(xué)前教育學(xué)位缺口將有望逐步縮??；不同性質(zhì)幼兒園及在園幼兒數(shù)自2016年以來已呈現(xiàn)出不同的變化趨勢；在園幼兒數(shù)減少帶來的教職工分流和再就業(yè)壓力仍在可控范圍；在園幼兒數(shù)減少也將對“十四五”時期托育服務(wù)適度有序發(fā)展提出新的要求。有鑒于此，建議全面掌握在園幼兒數(shù)和學(xué)位缺口變化的結(jié)構(gòu)和分布特點，科學(xué)研判人口變化帶來的風(fēng)險挑戰(zhàn)；鼓勵和支持幼兒園改善教職工與幼兒配備比例，及時把握學(xué)前教育提升質(zhì)量的機會窗口期；做好托幼資源轉(zhuǎn)化的可行性評估和政策儲備，及時把握托育服務(wù)擴大供給的機會窗口期；提前建立學(xué)前教育師資分流轉(zhuǎn)崗機制，及時把握托幼行業(yè)人力資本統(tǒng)籌開發(fā)的機會窗口期。關(guān)鍵詞：學(xué)前教育資源，在園幼兒，學(xué)位缺口，教職工，托育服務(wù)《2021年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，全國共有學(xué)前教育在園幼兒①4805.21萬人，比上年減少13.06萬人，這是2004年以來我國在園幼兒數(shù)的首次下降。在學(xué)前教育毛入園率②不斷提升的情況下，適齡幼兒數(shù)下降③是在園幼兒數(shù)減少的主要原因，但學(xué)位缺口問題仍然存在。從近期及未來出生人口變化趨勢看，“十四五”期間適齡幼兒數(shù)仍將持續(xù)下降，學(xué)位缺口將有望逐步縮小，由此帶來的學(xué)前教育資源統(tǒng)籌優(yōu)化問題需要高度關(guān)注。一、“十四五”期間全國學(xué)前教育學(xué)位缺口將有望逐步縮小《中國教育統(tǒng)計年鑒(2020)》顯示，全國共有學(xué)前教育在園幼兒4818.26萬人。分年齡看，2歲及以下79.6萬人，3—5歲4542.21萬人，6歲及以上196.45萬人。另據(jù)《中國統(tǒng)計摘要(2021)》，2020年，我國2歲人口(即2018年出生人口)1523.4萬人，3—5歲人口(即2015—2017年出生人口之和)5302.5萬人，6歲人口(即2014年出生人口)1897.3萬人，由此可以得到2歲、3—5歲和6歲的入園率依次為5.23%、85.66%和10.35%。需要指出的是，涉及教育口徑下的人口數(shù)和實際普查統(tǒng)計的人口數(shù)歷來都有差異④，因此，這里進行了適當(dāng)調(diào)整，通過上述方式對分年齡的入園率進行估計。假定2歲和6歲入園率在“十四五”期間均保持2020年的水平，首先可以得到2021年3—5歲入園率為88.13%。同時，假定2022年和2023年的全國出生人口均保持2021年的水平(即1062萬人)。據(jù)此，我們可以分三種情境⑤對2022—2025年全國學(xué)前教育學(xué)位缺口情況進行測算(如圖1所示)。情境一：假定到2025年3—5歲入園率達到90%，則2022—2025年平均每年在2021年的基礎(chǔ)上增加O.50個百分點。2022年3—5歲入園率88.63%，在園幼兒數(shù)4470.93萬人，3—5歲人口數(shù)4753.70萬人，學(xué)位缺口282.77萬個。2023—2024年學(xué)位缺口仍然存在。2025年在園幼兒數(shù)3200.66萬人，3—5歲人口數(shù)大致為3326.10萬人，學(xué)位缺口仍有125.44萬個。情境二：假定到2025年3—5歲入園率達到95%，則2022—2025年平均每年在2021年的基礎(chǔ)上增加1.75個百分點。2022年3—5歲入園率89.88%，在園幼兒數(shù)4530.36萬人，3—5歲人口數(shù)4753.7萬人，學(xué)位缺口223.34萬個。2023—2024.年學(xué)位缺口仍然存在。2025年起，學(xué)位開始富余，在園幼兒數(shù)3366.97萬人，3—5歲人口數(shù)大致為3326.10萬人，學(xué)位富余40.87萬個。情境三：假定到2025年3—5歲入園率達到100%，則2022—2025年平均每年在2021年的基礎(chǔ)上增加3個百分點。2022年3—5歲入園率91.13%，在園幼兒數(shù)4589.78萬人，3—5歲人口數(shù)4753.70萬人，學(xué)位缺口163.92萬個。2024年起，學(xué)位開始富余，在園幼兒數(shù)3835.73萬人，3—5歲人口數(shù)3729.60萬人，學(xué)位富余108.83萬個。2025年，學(xué)位富余207.17萬個。二、幼兒園及在園幼兒數(shù)呈現(xiàn)“兩增一減”的變化趨勢2020年，我國學(xué)前三年毛入園率、普惠性幼兒園覆蓋率(公辦園和普惠性民辦園在園幼兒占比)和公辦園在園幼兒占比依次為85.20%、84.74%和50.63%，如期實現(xiàn)2018年11月頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》提出的學(xué)前三年毛入園率達到85%的普及目標(biāo)、普惠性資源覆蓋率達到80%的普惠目標(biāo)和公辦園在園幼兒占比原則上達到50%的結(jié)構(gòu)性目標(biāo)。2021年，上述三項指標(biāo)進一步提升至88.10%、87.78%和51.88%。事實上，2016年⑥以來，不同性質(zhì)幼兒園及其在園幼兒數(shù)已呈現(xiàn)出不同的變化趨勢(如圖2、圖3所示)。其中，公辦園從2016年的8.56萬所增至2021年的12.81萬所，增加了近一半，在園幼兒從1976.20萬人增至2493.18萬人，增加了1/4左右；普惠性民辦園從5.80萬所增至11.66萬所，翻了一倍，在園幼兒從994.30萬人增至1725.02萬人，增加了近3/4；營利性民辦園從9.62萬所減至5.01萬所，減少了近一半，在園幼兒從1443.36萬人減至587.01萬人，減少了近六成。值得注意的是，民辦園及在園幼兒數(shù)的變化情況以2019年為界大致分為兩個階段，前半段穩(wěn)步增加，后半段逐漸減少。綜合普惠性民辦園和營利性民辦園的變化情況，或可得出這樣的結(jié)論，即前半段的穩(wěn)步增加主要得益于普惠性民辦園及在園幼兒數(shù)的增加，后半段的逐漸減少則主要受到營利性民辦園及在園幼兒數(shù)持續(xù)減少的影需要指出的是，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和收入水平提高，家庭購買高端學(xué)前教育服務(wù)的意愿和能力也越來越強，營利性民辦園特別是高端民辦園，由于其提供的是基于供求關(guān)系、服務(wù)質(zhì)量的“選擇性”服務(wù)，在滿足這部分家庭需求方面仍有一定優(yōu)勢。而普惠性民辦園由于現(xiàn)有的認定標(biāo)準和扶持政策還不夠完善⑦，與公辦園事實上存在著場地、投入等資源配置差距，這些年取得的發(fā)展成果還相對薄弱，短板和缺項還不少，質(zhì)量也不夠高，接下來面臨的在園幼兒數(shù)減少的挑戰(zhàn)將比營利性民辦園更為嚴峻。三、在園幼兒數(shù)減少帶來的教職工分流和再就業(yè)壓力仍在可控范圍2020年，我國幼兒園教職工共有519.82萬人，其中，專任教師291.34萬人，保育員108.54萬人，二者的占比分別為56.05%和20.88%。假定2021年的占比保持不變，根據(jù)《2021年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》公布的幼兒園專任教師數(shù)(319.10人)，可以得到2021年幼兒園教職工和保育員分別為569.31萬人和118.87萬人，以及全園教職工與幼兒比和全園保教人員(專任教師和保育員)與幼兒比分別為1：8.44和1：10.97。據(jù)此，我們同樣可以分三種情境對2022—2025年幼兒園教職工與幼兒的配備比例進行測算(如圖4所示)。情境一：假定到2025年3—5歲入園率達到90%，同時2022—2025年幼兒園教職工及保教人員數(shù)保持2021年的水平，則2022—2025年的全園教職工與幼兒比和全園保教1：8.12、1：5.62和1：7.31。情境二：假定到2025年3—5歲入園率達到95%，同時2022—2025年幼兒園教職工及保教人員數(shù)保持2021年的水平，則2022—2025年的全園教職工與幼兒比和全園保教1：8.44、1：5.91和1：7.69。情境三：假定到2025年3—5歲入園率達到100%，同時2022—2025年幼兒園教職工及保教人員數(shù)保持2021年的水平，則2022—2025年的全園教職工與幼兒比和全園保1：6.74和1：8.76、1：6.21和1：8.07。根據(jù)教育部2013年印發(fā)的《幼兒園教職工配備標(biāo)準(暫行)》關(guān)于不同服務(wù)類型幼兒園教職工與幼兒的配備比例，即便參照全日制幼兒園的標(biāo)準(即1：5—1：7和1：7—1：9)，雖然2022—2025年在園幼兒數(shù)將出現(xiàn)一定規(guī)模的減少，但由此帶來的教職工分流和再就業(yè)壓力仍在可控范圍，基本可以通過改善幼兒園教職工與幼兒的配備比例在幼兒園內(nèi)部統(tǒng)籌解決，且大致在2023年就能達到配備比例的門檻要求，為進一步提高學(xué)前教育師資配置能力提供空間。值得注意的是，2016年以來，民辦園教職工和保教人員數(shù)的變化情況同樣以2019年為界大致分為兩個階段，前半段穩(wěn)步增加，后半段逐漸減少。與此同時，公辦園教職工和保教人員數(shù)則持續(xù)穩(wěn)步增加。進一步改善幼兒園教職工與幼兒的配備比例，對營利性民辦園和普惠性民辦園而言，均意味著辦園成本的進一步增加，且后者的成本壓力會更大。因此，在園幼兒數(shù)減少帶來的民辦園教職工分流和再就業(yè)問題，仍須在幼兒園內(nèi)部統(tǒng)籌解決的同時，努力尋求新的解決辦法。四、在園幼兒數(shù)減少對“十四五”時期托育服務(wù)發(fā)展的影響分析當(dāng)前，各地正在按照“十四五”規(guī)劃提出的每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數(shù)4.5個的目標(biāo)，多渠道增加托育服務(wù)尤其是普惠托育服務(wù)供給，其中，就包括鼓勵和支持有條件的幼兒園開設(shè)托班。截至2021年底，我國每千人口擁有托位數(shù)已由2020年1.8個增至2.03個左右，據(jù)此可以得到托位總數(shù)大致為286.76萬個。據(jù)測算⑧，到2025年對應(yīng)的全國托位數(shù)約為636.17萬個，還存在349.41萬個左右的托位數(shù)缺口，2022—2025年平均每年需要增加87-35萬個。現(xiàn)實中，幼兒園開設(shè)托班這種“托幼一體化”模式往往比那些只提供3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)的托育機構(gòu)更受家庭青睞，因此，這也將對“十四五”時期托育服務(wù)適度有序發(fā)展提出新的要求。假定當(dāng)年較上年減少的在園幼兒數(shù)與當(dāng)年學(xué)位缺口之差，即為當(dāng)年可轉(zhuǎn)化的學(xué)前教育學(xué)位資源。據(jù)此，我們同樣可以分三種情境對2022—2025年可轉(zhuǎn)化的學(xué)位資源情況進行測算(如圖6所示)。情境一：假定到2025年3—5歲入園率達到90%。2022年在園幼兒數(shù)較2021年減少334.28萬人，如前所述，2022年學(xué)位缺口282.77萬個，則2022年可轉(zhuǎn)化的學(xué)位資源為51.51萬個。依此類推，2025年可轉(zhuǎn)化的學(xué)位資源大致為229.91萬個。情境二：假定到2025年3—5歲入園率達到95%。2022年在園幼兒數(shù)較2021年減少274.85萬人，如前所述，2022年學(xué)位缺口223.34萬個，則2022年可轉(zhuǎn)化的學(xué)位資源為51.51萬個。依此類推，2025年可轉(zhuǎn)化的學(xué)位資源大致為369.77萬個。情境三：假定到2025年3—5歲入園率達到100%。2022年在園幼兒數(shù)較2021年減少215.43萬人，如前所述，2022年學(xué)位缺口163.92萬個，則2022年可轉(zhuǎn)化的學(xué)位資源為51.51萬個。依此類推，2025年可轉(zhuǎn)化的學(xué)位資源大致為509.63萬個。此外，考慮到大多數(shù)入托嬰幼兒的年齡在2—3歲，根據(jù)國家衛(wèi)生健康委2019年印發(fā)的《托育機構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(試行)》關(guān)于托大班⑨的保育人員與嬰幼兒的比例標(biāo)準 (1：7)，可以測算出到2025年需要增加保育人員約49.92萬人，2022年至2025年平均每年需要增加12.48萬人。對于托育機構(gòu)所需配備的保健人員、炊事人員以及保安人員等其他人員規(guī)模，可大致按照保育人員數(shù)的10%進行估算，即到2025年的總?cè)笨跀?shù)約為4.99萬人，平均每年需要增加1.25萬人。根據(jù)以上估算，到2025年實現(xiàn)“十四五”規(guī)劃提出的托位數(shù)目標(biāo)，需要增加托育服務(wù)人員約54.91萬人，平均每年需要增加13.73萬人。這部分人員需求缺口或?qū)⒊蔀榻鉀Q幼兒園特別是民辦園在園幼兒數(shù)減少帶來的教職工分流和再就業(yè)問題的重要渠道。五、統(tǒng)籌優(yōu)化學(xué)前教育資源的建議一是全面掌握在園幼兒數(shù)和學(xué)位缺口變化的結(jié)構(gòu)和分布特點，科學(xué)研判人口變化帶來的風(fēng)險挑戰(zhàn)。無論是學(xué)前教育在園幼兒數(shù)和學(xué)位缺口的變化情況，還是幼兒園及在園幼兒數(shù)“兩增一減”的變化趨勢，甚至幼兒園教職工與幼兒配備比例的逐漸改善，反映的均是全國層面供給總量的變化特點。當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間甚至同一地區(qū)不同區(qū)位之間的學(xué)前教育發(fā)展仍不平衡不充分，“低價優(yōu)質(zhì)”的公辦園等稀缺資源仍供不應(yīng)求甚至“一位難求”，普惠性學(xué)前教育資源區(qū)域性、結(jié)構(gòu)性矛盾仍較為突出。因此，不同區(qū)域、不同性質(zhì)幼兒園的變化情況并不可能完全一致，必須在科學(xué)研判在園幼兒數(shù)和學(xué)位缺口變化的結(jié)構(gòu)和分布特點的前提下，既要多渠道持續(xù)增加普惠性學(xué)前教育資源供給，也要有效應(yīng)對學(xué)前教育資源利用不充分可能產(chǎn)生的各種風(fēng)險，還要有針對性推動托幼資源的有序銜接與轉(zhuǎn)換。二是鼓勵和支持幼兒園改善教職工與幼兒配備比例，及時把握學(xué)前教育提升質(zhì)量的機會窗口期。盡快完善對營利性民辦園和普惠性民辦園進行分類管理的基本制度、配套政策和認定標(biāo)準，繼續(xù)加大并落實對普惠性民辦園的扶持力度，重點解決場地、投入等突出問題，降低辦園成本，充分發(fā)揮財政資金對幼兒園主動改善教職工與幼兒配備比例的引導(dǎo)作用，盡可能在幼兒園內(nèi)部統(tǒng)籌解決在園幼兒數(shù)減少帶來的教職工分流和再就業(yè)問題，為進一步提高學(xué)前教育服務(wù)質(zhì)量創(chuàng)造有利條件。三是做好托幼資源轉(zhuǎn)化的可行性評估和政策儲備，及時把握托育服務(wù)擴大供給的機會窗口期。盡快制定幼兒園開設(shè)托班的管理辦法以及對師資、環(huán)境和課程等方面的要求，既體現(xiàn)0一3歲和3—6歲保育和教育的銜接性與連貫性，又能遵循3歲以下嬰幼兒發(fā)展的特殊性。在科學(xué)評估區(qū)域內(nèi)學(xué)前教育資源存量的前提下，鼓勵和支持有條件的幼兒園開設(shè)招收2—3歲嬰幼兒的托班。完善和落實已出臺的各項普惠托育服務(wù)支持政策，統(tǒng)一規(guī)范包括幼兒園托班在內(nèi)的各類托育服務(wù)價格，避免托育服務(wù)行業(yè)盲目擴張和價格惡性競爭，盡可能減輕幼兒園托班對托育服務(wù)市場的沖擊。四是提前建立學(xué)前教育師資分流轉(zhuǎn)崗機制，及時把握托幼行業(yè)人力資本統(tǒng)籌開發(fā)的機會窗口期。對確實無法在幼兒園內(nèi)部統(tǒng)籌解決的富余教職工，要為其分流到托育服務(wù)行業(yè)再就業(yè)提供便利。一方面，要健全托育服務(wù)從業(yè)人員待遇和激勵保障政策，推動建立基本工資標(biāo)準和薪酬制度，探索建立托育機構(gòu)人員崗位分級發(fā)展等制度，建立幼兒園師資轉(zhuǎn)入托育服務(wù)行業(yè)的職稱待遇銜接制度，暢通職業(yè)發(fā)展渠道，切實增強職業(yè)吸引力。另一方面，盡快完善托育服務(wù)從業(yè)人員職業(yè)素養(yǎng)的提升、考核與認定體系，依托公辦托育服務(wù)機構(gòu)和承擔(dān)指導(dǎo)功能的示范性、綜合性托育服務(wù)中心等，建立幼兒園師資轉(zhuǎn)入托育服務(wù)行業(yè)的轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)體系，加強崗前培訓(xùn)、定期培訓(xùn)和全員輪訓(xùn)等制度，不斷提升職業(yè)技能培訓(xùn)質(zhì)量，擴大合格托育服務(wù)從業(yè)人員規(guī)模。注釋：①學(xué)前教育在園幼兒含獨立設(shè)置的幼兒園和其他學(xué)校附設(shè)幼兒班幼兒。②學(xué)前教育毛入園率是指學(xué)前教育在園(班)幼兒數(shù)(不考慮年齡)占3—5歲年齡組人口數(shù)的百分比。③《中國統(tǒng)計摘要(2021)》顯示，2020年3—5歲年齡組人口數(shù)(即2015—2017年出生人口之和)5302.5萬人，2021年3—5歲年齡組人口數(shù)(即2016—2018年出生人口之和)5171.4萬人，減少131.1萬人；如果將年齡組擴大至2—6歲，則從2020年的8723.2萬人(即2014—2018年出生人口之和)下降至2021年的8291.4萬人(即2015—2019年出生人口之和)，減少431.8萬人。即便是根據(jù)2020年85.2%的毛入園率和2021年88.1%的毛入園率反推，適齡人口數(shù)也從5655.23萬人下降至5454.27萬人，減少200.96萬人。④例如，根據(jù)2020年85.2%的毛入園率反推，3—5歲人口數(shù)為5655.23萬人，但人口普查得到的該年齡組人口總數(shù)(即2015—2017年出生人口之和)為5302.50萬人，二者相差350多萬人。⑤《中共中央國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》要求到2035年全面普及學(xué)前三年教育，國家“