中國(guó)農(nóng)民工市民化進(jìn)程的總體態(tài)勢(shì)與戰(zhàn)略取向

中國(guó)農(nóng)民工市民化進(jìn)程的總體態(tài)勢(shì)與戰(zhàn)略取向

農(nóng)民工是改革開(kāi)放進(jìn)程中成長(zhǎng)起來(lái)的新型勞動(dòng)大軍，是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人的組成部分，是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。農(nóng)民工這一概念與我國(guó)特有的戶籍管理制度相聯(lián)系，主要是指戶籍在農(nóng)村，但主要在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)人口。廣義的農(nóng)民工還包括在農(nóng)村內(nèi)部從事二、三產(chǎn)業(yè)的人員。2009年，我國(guó)共有22978萬(wàn)農(nóng)民工，其中外出務(wù)工的農(nóng)民工有14533萬(wàn)人，占63.2%，在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)民工有8445萬(wàn)人，占36.8%。在我國(guó)，“市民”特指那些在城鎮(zhèn)居住、擁有非農(nóng)業(yè)戶口的城鎮(zhèn)居民。農(nóng)民工盡管在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住，有的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)舉家遷移，但他們的戶口還是農(nóng)業(yè)戶口，還不能和城鎮(zhèn)居民享有同等的就業(yè)和福利待遇。從制度安排上說(shuō)，戶口是造成城鄉(xiāng)居民待遇差別的最大障礙。長(zhǎng)期以來(lái)，在消除城鄉(xiāng)差別的改革思路上，多以戶籍改革為手段，試圖通過(guò)戶籍改革來(lái)一次性解決農(nóng)民工的差別待遇。但是，戶籍改革的牽涉面廣、成本高、障礙多，實(shí)際上這也成為戶籍制度改革難以深入推進(jìn)并飽受社會(huì)詬病的原因。這樣，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的背景下，原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)非但沒(méi)有被打破，反而正在向新的城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)農(nóng)民工三元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。因此加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化，不僅是破除城鄉(xiāng)分割體制改革的需要，也是推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的需要。農(nóng)民工市民化的過(guò)程，實(shí)質(zhì)是公共服務(wù)均等化的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，戶口的轉(zhuǎn)換是形，服務(wù)的分享是實(shí)。要通過(guò)逐步增加和不斷完善農(nóng)民工的公共服務(wù)，最終達(dá)到消除戶口待遇差別的目標(biāo)。在此，將農(nóng)民工市民化的內(nèi)涵界定為：以農(nóng)民工整體融入城市公共服務(wù)體系為核心，推動(dòng)農(nóng)民工個(gè)人融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)，也就是農(nóng)民工在城市“有活干，有學(xué)上，有房住，有保障”。當(dāng)農(nóng)民工的公共服務(wù)逐項(xiàng)落到實(shí)處后，傳統(tǒng)戶籍制度的消亡，將如糧票的取消，是一個(gè)水到渠成的過(guò)程。為使研究對(duì)促進(jìn)農(nóng)民工市民化的政策設(shè)計(jì)更有針對(duì)性和更具操作性，課題組對(duì)重慶、武漢、合肥、鄭州、東莞、嘉興6個(gè)城市和全國(guó)20多個(gè)小城鎮(zhèn)進(jìn)行了調(diào)研，了解了各地推進(jìn)農(nóng)民工市民化的政策舉措，測(cè)算了農(nóng)民工市民化需要支付的公共成本。課題組還對(duì)全國(guó)7個(gè)省市7000名農(nóng)民工進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，收回有效問(wèn)卷6232份，在此基礎(chǔ)上分析了農(nóng)民工市民化的意愿和要求。報(bào)告主要側(cè)重于進(jìn)行宏觀分析和判斷。一推進(jìn)農(nóng)民工市民化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)及其價(jià)值經(jīng)過(guò)多年的流動(dòng)，農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)已趨于穩(wěn)定，家庭化特征越來(lái)越明顯。特別是新生代農(nóng)民工已成為農(nóng)民工的主體，他們要求融入城市的愿望強(qiáng)烈。推動(dòng)農(nóng)民工市民化，不僅符合農(nóng)民工的需求，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要措施。（一）農(nóng)民工流動(dòng)的歷史演進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移是農(nóng)民工市民化的必經(jīng)階段，農(nóng)民工流動(dòng)開(kāi)始之時(shí)，即是城鎮(zhèn)化和市民化開(kāi)始之日。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)民工的流動(dòng)經(jīng)歷了三個(gè)階段，在空間分布上出現(xiàn)了兩大特征。第一階段是20世紀(jì)80年代，以就地轉(zhuǎn)移為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是農(nóng)民工就業(yè)的主要渠道。這一階段，外出就業(yè)農(nóng)民工數(shù)量從20世紀(jì)80年代初期的200萬(wàn)人左右發(fā)展到1989年的3000萬(wàn)人左右。第二階段是20世紀(jì)90年代，以跨地區(qū)異地流動(dòng)為主，城市二、三產(chǎn)業(yè)成為農(nóng)民工就業(yè)的主要渠道。這一階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展趨緩，各種限制勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的制度逐漸放開(kāi)，外出就業(yè)農(nóng)民工數(shù)量從20世紀(jì)90年代初期的6000萬(wàn)人左右發(fā)展到20世紀(jì)末的1億人左右。農(nóng)民工流動(dòng)范圍擴(kuò)大，跨省流動(dòng)比重大幅上升。1993年全國(guó)跨省流動(dòng)的農(nóng)民工約為2200萬(wàn)人，跨省流動(dòng)的比重達(dá)到35.5%。第三階段是21世紀(jì)以來(lái)，農(nóng)村勞動(dòng)力供求關(guān)系進(jìn)入重要轉(zhuǎn)折期，農(nóng)民工數(shù)量增長(zhǎng)穩(wěn)中趨緩。2002～2008年，全國(guó)外出就業(yè)農(nóng)民工數(shù)量年均增長(zhǎng)595萬(wàn)人，年均增速為5%左右，低于20世紀(jì)90年代的平均增速（15%），進(jìn)入穩(wěn)定增長(zhǎng)階段。雖然總體上農(nóng)村勞動(dòng)力仍然富裕，但結(jié)構(gòu)性供求矛盾開(kāi)始突出，農(nóng)村勞動(dòng)力供求關(guān)系正從長(zhǎng)期“供過(guò)于求”轉(zhuǎn)向“總量過(guò)剩、結(jié)構(gòu)短缺”。農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，供求明顯偏緊，有一技之長(zhǎng)的農(nóng)民工供給嚴(yán)重不足，農(nóng)民工供求的區(qū)域矛盾突出，“招工難”開(kāi)始由沿海向內(nèi)地?cái)U(kuò)散，有蔓延和加劇之勢(shì)。第一個(gè)特征是隨著國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局的調(diào)整，西部大開(kāi)發(fā)、中部崛起政策的深入實(shí)施，以及沿海地區(qū)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移，農(nóng)民工的區(qū)域流向發(fā)生明顯變化。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2009年的調(diào)查顯示，與2005年相比，東部地區(qū)吸納外出農(nóng)民工占外出農(nóng)民工總數(shù)的比重由75.4%下降到62.5%，中部地區(qū)由12.3%提高到17%，西部地區(qū)由12%提高到20.2%。雖然外出農(nóng)民工的就業(yè)地仍以東部地區(qū)為主，但農(nóng)民工流動(dòng)開(kāi)始從東部地區(qū)向中西部轉(zhuǎn)移，跨省外出的比重開(kāi)始下降。第二個(gè)特征是農(nóng)民工外出務(wù)工以大中城市為主，但縣域經(jīng)濟(jì)和小城鎮(zhèn)的作用不容忽視。從外出農(nóng)民工就業(yè)的地點(diǎn)看，2009年，在直轄市務(wù)工的農(nóng)民工占9.1%，在省會(huì)城市務(wù)工的農(nóng)民工占19.8%，在地級(jí)市務(wù)工的農(nóng)民工占34.4%，在縣級(jí)市務(wù)工的農(nóng)民工占18.5%，在建制鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)民工占13.8%，在其他地區(qū)務(wù)工的占4.4%?？傮w而言，在地級(jí)以上大中城市務(wù)工的農(nóng)民工占63.3%，大中城市是外出農(nóng)民工的主要就業(yè)場(chǎng)所。但從農(nóng)民工的總量分布上看，在地級(jí)以上大中城市務(wù)工的農(nóng)民工為9199萬(wàn)人，占農(nóng)民工的40%，在縣域（含縣級(jí)市）務(wù)工的農(nóng)民工為1.38億人，占農(nóng)民工的60%?？h域經(jīng)濟(jì)特別是小城鎮(zhèn)的發(fā)展對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移尤其是就地轉(zhuǎn)移有著重要影響。需要指出的是，東部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)和小城鎮(zhèn)的發(fā)展，已構(gòu)成以城市群為主體推動(dòng)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要組成部分。大體上，東部地區(qū)主要以城市群“面狀”吸納農(nóng)民工，特別是以小城鎮(zhèn)為主吸納本地農(nóng)民工，中西部地區(qū)主要以大城市“點(diǎn)狀”吸納農(nóng)民工。（二）推進(jìn)農(nóng)民工市民化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)從農(nóng)民工流動(dòng)的特征和環(huán)境看，推進(jìn)農(nóng)民工市民化已經(jīng)有了一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。1.農(nóng)民工就業(yè)的穩(wěn)定性得到顯著提升，流動(dòng)的“家庭化”趨勢(shì)明顯一是完全脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、常年在外務(wù)工的農(nóng)民工已經(jīng)占到較大比重。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局有關(guān)數(shù)據(jù)推算，2009年，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移率已達(dá)到45.8%，將近一半的農(nóng)村勞動(dòng)力已在二、三產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)就業(yè)。二是舉家外出的農(nóng)民工已經(jīng)占到一定比例。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局資料，舉家外出的農(nóng)民工數(shù)量不斷增長(zhǎng)，2009年達(dá)到2966萬(wàn)人，占外出農(nóng)民工的20.4%。三是農(nóng)民工外出就業(yè)趨于長(zhǎng)期化。問(wèn)卷調(diào)查表明，2010年，農(nóng)民工外出務(wù)工的年數(shù)平均為7.01年，56.7%的人累計(jì)外出務(wù)工年數(shù)為5年以上，28.6%的人累計(jì)外出務(wù)工年數(shù)為10年以上。[1]四是農(nóng)民工在同一城市就業(yè)和居住趨于穩(wěn)定。問(wèn)卷調(diào)查表明，2010年，農(nóng)民工在當(dāng)前城市務(wù)工和停留的時(shí)間平均為5.30年，其中40.7%的人在當(dāng)前城市5年以上，18%的人為10年以上。農(nóng)民工外出的時(shí)間越長(zhǎng)，在一地穩(wěn)定就業(yè)和居住的可能性越大。平均而言，初次外出2年以后，農(nóng)民工務(wù)工地選擇趨于穩(wěn)定。2.新生代農(nóng)民工成為主體，融入城市的意愿強(qiáng)烈20世紀(jì)六七十年代“嬰兒潮”時(shí)期出生的進(jìn)城農(nóng)民工已步入中年，并逐步退出城市，他們的子女即新生代農(nóng)民工開(kāi)始成為農(nóng)民工的主要構(gòu)成部分。目前，20世紀(jì)80年代以后出生的、年滿16周歲的青年農(nóng)民工已經(jīng)超過(guò)1億人。新生代農(nóng)民工多數(shù)不具備從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技能，不會(huì)再回到農(nóng)村。雖然在戶籍上還是歸屬于農(nóng)民，但他們中的多數(shù)人在城市成長(zhǎng)甚至出生在城市，已經(jīng)從上一代農(nóng)民工的“城市過(guò)客”心態(tài)變成了“城市主體”心態(tài)。新生代農(nóng)民工對(duì)土地的情結(jié)弱化，思想觀念、生活習(xí)慣、行為方式已日趨城鎮(zhèn)化。新生代農(nóng)民工代表著農(nóng)民工的主流，渴望市民身份認(rèn)同、待遇平等及融入城市，正發(fā)生由“亦工亦農(nóng)”向“全職非農(nóng)”的轉(zhuǎn)變、由“城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)”向“融入城市”的轉(zhuǎn)變、由“尋求謀生”向“追求平等”的轉(zhuǎn)變。（三）推進(jìn)農(nóng)民工市民化的重大意義實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工向市民角色轉(zhuǎn)型，是一個(gè)順應(yīng)億萬(wàn)農(nóng)民工意愿和我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)要求的重大轉(zhuǎn)變。推進(jìn)農(nóng)民工市民化的重大現(xiàn)實(shí)意義主要有以下五個(gè)方面。1.從根本上解決好“三農(nóng)”問(wèn)題的需要農(nóng)民工不能在城市安居樂(lè)業(yè)，家分兩地，長(zhǎng)期奔波于城鄉(xiāng)之間，這種不徹底的轉(zhuǎn)移方式，起不到減少農(nóng)民，使土地向務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力穩(wěn)定流轉(zhuǎn)集中的作用。同時(shí)，農(nóng)村青壯年的黃金時(shí)間用在城里，實(shí)際是把人口紅利留在發(fā)達(dá)地區(qū)和城市，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這樣會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致城鄉(xiāng)、區(qū)域差距的擴(kuò)大。我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題突出，城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)擴(kuò)大，根本原因在于農(nóng)村人口多、農(nóng)民轉(zhuǎn)移不徹底、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率水平低。農(nóng)民在戶均不足半公頃的土地上搞農(nóng)業(yè)，是不可能達(dá)到全面小康水平的。只有減少農(nóng)民、增加市民，從根本上改善城鄉(xiāng)資源配置，才能擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)規(guī)模，才能為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、持續(xù)增加農(nóng)民收入創(chuàng)造條件，才能富裕農(nóng)民和繁榮農(nóng)村。2.推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的需要從第五次人口普查開(kāi)始，我國(guó)將進(jìn)城就業(yè)、居住半年以上的流動(dòng)人口（主體是農(nóng)民工）計(jì)入“城鎮(zhèn)常住人口”。按照這一口徑計(jì)算，目前，每4個(gè)城鎮(zhèn)常住人口中，就有1個(gè)是外來(lái)流動(dòng)人口。近年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平的提高很大程度上主要來(lái)源于農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)。沿海各省份城鎮(zhèn)化率的提高，主要來(lái)自農(nóng)民工進(jìn)城人數(shù)不斷增加（分子變大），浙江、北京、上海、天津和廣東，農(nóng)民工流入對(duì)城鎮(zhèn)化的貢獻(xiàn)率分別為30.7%、27.9%、24.7%、24.4%、18.6%。內(nèi)地各省份城鎮(zhèn)化率的提高，主要來(lái)自農(nóng)民工離鄉(xiāng)人數(shù)不斷增加（分母變小），四川、河南、安徽和湖南農(nóng)民工流出對(duì)城鎮(zhèn)化的貢獻(xiàn)率分別為9.5%、10.6%、13.3%和16.6%。但是，在我國(guó)目前的城鄉(xiāng)分割二元體制下，農(nóng)民工仍被視為城市的“過(guò)客”，不能享受同城市居民同等的待遇，沒(méi)有獲得市民身份。從這個(gè)角度看，我國(guó)城鎮(zhèn)化是“夾生”的。城鎮(zhèn)化要以吸納農(nóng)民并使之向市民轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)。大量農(nóng)民工不能沉淀在城鎮(zhèn)，工業(yè)化進(jìn)程與農(nóng)民工市民化進(jìn)程相脫節(jié)，是嚴(yán)重制約城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的突出矛盾。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村勞動(dòng)力將繼續(xù)大量涌向城市，推進(jìn)農(nóng)民工市民化是大勢(shì)所趨。必須改變將進(jìn)城農(nóng)民工拒于城市社會(huì)之外的制度環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)民工向市民的整體轉(zhuǎn)型。3.擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的需要目前，農(nóng)村居民人均消費(fèi)水平還不到城鎮(zhèn)居民的1/3，主要耐用消費(fèi)品擁有量大大低于城市居民，住房質(zhì)量和環(huán)境也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市居民。伴隨農(nóng)民工在城鎮(zhèn)安家落戶，其消費(fèi)環(huán)境的改善、消費(fèi)能力的提高和消費(fèi)意愿的改變，必然會(huì)促進(jìn)其衣食住行等方面的消費(fèi)升級(jí)，必然會(huì)帶動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的增長(zhǎng)。農(nóng)民工市民化創(chuàng)造的巨大內(nèi)需，無(wú)疑會(huì)為保持我國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展提供重要支撐。4.加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的需要農(nóng)民工不能在城鎮(zhèn)定居，流動(dòng)性強(qiáng)，使企業(yè)不能形成穩(wěn)定的、不斷積累經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)的產(chǎn)業(yè)大軍，對(duì)企業(yè)的人力資本積累、技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)造成了不利影響。無(wú)論是加強(qiáng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造、發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)，還是加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，都需要為農(nóng)民工在城市定居創(chuàng)造條件，努力造就一支穩(wěn)定的熟練工人隊(duì)伍。服務(wù)業(yè)是擴(kuò)大就業(yè)的重要渠道，服務(wù)業(yè)發(fā)展的規(guī)模，與人口城鎮(zhèn)化和人口集聚的規(guī)模密切相關(guān)。我國(guó)服務(wù)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重不足，推進(jìn)農(nóng)民工市民化可以帶動(dòng)服務(wù)業(yè)發(fā)展，提高服務(wù)業(yè)比重，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。5.促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的需要世界各國(guó)現(xiàn)代化過(guò)程中最基本的人口變動(dòng)特征就是農(nóng)民進(jìn)城變成工人和市民。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的是城鄉(xiāng)分治的戶籍管理制，農(nóng)民雖已進(jìn)城務(wù)工，但農(nóng)民的身份沒(méi)有變，未被城市認(rèn)同接納為城市居民，于是出現(xiàn)了大批農(nóng)民工。農(nóng)民工現(xiàn)象無(wú)疑是中國(guó)的特色。農(nóng)民工長(zhǎng)期處在城市的邊緣，只被當(dāng)作廉價(jià)勞動(dòng)力，不被城市認(rèn)同接納，乃至受到忽視、歧視或傷害，融不進(jìn)城市社會(huì)，享受不到應(yīng)有的權(quán)利，如此定會(huì)累積很多矛盾，不僅他們自身的合法權(quán)益難以得到保護(hù)，還會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民工對(duì)城市社會(huì)普遍懷有疏離感，處理不好會(huì)造成重大的不穩(wěn)定隱患。農(nóng)民工市民化，不僅關(guān)乎內(nèi)需，更關(guān)系到民生。從發(fā)展趨勢(shì)看，城鄉(xiāng)分割體制下出現(xiàn)的農(nóng)民工現(xiàn)象終將會(huì)終結(jié)。在城市管理體制和政策上，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，以開(kāi)放和包容的胸襟，把進(jìn)城農(nóng)民工作為城市居民的一部分，對(duì)農(nóng)民工要由排斥到容納，由以管制為主轉(zhuǎn)向以服務(wù)為主，改變農(nóng)民工“邊緣化”的社會(huì)地位，給農(nóng)民工摘掉農(nóng)民的“帽子”，逐步做到權(quán)利平等。這樣做，有利于農(nóng)民工在城市安居樂(lè)業(yè)，對(duì)促進(jìn)城市社會(huì)安定和諧、健康發(fā)展，有著不容置疑的重要作用?？傊r(nóng)民工市民化涉及幾億農(nóng)村人口轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷，涉及幾億農(nóng)村人口生產(chǎn)方式和生活方式的轉(zhuǎn)變，是我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程中一個(gè)重大戰(zhàn)略問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題駕馭得好，我國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程就可以比較順利，處理不好則可能造成重大的不穩(wěn)定因素。解決好農(nóng)民工問(wèn)題，不僅直接關(guān)系到從根本上解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題，也關(guān)系到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化乃至整個(gè)現(xiàn)代化的健康發(fā)展，而且關(guān)系到從城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，以及改革發(fā)展穩(wěn)定的全局。必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念，站在全局戰(zhàn)略的高度，充分認(rèn)識(shí)在全面建成小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的進(jìn)程中推進(jìn)農(nóng)民工市民化的重大意義。二推進(jìn)農(nóng)民工市民化的政策進(jìn)展與主要問(wèn)題改革開(kāi)放以來(lái)，對(duì)農(nóng)民工問(wèn)題的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了不斷深化的過(guò)程。為適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，尊重農(nóng)民的創(chuàng)造和選擇，政府適時(shí)調(diào)整了政策。20世紀(jì)80年代的政策基調(diào)是消除農(nóng)民“離土”的限制，允許農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”；20世紀(jì)90年代的政策基調(diào)是消除農(nóng)民“離鄉(xiāng)”的限制，允許農(nóng)民跨地區(qū)流動(dòng)和進(jìn)城務(wù)工；進(jìn)入21世紀(jì)，政策基調(diào)正在向允許農(nóng)民工在城鎮(zhèn)定居轉(zhuǎn)變。2002年，中央提出了對(duì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)實(shí)行“公平對(duì)待，合理引導(dǎo)，完善管理，搞好服務(wù)”的方針，此后，在清理與取消針對(duì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的歧視性規(guī)定和不合理收費(fèi)、簡(jiǎn)化農(nóng)民跨地區(qū)就業(yè)和進(jìn)城務(wù)工的各種手續(xù)、保護(hù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的合法權(quán)益等方面出臺(tái)了一系列政策。黨的十六大以來(lái)，農(nóng)民工政策取得重大突破，特別是2006年頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》，形成了較為完整的農(nóng)民工工作政策體系。各地區(qū)各部門(mén)將農(nóng)民工工作擺在重要位置，突出解決好轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、權(quán)益維護(hù)、社會(huì)保險(xiǎn)、子女入學(xué)等農(nóng)民工最關(guān)心，也是最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，在推進(jìn)農(nóng)民工市民化方面進(jìn)行了很多有益的探索。但總的來(lái)看，保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的長(zhǎng)效機(jī)制還沒(méi)有形成，農(nóng)民工進(jìn)得了城但留不下的問(wèn)題仍很突出，農(nóng)民工管理制度還沒(méi)有從根本上擺脫城鄉(xiāng)分割二元體制的影響。（一）保護(hù)農(nóng)民工合法勞動(dòng)權(quán)益取得了一定進(jìn)展，但城鄉(xiāng)平等的就業(yè)和收入分配制度還未形成20世紀(jì)90年代以后，一些城市沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下勞動(dòng)用工管理的辦法，對(duì)企業(yè)使用農(nóng)民工實(shí)行總量指標(biāo)控制，硬性規(guī)定企業(yè)使用本地工和農(nóng)民工的比例。一些大中城市為了保證城市居民就業(yè)，規(guī)定了限制或禁止農(nóng)民進(jìn)入的職業(yè)和工種。這些做法損害了進(jìn)城農(nóng)民平等的就業(yè)權(quán)利，對(duì)外出就業(yè)農(nóng)民帶有明顯的歧視性。2003年，國(guó)家制定了《2003～2010年全國(guó)農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》，農(nóng)民工的就業(yè)服務(wù)和培訓(xùn)開(kāi)始被納入公共財(cái)政的范疇。2004年中央一號(hào)文件提出了對(duì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)取消行政性限制，保護(hù)合法經(jīng)濟(jì)權(quán)益，提供公共服務(wù)和培訓(xùn)等政策。2006年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)要消除農(nóng)民工就業(yè)歧視和促進(jìn)機(jī)會(huì)平等。2007年頒布了《就業(yè)促進(jìn)法》《勞動(dòng)合同法》《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》，基本形成了消除農(nóng)民工就業(yè)歧視和促進(jìn)機(jī)會(huì)平等的法律框架。各地清理和取消了針對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的歧視性規(guī)定、不合理限制和亂收費(fèi)做法；開(kāi)放城市公共職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)，免費(fèi)向農(nóng)民工提供就業(yè)信息、職業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹服務(wù)等，農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)力度明顯加大。盡管在保障農(nóng)民工權(quán)益方面取得了明顯的進(jìn)展，但仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)和突出問(wèn)題。農(nóng)民工工資水平普遍偏低，城鄉(xiāng)勞動(dòng)者同工不同酬，導(dǎo)致農(nóng)民工在城市壓低消費(fèi)水平，影響其在城鎮(zhèn)安居，也對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)內(nèi)需擴(kuò)大造成不利影響。勞動(dòng)用工管理不規(guī)范，簽訂勞動(dòng)合同的比例還不高，合同期限短、內(nèi)容不規(guī)范、履約不理想，農(nóng)民工超時(shí)間勞動(dòng)比較普遍。農(nóng)民工勞動(dòng)安全條件差，職業(yè)病和工傷事故較多。農(nóng)民工組織化程度低，工會(huì)維權(quán)職能發(fā)揮不夠。問(wèn)卷調(diào)查表明，農(nóng)民工對(duì)務(wù)工所在地的環(huán)境總體滿意。60.7%的農(nóng)民工對(duì)所在城鎮(zhèn)的環(huán)境表示基本滿意或很滿意，比2006年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)民工生活質(zhì)量調(diào)查的滿意程度提高了近9個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)民工的就業(yè)趨于穩(wěn)定，農(nóng)民工累計(jì)外出務(wù)工平均年數(shù)達(dá)7.01年，在同一城市就業(yè)時(shí)間平均為5.30年，在同一企業(yè)就業(yè)時(shí)間平均為3.99年。近三年中，沒(méi)有更換過(guò)工作單位的農(nóng)民工達(dá)到57.9%。穩(wěn)定的就業(yè)也帶動(dòng)了農(nóng)民工家庭收入的提高，2009年，農(nóng)民工家庭人均純收入為6616.7元，比全國(guó)農(nóng)村居民人均純收入高28.4%。農(nóng)民工家庭的人均純收入，在按收入五等分的排列中，位于農(nóng)村居民家庭的中高收入組（60%～80%）。特別是在工資拖欠的治理上，政策效果非常顯著。調(diào)查中，只有4.3%的農(nóng)民工被拖欠工資，比2006年下降了近16個(gè)百分點(diǎn)。與就業(yè)的穩(wěn)定性增強(qiáng)相比，工資待遇問(wèn)題成為農(nóng)民工最關(guān)心的問(wèn)題。問(wèn)卷調(diào)查表明，2009年農(nóng)民工月工資平均為1719.83元，平均工作時(shí)間為9.86月/年。62.5%的人月工資為1000～2000元（見(jiàn)圖1）。農(nóng)民工家庭人均純收入比城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入低61.5%，僅比城鎮(zhèn)居民家庭10%的最低收入戶高1363.5元，比城鎮(zhèn)居民家庭10%的低收入戶低1545.4元，位于按收入五等分排列的城鎮(zhèn)居民家庭收入最低的20%以下組。特別是農(nóng)民工每天工作時(shí)間平均為9.19小時(shí)，每個(gè)月的加班時(shí)間平均達(dá)4.79天，可見(jiàn)上述工資主要是通過(guò)加班加點(diǎn)獲得的。調(diào)查表明，農(nóng)民工通過(guò)加班等獲得的工資補(bǔ)貼為511.1元，占月工資的30%。[2]與2006年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)民工生活質(zhì)量調(diào)查數(shù)據(jù)相比，農(nóng)民工對(duì)工資不滿意的程度由32.94%上升到59.70%，提高了26.76個(gè)百分點(diǎn)（見(jiàn)圖2），這也是農(nóng)民工最希望政府幫助解決的問(wèn)題（見(jiàn)圖3）。由此看來(lái)，收入分配問(wèn)題已取代就業(yè)問(wèn)題，成為未來(lái)幾年農(nóng)民工相關(guān)事件的熱點(diǎn)。圖12009年農(nóng)民工月工資收入分布圖2農(nóng)民工最不滿意的公共服務(wù)排序圖3農(nóng)民工對(duì)政府的主要訴求（二）農(nóng)民工各項(xiàng)社會(huì)保障從無(wú)到有，但參保的比例還不高2003年出臺(tái)的《工傷保險(xiǎn)條例》和2006年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》共同構(gòu)筑了當(dāng)前農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)政策體系。近年來(lái)，農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)工作取得較快進(jìn)展。現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本社會(huì)保險(xiǎn)制度在制度層面并不排斥正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工，但農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例很低，大多數(shù)農(nóng)民工還沒(méi)有參加城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)。根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部以及國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查，2009年，外出農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的比例分別為18.2%、29.8%、38.4%和11.3%，其中，雇主或單位為農(nóng)民工繳納各種城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的比例分別為：養(yǎng)老7.6%、醫(yī)療12.2%、工傷21.8%、失業(yè)3.9%、生育2.3%。農(nóng)民工參保率普遍偏低，其中，既有農(nóng)民工就業(yè)狀態(tài)不穩(wěn)定而難參保等客觀問(wèn)題，也有用人單位怕參保增加人工成本，地方政府擔(dān)心推進(jìn)農(nóng)民工參保會(huì)影響本地投資環(huán)境等主觀問(wèn)題，還有現(xiàn)行制度不適合農(nóng)民工方面的問(wèn)題。一是參保費(fèi)率相對(duì)偏高。以武漢市為例，承擔(dān)農(nóng)民工各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)，企業(yè)繳費(fèi)約占工資總額的31%（養(yǎng)老20%，醫(yī)療8%，失業(yè)0.5%，計(jì)劃生育0.7%，工傷0.5%～2%），個(gè)人達(dá)到10%（養(yǎng)老8%，醫(yī)療2%）。這樣，2010年，一個(gè)農(nóng)民工要交足各項(xiàng)職工保險(xiǎn)，企業(yè)要支付516元/月，個(gè)人要支付165.71元/月。由于社保繳費(fèi)基數(shù)是按上年度在崗職工平均工資60%確定的，而農(nóng)民工的平均工資低于城鎮(zhèn)在崗職工平均工資，故農(nóng)民工實(shí)際繳費(fèi)占到了當(dāng)年月均工資的12%左右，繳費(fèi)負(fù)擔(dān)對(duì)農(nóng)民工來(lái)說(shuō)是比較重的。企業(yè)調(diào)查表明，制造業(yè)的工資成本占10%～15%，服務(wù)業(yè)的工資成本占30%～35%。如果繳齊農(nóng)民工社保，企業(yè)成本將增加1.8%～6%，而許多中小企業(yè)的利潤(rùn)也就在5%左右，繳費(fèi)負(fù)擔(dān)對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)是比較重的。在農(nóng)民工和企業(yè)都有避繳意愿的情況下，雙方很容易達(dá)成行動(dòng)上的一致。二是盡管農(nóng)村各項(xiàng)保險(xiǎn)水平相對(duì)較低，但因?yàn)橛姓a(bǔ)貼，受到廣大農(nóng)民的歡迎。以武漢為例，新農(nóng)保個(gè)人繳費(fèi)分200元/年～1200元/年六檔，政府補(bǔ)貼55元，集體按個(gè)人標(biāo)準(zhǔn)10%～50%補(bǔ)助，年滿60歲的老人可領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金100元/月；新農(nóng)合人均籌資水平為185元/年，其中各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼155元/年，農(nóng)村居民僅繳納30元/年。這樣戶籍在武漢遠(yuǎn)城區(qū)的農(nóng)民工多寧愿選擇新農(nóng)保和新農(nóng)合，而不參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老（個(gè)人繳費(fèi)133.28元/月）和醫(yī)療保險(xiǎn)（個(gè)人繳費(fèi)32.43元/月），按低標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，一年繳費(fèi)可節(jié)省1782.52元。三是養(yǎng)老保險(xiǎn)接續(xù)麻煩，多數(shù)農(nóng)民工處在流動(dòng)中，在一地繳夠15年養(yǎng)老保險(xiǎn)可能性不大。除去跨地接續(xù)的問(wèn)題外，農(nóng)民工多盼望新農(nóng)保和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)間能實(shí)現(xiàn)接續(xù)。四是醫(yī)療保險(xiǎn)不能實(shí)現(xiàn)異地結(jié)算，由于新農(nóng)合以縣為單位統(tǒng)籌，參合農(nóng)民工在務(wù)工地就醫(yī)不能即醫(yī)即報(bào)，住院費(fèi)用補(bǔ)助率也較低，他們迫切希望能如銀行“一卡通”那樣，建立新農(nóng)合的跨區(qū)域結(jié)算體系。此外，農(nóng)民工尚未被納入當(dāng)?shù)蒯t(yī)療救助體系。從計(jì)劃生育方面看，農(nóng)民工計(jì)劃生育管理和服務(wù)經(jīng)費(fèi)已納入流入地財(cái)政預(yù)算，農(nóng)民工免費(fèi)享受“三查四術(shù)”（查孕、查病、查環(huán)、人流、引產(chǎn)、上環(huán)和結(jié)扎）和避孕藥具，但手術(shù)補(bǔ)助和獨(dú)生子女獎(jiǎng)勵(lì)政策仍在戶籍地進(jìn)行。農(nóng)民工被排斥在城鎮(zhèn)低保救助體系之外。問(wèn)卷調(diào)查表明，社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題已列農(nóng)民工最不滿意的公共服務(wù)項(xiàng)目第三位（見(jiàn)圖2），并成為農(nóng)民工希望政府解決的僅次于工資收入的第二位問(wèn)題（見(jiàn)圖3），近40%的農(nóng)民工希望政府改善社會(huì)保險(xiǎn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，65%的農(nóng)民工在農(nóng)村老家參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，11.8%的農(nóng)民工在農(nóng)村老家參加了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)（與第一年10%的覆蓋比例大體相當(dāng)）。這證實(shí)了農(nóng)民工并非不愿意參加社會(huì)保險(xiǎn)，而是在保險(xiǎn)的機(jī)制上，希望能夠?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)對(duì)接和異地結(jié)算。農(nóng)村保險(xiǎn)由于個(gè)人繳費(fèi)較低，又有政府補(bǔ)貼，受到農(nóng)民歡迎。大約有30%的農(nóng)民工在農(nóng)村老家未參加任何社會(huì)保險(xiǎn)，與調(diào)查農(nóng)民工25%的舉家遷移率和29.8%的城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)參加率大體相當(dāng)，可能表明在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工趨于選擇城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)，而大多數(shù)農(nóng)民工趨于選擇農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)，也預(yù)示如果政府增加對(duì)城鎮(zhèn)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼，部分農(nóng)民工有可能選擇城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)。因此，完善社會(huì)保障的政策設(shè)計(jì)，是農(nóng)民工有保障地融入城市的關(guān)鍵。（三）一些地方開(kāi)始采取措施改善農(nóng)民工居住條件，但覆蓋農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房保障體系還沒(méi)有建立住房是各項(xiàng)公共服務(wù)中進(jìn)展最慢，同時(shí)也是農(nóng)民工最關(guān)心的項(xiàng)目之一。問(wèn)卷調(diào)查表明，住房是農(nóng)民工不滿意程度僅次于收入待遇的服務(wù)項(xiàng)目（見(jiàn)圖2），也是農(nóng)民工希望政府加快解決排名第三的服務(wù)項(xiàng)目（見(jiàn)圖3）。從農(nóng)民工的居住方式看，目前，農(nóng)民工在城市居住主要靠三種渠道解決：由用工單位提供住房、租房和購(gòu)房。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查，從外出農(nóng)民工住所類型看，由雇主或單位提供宿舍（包括在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所和工地居?。┑恼?1.8%（后者占17.9%），租房的占47.4%（其中9.3%的外出農(nóng)民工在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外從業(yè)但每天回家居住），僅有0.8%的農(nóng)民工在務(wù)工地自購(gòu)房。從外出農(nóng)民工的居住成本看，50.5%的農(nóng)民工由雇主或單位提供免費(fèi)住宿，7.4%的農(nóng)民工雇主或單位不提供住宿但有住房補(bǔ)貼，42.1%的農(nóng)民工雇主或單位不提供住宿也沒(méi)有住房補(bǔ)貼。雇主或單位不提供免費(fèi)住宿的農(nóng)民工每人月均居住支出為245元，相當(dāng)于2009年農(nóng)民工月均收入的17.3%。但是，從大城市特別是東部沿海地區(qū)情況來(lái)看，在城鄉(xiāng)結(jié)合部租房的農(nóng)民工占大多數(shù)。如重慶市53.6%的農(nóng)民工居住在出租屋，武漢市67.7%的農(nóng)民工居住在出租屋，嘉興市82.6%的農(nóng)民工居住在出租屋。多數(shù)農(nóng)民工居住面積在10平方米以下。問(wèn)卷調(diào)查表明，農(nóng)民工居住條件總體上難以令人滿意，居住在有廚房和衛(wèi)生間的成套單元房的農(nóng)民工僅占1/5強(qiáng)，約八成的農(nóng)民工居住在設(shè)施不完善的各類簡(jiǎn)易住房中（見(jiàn)圖4）。從居住方式看，在用工單位提供的住房中，約3/4（74.3%）的人和工友同住，這種方式適用于單身年輕外出時(shí)間短的農(nóng)民工或部分行業(yè)如建筑業(yè)的農(nóng)民工，且個(gè)人不用支付成本或支付成本低（70.9%的人不用交房租，另29.1%的人平均支付56元/月），但集中居?。ㄆ骄?.6人/間，而出租屋為2.9人/間）帶來(lái)的心理健康問(wèn)題需要關(guān)注。在出租屋中，58.6%的人與家人同住，這種方式避免了集中居住的心理問(wèn)題，但需要支付個(gè)人成本，農(nóng)民工受收入水平所限，多選擇城鄉(xiāng)結(jié)合部條件較差的簡(jiǎn)易房，公共衛(wèi)生和安全問(wèn)題存在隱患。調(diào)查表明，2010年農(nóng)民工的租房成本為420.8元/月，比國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2009年的調(diào)查數(shù)據(jù)高71.8%，相當(dāng)于其月收入的約1/4（24.5%）。由于出租屋位置較遠(yuǎn)，距離上班地點(diǎn)平均有5.1公里，也給城市公共交通發(fā)展提出了挑戰(zhàn)。圖4農(nóng)民工居住的住房類型各地開(kāi)始采取一些辦法改善農(nóng)民工的居住狀況，主要有兩種方式。一是鼓勵(lì)企業(yè)特別是工業(yè)園區(qū)建設(shè)農(nóng)民工宿舍。如湖北省對(duì)招用農(nóng)民工數(shù)量較多的企業(yè)，在符合規(guī)劃的前提下，可在依法取得的企業(yè)用地范圍內(nèi)建設(shè)農(nóng)民工集體宿舍。農(nóng)民工集中的開(kāi)發(fā)園區(qū)和工業(yè)園區(qū)，可建設(shè)統(tǒng)一管理、供企業(yè)租用的農(nóng)民工宿舍。2008年，武漢市啟動(dòng)3萬(wàn)平方米的企業(yè)進(jìn)城務(wù)工人員專用住宅建設(shè)；咸寧市長(zhǎng)江工業(yè)園區(qū)投資1550萬(wàn)元，開(kāi)工建設(shè)1.6萬(wàn)平方米的農(nóng)民工公寓，共356套，主要套型為24平方米和31平方米，都設(shè)有獨(dú)立的廚房和衛(wèi)生間，用來(lái)解決農(nóng)民工的居住問(wèn)題。二是政府建設(shè)保障性住房，供農(nóng)民工租用。如合肥市從2008年起，利用政府劃撥的保障性住房建設(shè)用地，加大公租房建設(shè)力度，投資1.1億元，建成3.8萬(wàn)平方米公租房，共730套，包括37平方米、45平方米和50平方米三種戶型，房租平均在每月400元左右，低于周邊價(jià)格20%，解決了4000名農(nóng)民工居住問(wèn)題。東莞市從2009年起，政府投資10億元，用于農(nóng)民工廉租房建設(shè)。主要包括兩種方式：一種是政府新建廉租房小區(qū)，已在市區(qū)和8個(gè)鎮(zhèn)先行試點(diǎn)，如石牌鎮(zhèn)投資3.8億元，規(guī)劃建設(shè)農(nóng)民工公寓兩期4000套；另一種是統(tǒng)包統(tǒng)租模式，即政府將出租屋統(tǒng)租下來(lái)轉(zhuǎn)變?yōu)榱夥?，再以低于市?chǎng)的價(jià)格轉(zhuǎn)租給農(nóng)民工，實(shí)行統(tǒng)一管理。目前，解決農(nóng)民工住房保障的探索還是局部性的，城市的經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等公共住房基本上不對(duì)農(nóng)民工開(kāi)放，農(nóng)民工住房仍游離于城鎮(zhèn)住房保障體系之外。這種情況與農(nóng)民工希望定居城市的意愿形成鮮明對(duì)照，并成為他們?nèi)谌氤擎?zhèn)的最大障礙之一。問(wèn)卷調(diào)查表明，在現(xiàn)實(shí)情況下，至少有58.8%的農(nóng)民工打算在城鎮(zhèn)定居，其中40.2%的農(nóng)民工打算在務(wù)工所在城鎮(zhèn)定居，只有15.6%的人明確表示愿意回農(nóng)村定居（見(jiàn)圖5）。盡管多數(shù)農(nóng)民工定居城鎮(zhèn)的意向明確，但農(nóng)民工意愿的房?jī)r(jià)和房租與現(xiàn)實(shí)差距巨大。那些想在務(wù)工地購(gòu)房的農(nóng)民工，能夠承受的商品房單價(jià)平均為2214元/平方米，能夠承受的商品房總價(jià)平均為21.82萬(wàn)元，能夠承受的月租金平均為292.7元，都大大低于務(wù)工地的一般房?jī)r(jià)和房租水平。因此，將農(nóng)民工盡快納入城鎮(zhèn)住房保障體系，成為農(nóng)民工市民化的重要內(nèi)容之一。圖5現(xiàn)實(shí)情況下農(nóng)民工定居地點(diǎn)意愿（四）義務(wù)教育階段以公辦教育為主接收農(nóng)民工子女就學(xué)的格局基本形成，但地區(qū)不平衡，農(nóng)民工子女高中階段就學(xué)問(wèn)題突出自2003年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見(jiàn)》，明確農(nóng)民工子女義務(wù)教育“以流入地為主，以公辦學(xué)校為主”的政策導(dǎo)向后，各地采取切實(shí)措施，多數(shù)地方基本實(shí)現(xiàn)了以公辦學(xué)校為主接收農(nóng)民工子女接受義務(wù)階段教育。目前，約80%的農(nóng)民工子女在城鎮(zhèn)公辦學(xué)校就讀。據(jù)調(diào)查，武漢市共有義務(wù)教育階段農(nóng)民工子女14.4萬(wàn)人，在公辦學(xué)校就讀的有13.2萬(wàn)人，占91.7%。鄭州市14.4萬(wàn)農(nóng)民工子女，在公辦學(xué)校就讀的有12.4萬(wàn)人，占86.1%。一些地方不僅將農(nóng)民工子女納入學(xué)籍管理，安排教育經(jīng)費(fèi)，享受和本地學(xué)生同等待遇，可以異地參加中（全體學(xué)生）、高考（省籍學(xué)生），還大力推進(jìn)“融合教育”，通過(guò)一系列干預(yù)手段，促進(jìn)農(nóng)民工子女融入城市學(xué)校。不少地方還積極推進(jìn)義務(wù)教育和職業(yè)教育間的銜接機(jī)制建設(shè)。如武漢市中等職業(yè)教育實(shí)行開(kāi)放入學(xué)，農(nóng)村學(xué)生憑義務(wù)教育完成證書(shū)，即可注冊(cè)入學(xué)，并可轉(zhuǎn)為武漢市戶籍。但是，隨著農(nóng)民工數(shù)量的逐年增加，農(nóng)民工隨遷子女的教育需求日益增長(zhǎng)，許多城市公辦學(xué)校教學(xué)資源未能相應(yīng)擴(kuò)充，還有相當(dāng)多的農(nóng)民工子女就讀于農(nóng)民工子弟學(xué)校。如嘉興市農(nóng)民工隨遷子女有11.3萬(wàn)人，在公辦學(xué)校就讀的有7.1萬(wàn)人，占62.8%。東莞市47.1萬(wàn)農(nóng)民工子女，在公辦學(xué)校就讀的有12.5萬(wàn)人，占26.5%。民辦的農(nóng)民工子弟學(xué)校教學(xué)條件普遍不高，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)參差不齊。多數(shù)民辦農(nóng)民工子弟學(xué)校得不到政府的扶持，其義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)沒(méi)有被列入財(cái)政預(yù)算，只是靠向農(nóng)民工收費(fèi)維持運(yùn)轉(zhuǎn)，影響教育質(zhì)量，加重農(nóng)民工負(fù)擔(dān)。我國(guó)高中教育還沒(méi)有被納入免費(fèi)義務(wù)教育范圍，農(nóng)民工家庭高中階段教育負(fù)擔(dān)較重。根據(jù)對(duì)53個(gè)國(guó)家公立普通高中學(xué)費(fèi)情況的分析，只有7個(gè)國(guó)家收費(fèi)，我國(guó)年均學(xué)費(fèi)1139元，是7個(gè)國(guó)家中收費(fèi)最高的。義務(wù)教育和高中教育的銜接成為農(nóng)民工子女能否在城市順利就業(yè)的關(guān)鍵，非本省籍農(nóng)民工子女的中高考問(wèn)題日益突出。由于負(fù)擔(dān)重，農(nóng)民工子女初中畢業(yè)后棄讀高中的現(xiàn)象比較普遍。問(wèn)卷調(diào)查表明，農(nóng)民工子女在老家及隨父母外出的基本上各占一半（見(jiàn)圖6）。其中，48.2%的農(nóng)民工子女隨父母在務(wù)工城鎮(zhèn)就讀。在務(wù)工地就讀的農(nóng)民工子女中，81.3%的人在公辦學(xué)校接受教育，18.7%的人在民辦學(xué)校接受教育，基本證實(shí)了80%的農(nóng)民工子女在城鎮(zhèn)公辦學(xué)校就讀的判斷。近年來(lái)，在“兩為主”政策的推動(dòng)下，農(nóng)民工對(duì)子女在城鎮(zhèn)接受教育的不滿意程度，由2006年的19.79%下降到2009年的15.10%，已經(jīng)明顯退居較后位置（見(jiàn)圖2）。但是，也要看到，還有51.8%的農(nóng)民工子女在農(nóng)村老家學(xué)校接受教育。在農(nóng)民工市民化速度加快的情況下，如果他們進(jìn)入城鎮(zhèn)就讀，勢(shì)將對(duì)城鎮(zhèn)公辦教育資源的承載能力形成新的壓力。還要看到，21.9%的農(nóng)民工希望子女能在務(wù)工城鎮(zhèn)參加中考和高考，這個(gè)比例大致與舉家遷移的農(nóng)民工比例相當(dāng)，表明農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住越穩(wěn)定，越期望子女完全融入當(dāng)?shù)亟逃贫劝才?，預(yù)示著考試制度的改革，將逐步取代就讀準(zhǔn)入，成為農(nóng)民工子女融入城鎮(zhèn)教育的新焦點(diǎn)。圖6農(nóng)民子女接受教育的地點(diǎn)和方式（五）個(gè)別地區(qū)開(kāi)始探索農(nóng)民工在流入地城市社區(qū)參加選舉，但農(nóng)民工城市社會(huì)參與程度總體很低充分行使民主權(quán)利，是促進(jìn)農(nóng)民工融入城市的有效手段之一。目前，個(gè)別地區(qū)為農(nóng)民工參與城市基層公共事務(wù)管理出臺(tái)了一些措施，主要是規(guī)定居住在城市社區(qū)滿一定時(shí)間（通常為1年以上），在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村未參加村委會(huì)選舉、愿意參加城市社區(qū)選舉、經(jīng)社區(qū)選舉委員會(huì)同意的，可登記為社區(qū)選民，參加選舉的相關(guān)活動(dòng)，行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)。但實(shí)際進(jìn)展情況差別較大，多數(shù)地方農(nóng)民工參選比例較低。這方面，重慶市組織農(nóng)民工參加城市社區(qū)居委會(huì)換屆選舉工作做得比較突出。2007年，在重慶市第七屆居委會(huì)換屆選舉工作中，有近8.8萬(wàn)農(nóng)民工登記為選民，其中渝中區(qū)登記農(nóng)民工選民2.5萬(wàn)人。全市有21名農(nóng)民工當(dāng)選為社區(qū)居委會(huì)委員，4987名農(nóng)民工當(dāng)選為社區(qū)居民代表。東莞市在鼓勵(lì)農(nóng)民工參政議政上也進(jìn)行了有益的探索。目前，有2名“新莞人”分別當(dāng)選省黨代會(huì)和人代會(huì)代表，17人當(dāng)選為市黨代會(huì)代表，5人當(dāng)選為市政協(xié)委員，市人大設(shè)立了“新莞人”旁聽(tīng)席，并公開(kāi)選拔“新莞人”擔(dān)任專職的工青婦組織副職?？傮w來(lái)看，由于現(xiàn)行的選舉制度與戶籍制度直接聯(lián)系在一起，按現(xiàn)行的選舉法及相關(guān)法規(guī)規(guī)定，農(nóng)民工不能在就業(yè)地參與所居住社區(qū)的選舉。這使農(nóng)民工長(zhǎng)期游離于城市政治生活之外，利益訴求難以在城市公共政策的制定中得到充分反映。問(wèn)卷調(diào)查表明，67.5%的農(nóng)民工認(rèn)為他們應(yīng)該參加居住地社區(qū)選舉活動(dòng)，54.7%的農(nóng)民工希望參加工作單位和居住社區(qū)的民主決策、管理和監(jiān)督活動(dòng)。農(nóng)民工參加基層選舉和管理的主要目的是維權(quán)，占68.3%（見(jiàn)圖7）。目前，農(nóng)民工的利益訴求在很大程度上是通過(guò)間接渠道表達(dá)的，如政策研究和新聞媒體的關(guān)注，這就使得他們的利益表達(dá)具有一定的滯后性，容易成為社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)，往往是以突發(fā)事件和危機(jī)處理方式出現(xiàn)的，具有群體傷害性和社會(huì)破壞性的特點(diǎn)。因此，通過(guò)基層民主方式賦予農(nóng)民工利益表達(dá)的正常渠道，已成為城市社會(huì)管理和安全的重要內(nèi)容。圖7農(nóng)民工參與基層管理的目的另外，加強(qiáng)工青婦等社團(tuán)組織的作用，將它們的基層組織活動(dòng)與農(nóng)民工的利益訴求密切結(jié)合起來(lái)，也成為新時(shí)期組織創(chuàng)新的重要工作。調(diào)查表明，農(nóng)民工中共產(chǎn)黨員比例為5.3%，共青團(tuán)員比例為29.6%，但他們經(jīng)常參加基層黨團(tuán)組織活動(dòng)的只有18.5%，超四成（44.3%）的人從未參加過(guò)基層黨團(tuán)組織活動(dòng)。調(diào)查農(nóng)民工中44.1%的人單位沒(méi)有工會(huì)，73.5%的人沒(méi)有參加工會(huì)，更重要的是農(nóng)民工在多大程度上認(rèn)可工會(huì)能夠切實(shí)代表農(nóng)民工的利益（見(jiàn)圖8）。盡管已有45.2%的農(nóng)民工對(duì)工會(huì)的維權(quán)作用予以認(rèn)可，是一個(gè)很大的進(jìn)步，但相當(dāng)比例的農(nóng)民工（42.3%）還是不相信工會(huì)的作用，充分表明基層社團(tuán)組織的創(chuàng)新還有很多工作要做。而那些被認(rèn)可的工會(huì)和其工作方法無(wú)疑提供了經(jīng)驗(yàn)。調(diào)查表明，農(nóng)民工對(duì)組織歸宿并非沒(méi)有需求，73%的人明確表示愿意加入屬于農(nóng)民工自己的合法組織?？梢?jiàn)農(nóng)民工的組織需求與現(xiàn)有工青婦等社團(tuán)組織的形態(tài)和方法都存在較大差異?；谡⑵笫聵I(yè)單位等正式部門(mén)建立的這些組織，需要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)的新變化，創(chuàng)新組織形態(tài)，改造工作方法，滿足農(nóng)民工市民化的合理要求。否則，其他組織的滲入，將可能改變農(nóng)民工的價(jià)值取向，這一點(diǎn)需要引起高度重視。圖8農(nóng)民工對(duì)工會(huì)的認(rèn)可程度需要關(guān)注的還有，農(nóng)民工由于較少參與正規(guī)組織和經(jīng)濟(jì)條件較差，業(yè)余生活匱乏，排遣渠道單調(diào)，這也構(gòu)成不安定的隱患。調(diào)查的農(nóng)民工中，53.7%的人沒(méi)有業(yè)余文化生活，60.9%的人務(wù)工企業(yè)沒(méi)有文化娛樂(lè)設(shè)施。農(nóng)民工的主要業(yè)余文化生活方式是看電視（73%），次之是上網(wǎng)（28.5%）或休息（28.5%），和外界的交流不多。作為現(xiàn)代都市的一員，他們也渴望豐富多彩的文化生活，包括免費(fèi)的公園（39.2%）、免費(fèi)的文化站和圖書(shū)館（38.2%）、免費(fèi)上網(wǎng)（34.2%）、組織農(nóng)民工自己的文化體育活動(dòng)（22.8%）、免費(fèi)的報(bào)紙雜志（20.6%）、定期的文藝演出（17.9%）、免費(fèi)的體育場(chǎng)館（16.70%）、可供選擇的免費(fèi)電影票（13.80%）、公共電視（13.60%）、夜校（13.50%）、社區(qū)公共設(shè)施（11.30%）。城市文化設(shè)施尤其是免費(fèi)項(xiàng)目對(duì)農(nóng)民工的身心健康至為重要。調(diào)查還顯示，在遇到侵權(quán)問(wèn)題時(shí)，93.9%的人不贊同采取極端方式如自殺解決問(wèn)題，53.5%的人不贊同采取對(duì)抗方式如罷工解決問(wèn)題，表明農(nóng)民工大都愿意以理性合作的方式解決問(wèn)題，合理引導(dǎo)農(nóng)民工采取有效方法化解矛盾是有群體心理認(rèn)同基礎(chǔ)的。問(wèn)題在于，排遣或解決的渠道不夠通暢。82.4%的人表示沒(méi)有主動(dòng)向勞動(dòng)、工會(huì)、婦聯(lián)等部門(mén)反映過(guò)遇到的權(quán)益侵犯問(wèn)題，83.7%的人表示沒(méi)有向信訪部門(mén)反映過(guò)工作中的問(wèn)題，77%的人表示沒(méi)有向媒體提供新聞線索反映過(guò)身邊的不平，只有20%左右的人會(huì)自覺(jué)運(yùn)用正規(guī)渠道反映問(wèn)題，其中只有5%左右的人會(huì)經(jīng)常運(yùn)用正規(guī)渠道解決問(wèn)題。長(zhǎng)此以往，必然造成矛盾的爆發(fā)，形成危機(jī)事件。由農(nóng)民工身邊的生活和權(quán)益問(wèn)題入手，幫助他們有效排解心理煩惱和日常矛盾，可以視為相關(guān)部門(mén)特別是基層社團(tuán)組織開(kāi)展農(nóng)民工工作的有效切入點(diǎn)。（六）戶籍制度改革邁開(kāi)步伐，但實(shí)質(zhì)性進(jìn)展不大我國(guó)的公共服務(wù)和社會(huì)福利體系是和相應(yīng)的戶籍綁在一起的，導(dǎo)致城鄉(xiāng)和不同地區(qū)戶籍“含金量”存在明顯差別。目前，全國(guó)已有20多個(gè)省份宣布實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一登記的居民戶口制度，但是附著在戶籍制度上的公共服務(wù)和福利制度并沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)改變，原城鄉(xiāng)人口在最低生活保障、經(jīng)濟(jì)適用房（廉租房）住房保障、社會(huì)保險(xiǎn)、征兵、退伍兵安置、優(yōu)撫對(duì)象的撫恤優(yōu)待甚至交通事故賠償上的待遇差別問(wèn)題，尚未得到根本解決。各試點(diǎn)地區(qū)在政策設(shè)計(jì)上、原則上規(guī)定具有穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定收入和穩(wěn)定住所及一定工作、居住年限的農(nóng)民工，可以在城鎮(zhèn)落戶并享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益，但實(shí)際上落戶的前置條件還很多，農(nóng)民工難以真正在城鎮(zhèn)落戶。特別是進(jìn)入設(shè)區(qū)市，獲得戶口與放棄土地掛鉤，農(nóng)民工多難以接受。大體上，迄今為止的戶籍制度改革可以分為兩種類型，一是居民戶口登記制度改革；二是居住證制度改革。居民戶口登記制度改革為縣以下特別是小城鎮(zhèn)放開(kāi)戶籍樹(shù)立了一個(gè)基本模式，居住證制度改革為分類分批漸次解決進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工特別是跨區(qū)域進(jìn)入大中城市的農(nóng)民工的戶籍問(wèn)題提供了一個(gè)參考模式。但是，以戶籍制度改革推進(jìn)農(nóng)民工福利均等化屬于一步到位的改革，一次性支付成本高，許多地方特別是外地戶籍農(nóng)民工流入多的城市受人財(cái)物的限制難以在短期內(nèi)做到。很多地方的戶籍改革主要是針對(duì)本轄區(qū)（往往是本縣，最多是地級(jí)市）的非農(nóng)戶口，而對(duì)跨行政區(qū)的流動(dòng)人口戶籍基本沒(méi)有放開(kāi)。除跨區(qū)流動(dòng)人口戶籍改革進(jìn)展緩慢之外，特大、大型乃至一些中等城市的戶籍改革也基本沒(méi)有放開(kāi)。戶籍制度抬高了農(nóng)民工進(jìn)城的門(mén)檻，使城鎮(zhèn)化處于僵化狀態(tài)，成為農(nóng)民工謀求機(jī)會(huì)公平、待遇平等、權(quán)益保障的障礙，限制了農(nóng)民工融入城市社會(huì)。三農(nóng)民工市民化的意愿分析隨著農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工就業(yè)趨于穩(wěn)定，其市民化的要求越來(lái)越強(qiáng)烈。問(wèn)卷調(diào)查表明，即便不放開(kāi)戶口，80%的農(nóng)民工也將在城鎮(zhèn)就業(yè)居?。荒軌蜃灾鬟x擇的話，90%的農(nóng)民工愿在城鎮(zhèn)定居；多數(shù)農(nóng)民工對(duì)居住地的選擇與務(wù)工地重合。但是，大多數(shù)愿意進(jìn)城定居的農(nóng)民工希望保留承包地、宅基地和房產(chǎn)。尊重農(nóng)民的選擇，歷來(lái)是黨和政府制定農(nóng)村政策的基本出發(fā)點(diǎn)。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，不能把“雙放棄”（放棄承包地和宅基地）作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的先決條件，更不能強(qiáng)制性要求他們退地。（一）農(nóng)民工市民化意愿強(qiáng)烈隨著農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工就業(yè)趨于穩(wěn)定，市民化的要求越來(lái)越強(qiáng)烈。問(wèn)卷調(diào)查表明，在雙向流動(dòng)情況下，有一半以上的農(nóng)民工已在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定工作，他們不會(huì)因經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的周期影響離城返鄉(xiāng)。隨著條件的放松，越來(lái)越多的農(nóng)民工選擇進(jìn)城定居。第一，雙向流動(dòng)雖然仍是當(dāng)前農(nóng)民工外出務(wù)工的基本特征，但半數(shù)以上的人已在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)。盡管進(jìn)城就業(yè)和居住是農(nóng)民工生存的常態(tài)，但在戶籍制度未發(fā)生根本改變的情況下，城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)仍是當(dāng)前農(nóng)民工外出務(wù)工的基本特征。在就業(yè)選擇上，51.8%的農(nóng)民工選擇了城市單向流動(dòng)，且有23.6%的人相信戶籍政策終將改變。48.2%的農(nóng)民工選擇了城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)，且有27.7%的人把雙向流動(dòng)視為正常狀態(tài)（見(jiàn)圖9）。這種選擇，反映了農(nóng)民工流動(dòng)的實(shí)際狀況。據(jù)不同渠道的調(diào)查，金融危機(jī)時(shí)，短期內(nèi)返鄉(xiāng)的農(nóng)民工占40%～50%，也證明了在經(jīng)濟(jì)不景氣條件下，城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)對(duì)穩(wěn)定農(nóng)民工群體的重要性。換句話說(shuō)，我們還不能把14533萬(wàn)外出農(nóng)民工看作在城市穩(wěn)定就業(yè)的整體，其中約有7000萬(wàn)人的就業(yè)受宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響而并不穩(wěn)定，隨時(shí)存在返鄉(xiāng)的可能。[3]為此，在農(nóng)民工能夠在城市扎下根來(lái)以前，在農(nóng)民工能夠和城鎮(zhèn)居民享受同等待遇之前，要穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度，確保農(nóng)民工家庭進(jìn)退有據(jù)。同時(shí)，7533萬(wàn)農(nóng)民工已在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)，他們不再是傳統(tǒng)意義上的流動(dòng)人口，迫切需要與其就業(yè)方式相適應(yīng)的社會(huì)管理制度。圖9農(nóng)民工定居城鎮(zhèn)意愿第二，農(nóng)民工定居城鎮(zhèn)意愿強(qiáng)烈，約八成即便不放開(kāi)戶口也將長(zhǎng)期留在城鎮(zhèn)。盡管雙向流動(dòng)是當(dāng)前農(nóng)民工外出務(wù)工的基本特征，但他們?cè)诔擎?zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和定居的意愿已十分強(qiáng)烈。以“假如不提供城鎮(zhèn)戶口，你愿意留在城里嗎”來(lái)測(cè)量農(nóng)民工定居城鎮(zhèn)的意愿，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，79.5%的農(nóng)民工選擇留在城市，只有20.4%的農(nóng)民工表示干些年再回去（見(jiàn)圖9）。后者主要是年紀(jì)較大的農(nóng)民工。只有18.3%的30歲以下新生代農(nóng)民工選擇可能返鄉(xiāng)，而有約25%的40歲以上老一代農(nóng)民工選擇可能返鄉(xiāng)（見(jiàn)表1）。也就是說(shuō)，約八成農(nóng)民工無(wú)論如何都會(huì)選擇在城鎮(zhèn)留下就業(yè)和居住，他們進(jìn)城的選擇與戶籍制度是否改變無(wú)關(guān)。當(dāng)農(nóng)民工的就業(yè)與城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密掛鉤而福利卻與城鎮(zhèn)社會(huì)管理嚴(yán)重脫節(jié)時(shí)，需要盡快實(shí)現(xiàn)戶籍與服務(wù)的分離，改善農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的各項(xiàng)福利待遇。否則，城鄉(xiāng)二元分割的狀態(tài)將在城鎮(zhèn)復(fù)制蔓延。表1分年齡段農(nóng)民工定居城鎮(zhèn)意愿單位：人，%假如不提供城鎮(zhèn)戶口，你愿意留在城里嗎？合計(jì)愿意，無(wú)論如何都要留在城里不愿意，干些年再回去無(wú)所謂，可以兩邊跑我相信這種情況會(huì)改變的年齡16～25歲計(jì)數(shù)5633916606402254占比25.017.329.328.4100.026～30歲計(jì)數(shù)4762883673211452占比32.819.825.322.1100.031～40歲計(jì)數(shù)3282983232471196占比27.424.927.020.7100.041～50歲計(jì)數(shù)14311214071466占比30.724.030.015.2100.050歲以上計(jì)數(shù)302620985占比35.330.623.510.6100.0合計(jì)計(jì)數(shù)15401115151012885453占比28.220.427.723.6100.0表1分年齡段農(nóng)民工定居城鎮(zhèn)意愿第三，新生代農(nóng)民工基本不可能再回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，約九成農(nóng)民工表達(dá)了市民化的意愿。調(diào)查表明，新生代農(nóng)民工中，高達(dá)79.2%的人沒(méi)有從事過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（參見(jiàn)表2），他們的就業(yè)技能已和二、三產(chǎn)業(yè)相適應(yīng)，他們的生活方式已和城鎮(zhèn)相融合，回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)和定居的可能性不大。調(diào)查顯示，愿意在各類城鎮(zhèn)定居的農(nóng)民工高達(dá)91.2%，愿意回農(nóng)村定居的農(nóng)民工只占8.8%（見(jiàn)圖10）。年齡越小的農(nóng)民工，越不愿意回到農(nóng)村。只有7.7%的新生代農(nóng)民工愿意回農(nóng)村定居，而老一代農(nóng)民工的比例為13.3%（參見(jiàn)表3）。這一選擇意味著以新生代為主的農(nóng)民工留在城鎮(zhèn)已成為政策必須面對(duì)的緊迫事實(shí)。表2分年齡段農(nóng)民工有無(wú)從事過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)交叉情況單位：人，%您在進(jìn)城務(wù)工之前在家有無(wú)從事過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)？合計(jì)沒(méi)有有年齡16～25歲計(jì)比84.515.5100.026～30歲計(jì)數(shù)10284141442占比71.328.7100.031～40歲計(jì)數(shù)6455991244占比51.848.2100.041～50歲計(jì)數(shù)165314479占比34.465.6100.050歲以上計(jì)數(shù)186381占比22.277.8100.0合計(jì)計(jì)數(shù)368217245406占比68.131.9100.0表2分年齡段農(nóng)民工有無(wú)從事過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)交叉情況圖10能夠自主選擇情況下農(nóng)民工的定居意愿表3分年齡段農(nóng)民工定居意愿交叉情況單位：人，%如果能夠選擇，你覺(jué)得希望定居在什么地方？合計(jì)直轄市省會(huì)或副省級(jí)城市地級(jí)市縣級(jí)市縣城或小城鎮(zhèn)農(nóng)村只要是城里，哪里都行在哪里務(wù)工就待在哪里年齡16～25歲計(jì)數(shù)3072031581513111181284551831占比16.811.18.68.217.06.47.024.8100.026～30歲計(jì)數(shù)1738984107184115903531195占比14.57.47.09.015.49.67.529.5100.031～40歲計(jì)數(shù)1136651851719987297969占比11.76.85.38.817.610.29.030.7100.041～50歲計(jì)數(shù)47371327554340114376占比12.59.83.57.214.611.410.630.3100.050歲以上計(jì)數(shù)1261261671868占比17.68.81.52.98.823.510.326.5100.0合計(jì)計(jì)數(shù)65240130737272739135212374439占比14.79.06.98.416.48.87.927.9100.0表3分年齡段農(nóng)民工定居意愿交叉情況第四，農(nóng)民工對(duì)定居城市的選擇是多元的。對(duì)定居的地方，35.7%的農(nóng)民工表示在哪里務(wù)工就住在哪里，是城里就可以，24.8%的農(nóng)民工希望定居在縣城（包括縣級(jí)市）或小城鎮(zhèn)，14.7%的農(nóng)民工希望定居在直轄市，9.0%的人希望定居在省會(huì)或副省級(jí)城市，6.9%的人希望定居在地級(jí)市。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)調(diào)整后，推算出在愿意在地級(jí)以上大中城市定居的農(nóng)民工占53.2%，愿意在縣城或小城鎮(zhèn)定居的農(nóng)民工占38.0%，愿意回農(nóng)村定居的農(nóng)民工占8.8%，表明農(nóng)民工進(jìn)城定居的選擇，與就業(yè)路徑高度一致，與大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化路徑高度一致。為此，應(yīng)通過(guò)規(guī)劃引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)空間布局合理發(fā)展，注重發(fā)揮各類城市和小城鎮(zhèn)的就業(yè)和人口吸納能力。農(nóng)民工市民化的意愿，是分析各項(xiàng)公共服務(wù)和社會(huì)管理政策改革的基礎(chǔ)。目前，已有約1/4的農(nóng)民工舉家遷移城鎮(zhèn)，超過(guò)1/2的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)，4/5的農(nóng)民工無(wú)論如何都將以城鎮(zhèn)為就業(yè)和居住的主要場(chǎng)所，9/10的農(nóng)民工表達(dá)了市民化的愿景。市民化進(jìn)程的推進(jìn)，應(yīng)根據(jù)農(nóng)民工流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)和意愿，在方向上要明確，在措施上要穩(wěn)妥，在進(jìn)度上要加快，要給農(nóng)民工以穩(wěn)定的預(yù)期。（二）農(nóng)民工不愿意以“雙放棄”換取城鎮(zhèn)戶籍農(nóng)民是否愿意以土地權(quán)利交換城鎮(zhèn)戶籍福利？這是迄今為止戶籍制度和人口社會(huì)管理制度改革滯后于城鎮(zhèn)化進(jìn)程遇到的最大問(wèn)題。目前，一些地方正在推行以農(nóng)民“雙放棄”（承包地、宅基地）為條件換取城鎮(zhèn)戶口的試點(diǎn)工作。對(duì)于各地的試點(diǎn)工作，爭(zhēng)議不斷，褒貶不一。一項(xiàng)政策的出臺(tái)，要建立在充分尊重農(nóng)民自主選擇的基礎(chǔ)上。問(wèn)卷調(diào)查表明，農(nóng)民工多不愿以置換的方式（土地?fù)Q戶口）來(lái)獲取城鎮(zhèn)居民身份。調(diào)查分析顯示，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民的土地不僅具備保障功能，而且表現(xiàn)出日益增值的財(cái)產(chǎn)功能。農(nóng)民工并非完全不愿意退出土地，而是要求對(duì)土地具有更大的處置權(quán)。第一，80%以上的農(nóng)民工希望保留承包地（見(jiàn)圖11）。83.6%愿意進(jìn)城定居的農(nóng)民工希望保留老家承包地，[4]其中46.0%的人希望自家耕種，27.2%的人希望有償流轉(zhuǎn)，10.4%的人希望以入股分紅的方式處置承包地。只有9.2%的人表示愿意以土地?fù)Q戶口，其中2.6%的人表示給城鎮(zhèn)戶口可以無(wú)償放棄承包地，6.6%的人表示給城鎮(zhèn)戶口可以有償放棄承包地。另有7.3%的人希望有其他方式處置承包地。這基本上反映了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的實(shí)際情況。調(diào)查表明，農(nóng)民工家庭自種承包地的占51.6%，委托代種或轉(zhuǎn)租的占20.7%，其他情況的占27.7%。重要的是，承包地對(duì)農(nóng)民工不僅具有家庭糧食安全和就業(yè)保障的功能，還顯示出日益重要的財(cái)產(chǎn)收入功能。有土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，每畝承包地的年租金平均為336.74元。在農(nóng)民工大規(guī)模流動(dòng)的情況下，許多農(nóng)民已不再是傳統(tǒng)意義上的自耕農(nóng)，承包地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值逐步顯現(xiàn)，成為農(nóng)民家庭重要的收入來(lái)源之一。對(duì)于雙向流動(dòng)的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，承包地更成為他們?cè)诮?jīng)濟(jì)不景氣時(shí)“進(jìn)退有據(jù)”的重要安全屏障。據(jù)不同數(shù)據(jù)來(lái)源，金融危機(jī)時(shí)，沒(méi)有耕地可種的農(nóng)民工僅占返鄉(xiāng)農(nóng)民工的2%～6%，“家中有地”極大地保障了社會(huì)安定。圖11農(nóng)民工希望的承包地處置方式第二，2/3的農(nóng)民工希望保留宅基地和房產(chǎn)（見(jiàn)圖12）。66.7%愿意進(jìn)城定居的農(nóng)民工希望保留農(nóng)村的宅基地和房產(chǎn)，備將來(lái)用。33.3%的人希望能夠擁有不同方式的自主處置權(quán)，其中12.3%的人希望能有償轉(zhuǎn)讓，11.4%的人希望能置換城里的住房，4.8%的人希望給城鎮(zhèn)戶口，有償放棄，還有4.8%的人希望以其他方式處置。調(diào)查農(nóng)民工家庭在農(nóng)村的宅基地面積平均為0.051公頃，住宅建筑面積平均為131.67平方米，比全國(guó)農(nóng)村居民家庭平均住宅建筑面積低2.73平方米，住宅價(jià)值平均為7.67萬(wàn)元，比全國(guó)農(nóng)村居民家庭平均住宅價(jià)值高2.84萬(wàn)元。農(nóng)村建設(shè)用地的升值預(yù)期和在城鎮(zhèn)定居的不確定性，使得多數(shù)農(nóng)民工不愿意退出農(nóng)村宅基地。當(dāng)然，比之只有9.2%的農(nóng)民工愿意以承包地?fù)Q城鎮(zhèn)戶口，畢竟有更多約11.4%的農(nóng)民工愿意以宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)住房。這一點(diǎn)給地方改革探索留下了空間。圖12農(nóng)民工希望的宅基地處置方式第三，接近10%的農(nóng)民工能從農(nóng)村集體資產(chǎn)獲得收益（見(jiàn)圖13）。參加本次調(diào)查的農(nóng)民工，有7.8%的人能從老家村集體資產(chǎn)獲得收入，年均為554.32元，其中2.4%的人每年能從村集體資產(chǎn)獲得2000元以上的收益。在村集體經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)且有收益分配的情況下，農(nóng)民工更是不可能退出集體成員權(quán)，來(lái)?yè)Q取一紙城鎮(zhèn)戶口。通常，這類農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)融入城市群或都市圈的發(fā)展，農(nóng)民不但有穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)，還有來(lái)自農(nóng)村集體建設(shè)用地的租金收益分紅，他們已經(jīng)在實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化。但是，一些地方仍以城市規(guī)劃區(qū)的擴(kuò)張和城鎮(zhèn)戶口的交換來(lái)幫助他們實(shí)現(xiàn)名義上的市民化。圖13農(nóng)民工獲得集體資產(chǎn)收益比重顯然，以土地?fù)Q戶口構(gòu)成了市民化進(jìn)程中的一個(gè)悖論。不退地，地方政府一次支付均等服務(wù)的財(cái)力不足；退地，不符合農(nóng)民自由支配財(cái)產(chǎn)處置權(quán)的意愿。因此，以戶籍改革為手段推進(jìn)市民化的傳統(tǒng)思路值得反思。正是在這個(gè)層面上，實(shí)現(xiàn)戶籍與服務(wù)脫鉤，逐步增加和不斷完善公共服務(wù)的改革對(duì)市民化推進(jìn)具有現(xiàn)實(shí)的操作意義。四農(nóng)民工市民化公共成本的測(cè)算農(nóng)民工市民化的成本測(cè)算是各級(jí)政府關(guān)心的問(wèn)題，也是一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的問(wèn)題。從已有研究看，2000年，多數(shù)研究認(rèn)可的每個(gè)農(nóng)民工市民化的成本在2.5萬(wàn)元左右。到2010年，市民化成本提高到10萬(wàn)元左右，但沒(méi)有區(qū)分個(gè)人成本和政府成本。為衡量政府的公共支出，課題組對(duì)重慶、鄭州、武漢、嘉興四個(gè)城市進(jìn)行了調(diào)研測(cè)算?；镜呐袛嗍牵凑?010年不變價(jià)格計(jì)算，每個(gè)農(nóng)民工市民化的政府支出公共成本在8萬(wàn)元左右（見(jiàn)表4）。表4市民化的公共成本測(cè)算項(xiàng)目嘉興市武漢市鄭州市重慶市1.義務(wù)教育小學(xué)生（元）5807.67898.33252.23021.0中學(xué)生（元）7321.910067.74931.33077.6校舍（元）2659.32919.33016.82773.32.居民合作醫(yī)療保險(xiǎn)（元/年）11852.031.262.43.基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（元）36089.029753.942049.335816.34.民政部門(mén)的其他社會(huì)保障意外傷害保險(xiǎn)（元/年）5.0低保（元/年）76.580.759.085.9醫(yī)療等救助（元/年）8.249.415.99.0婦幼保健等（元/年）46.16.313.5孤寡老人（元/年）14.28.05.城市管理費(fèi)用（元/年）338401.0259.8490.76.住房（元）102849975.68696.98570.1合計(jì)總成本（元）83690.085086.677361.380408.0表4市民化的公共成本測(cè)算從測(cè)算結(jié)果看，四個(gè)城市的農(nóng)民工市民化成本差別不太大，從7.7萬(wàn)元到8.5萬(wàn)元不等，具體來(lái)看，主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)。第一，市民化的成本支出是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，短期來(lái)看子女教育和保障性住房是主要支出（1/3左右），遠(yuǎn)期來(lái)看養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼是主要支出（40%～50%）。第二，從遠(yuǎn)期看，農(nóng)民工退休后按目前的養(yǎng)老金發(fā)放辦法，約十年后即平均在65歲以后需要政府對(duì)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)放進(jìn)行補(bǔ)貼，也就是說(shuō)養(yǎng)老金補(bǔ)貼主要是在離現(xiàn)在平均約35年以后支出。嘉興、武漢、鄭州和重慶這部分支出分別為3.6萬(wàn)元、3.0萬(wàn)元、4.2萬(wàn)元和3.6萬(wàn)元，約占總成本的43%、35%、54%和45%。第三，從近期看，市民化初期政府需要提供的主要是子女教育和保障性住房的支出。嘉興、武漢、鄭州和重慶這部分支出分別為2.6萬(wàn)元、3.1萬(wàn)元、2.0萬(wàn)元和1.7萬(wàn)元，約占總成本的31%、36%、26%和22%。這部分費(fèi)用主要發(fā)生在農(nóng)民工進(jìn)城的前幾年，特別是前5年。第四，除此以外的支出是一個(gè)長(zhǎng)期的年度支出。這一部分主要是各項(xiàng)年度支出的城市管理費(fèi)用和保障費(fèi)用，例如低保、醫(yī)療救助、婦幼保健、各種優(yōu)撫和救助等。由于各地管理服務(wù)費(fèi)用的區(qū)別，年度支出不盡相同。大體上，四市為300～700元。第五，由于目前的農(nóng)民工已經(jīng)享受部分公共服務(wù)，因此市民化所需要增加的實(shí)際成本可能沒(méi)有計(jì)算的那么多。從調(diào)研的四個(gè)城市看，農(nóng)民工隨遷子女多數(shù)已經(jīng)基本享受了義務(wù)教育，城市由于本地學(xué)齡兒童數(shù)量的減少，新增農(nóng)民工子女并不需要新建大量學(xué)校，也不需要同等比例增加教師和教學(xué)設(shè)施。在城市管理費(fèi)用部分，許多城市農(nóng)民工流動(dòng)已經(jīng)穩(wěn)定很長(zhǎng)時(shí)間，各項(xiàng)城市基礎(chǔ)設(shè)施和管理服務(wù)已經(jīng)考慮到農(nóng)民工事實(shí)存在的現(xiàn)象。因此，農(nóng)民工市民化后需要新增的成本并沒(méi)有計(jì)算的那么多。第六，即便沒(méi)有市民化，有些開(kāi)支也要同樣支出。如在四個(gè)城市農(nóng)民工都可以參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，并在退休后需要政府補(bǔ)貼。他們即使不市民化，政府仍然需要支出這部分補(bǔ)貼。不同的是，如果沒(méi)有市民化的政策，一方面農(nóng)民工參保率較低，另一方面由于許多農(nóng)民工可能會(huì)返回原籍地，因此這部分支出或會(huì)轉(zhuǎn)移到其他地方，或會(huì)變?yōu)樾罗r(nóng)保等其他形式的養(yǎng)老支出。另外，部分城市已經(jīng)啟動(dòng)城鄉(xiāng)一體化改革的進(jìn)程，本市農(nóng)村居民所享受的公共服務(wù)，開(kāi)始與市民接近。因此，他們的市民化成本要么計(jì)算為城鎮(zhèn)化成本，要么計(jì)算為新農(nóng)村建設(shè)成本，列支項(xiàng)目不同，支付上卻沒(méi)有區(qū)別。細(xì)分后，基本判斷是，每個(gè)農(nóng)民工市民化的公共支出成本為8萬(wàn)元左右（2010年不變價(jià)）。去除養(yǎng)老保險(xiǎn)的遠(yuǎn)期支出后，即期平均成本為4.6萬(wàn)元左右。如果再將年度支付的日常費(fèi)用分解，一次支付平均最多為2.4萬(wàn)元，年度支付約為560元。對(duì)公共支出分解后的分析表明，農(nóng)民工的市民化成本并非不可承受，關(guān)鍵在于政府的行動(dòng)能力。當(dāng)然，做好未來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)防范，也是現(xiàn)在就要開(kāi)始考慮的。所以，近期做好義務(wù)教育和公共住房服務(wù)，對(duì)農(nóng)民工準(zhǔn)入的意義重大。其他方面特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)防范，則需要不斷完善制度。五我國(guó)未來(lái)農(nóng)民工的變化趨勢(shì)為了掌握農(nóng)民工發(fā)展的中長(zhǎng)期趨勢(shì)，我們運(yùn)用國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心長(zhǎng)期開(kāi)發(fā)維護(hù)的全國(guó)可計(jì)算一般均衡模型（DRCCGE），分析了中長(zhǎng)期內(nèi)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的基本趨勢(shì)。主要分析結(jié)論如下。（一）“十二五”期間我國(guó)農(nóng)村總體就業(yè)壓力依然很大，農(nóng)民工供求的結(jié)構(gòu)性矛盾將更加突出按照DRCCGE模型的模擬結(jié)果（見(jiàn)表5），我國(guó)中長(zhǎng)期城鎮(zhèn)化仍將處于快速發(fā)展階段，“十一五”末期城鎮(zhèn)化率估計(jì)超過(guò)47%，“十二五”期間城鎮(zhèn)化水平約提高5個(gè)百分點(diǎn)，超過(guò)53%，到2020年和2030年分別達(dá)到58%和64%左右。隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力繼續(xù)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，2010年的全社會(huì)就業(yè)將在79822萬(wàn)人左右，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力為29500萬(wàn)人，2015年全社會(huì)就業(yè)將在82000萬(wàn)人左右?！笆濉逼陂g，第一產(chǎn)業(yè)占全社會(huì)就業(yè)的比例下降6.5個(gè)百分點(diǎn)，到2015年下降到30.5%，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力為25000萬(wàn)人左右。由此，“十二五”期間，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力由29500萬(wàn)人下降到25000萬(wàn)人左右，有4500萬(wàn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力需要轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)就業(yè)，每年平均轉(zhuǎn)移900萬(wàn)人。預(yù)測(cè)表明，中長(zhǎng)期中國(guó)就業(yè)增長(zhǎng)的最重要行業(yè)在于服務(wù)業(yè)，而制造業(yè)的吸納就業(yè)人數(shù)在“十二五”期間雖然仍有增長(zhǎng)，但對(duì)就業(yè)的貢獻(xiàn)已經(jīng)減小。表5城鎮(zhèn)化及勞動(dòng)力從業(yè)結(jié)構(gòu)變化預(yù)測(cè)2005年2008年2010年2015年2020年2025年2030年總?cè)丝冢▋|人）13.0813.2813.4513.8514.1614.4614.60農(nóng)村（億人）7.457.227.046.505.985.575.19城鎮(zhèn)（億人）5.626.066.407.358.188.899.41城鎮(zhèn)化率（%）42.9945.6447.6353.0757.7761.4764.44分產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員（億人）7.587.757.848.048.028.007.86第一產(chǎn)業(yè)（億人）3.403.072.922.592.252.011.78第二產(chǎn)業(yè)（億人）1.811.911.951.991.951.921.85第三產(chǎn)業(yè)（億人）2.382.762.983.463.814.084.23非農(nóng)就業(yè)比重（%）55.239.762.867.871.974.977.3數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心。表5城鎮(zhèn)化及勞動(dòng)力從業(yè)結(jié)構(gòu)變化預(yù)測(cè)雖然“十二五”期間新增農(nóng)村勞動(dòng)力數(shù)量有所減少，但農(nóng)村富余勞動(dòng)力存量依然龐大。農(nóng)村富余勞動(dòng)力主要以中西部地區(qū)40歲以上、初中文化程度以下勞動(dòng)力為主，轉(zhuǎn)移難度進(jìn)一步加大，農(nóng)民工供求的結(jié)構(gòu)性矛盾將更加突出?！笆濉逼陂g，世界經(jīng)濟(jì)將在曲折中緩慢恢復(fù)和調(diào)整，我國(guó)對(duì)外貿(mào)易很難保持以往的增長(zhǎng)速度，出口導(dǎo)向型產(chǎn)業(yè)對(duì)農(nóng)民工的吸納能力會(huì)有較大下降；資源和要素成本將持續(xù)上升，勞動(dòng)密集型行業(yè)增長(zhǎng)將會(huì)放緩或出現(xiàn)跨國(guó)轉(zhuǎn)移，制造業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率將較快提高，影響農(nóng)民工需求；國(guó)家加快推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造，加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由主要依靠增加物質(zhì)資源消耗向主要依靠科技進(jìn)步、勞動(dòng)者素質(zhì)提高和管理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，對(duì)農(nóng)民工素質(zhì)、勞動(dòng)力培訓(xùn)和職業(yè)教育體系提出了更高要求。（二）我國(guó)正在加速進(jìn)入“劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)”階段，“十三五”期間農(nóng)村富余勞動(dòng)力將由結(jié)構(gòu)性短缺發(fā)展到全面短缺“劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)”的到來(lái)不是突然的，而是一個(gè)由量變到質(zhì)變的漸進(jìn)過(guò)程。從勞動(dòng)力的結(jié)構(gòu)性短缺開(kāi)始，這一過(guò)程分為兩個(gè)階段。第一階段是農(nóng)村富余勞動(dòng)力從無(wú)限供給到有限剩余的轉(zhuǎn)折。其主要標(biāo)志是農(nóng)村富余勞動(dòng)力出現(xiàn)絕對(duì)下降，勞動(dòng)力供求的結(jié)構(gòu)性矛盾開(kāi)始突出，轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力工資開(kāi)始上漲。第二階段是農(nóng)村富余勞動(dòng)力由結(jié)構(gòu)性短缺發(fā)展到全面短缺。其主要標(biāo)志是勞動(dòng)人口出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，各年齡段農(nóng)村勞動(dòng)力都出現(xiàn)短缺。繼人口自然增長(zhǎng)率從20世紀(jì)60年代中期開(kāi)始持續(xù)下降之后，勞動(dòng)年齡人口的增長(zhǎng)率從20世紀(jì)80年代也開(kāi)始下降，21世紀(jì)以來(lái)下降速度明顯加快。根據(jù)最新的預(yù)測(cè)，勞動(dòng)年齡人口從2013年前后開(kāi)始，上升趨勢(shì)就變得十分平緩，2016～2017年達(dá)到最高峰后開(kāi)始絕對(duì)減少。這時(shí)，作為無(wú)限勞動(dòng)力供給的一個(gè)源泉，人口因素不再助長(zhǎng)勞動(dòng)力供給的增長(zhǎng)。無(wú)論是大規(guī)模的抽樣、經(jīng)驗(yàn)觀察還是相關(guān)研究成果都表明，我國(guó)正在經(jīng)歷著勞動(dòng)力從無(wú)限供給到出現(xiàn)短缺的轉(zhuǎn)變，目前已經(jīng)進(jìn)入“劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)”的第一階段，并可能在“十三五”期間進(jìn)入第二階段。此時(shí)，農(nóng)村富余勞動(dòng)力將由結(jié)構(gòu)性短缺發(fā)展到全面短缺。六推進(jìn)農(nóng)民工市民化的整體性政策框架與思路農(nóng)民工市民化是指農(nóng)民流入城市就業(yè)并生活，成為城市新市民和逐步融入城市的過(guò)程，與這個(gè)過(guò)程相伴隨的不僅是農(nóng)民職業(yè)上的轉(zhuǎn)變，而且是從傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文明向現(xiàn)代城市文明的整體轉(zhuǎn)變。農(nóng)民工變市民，不是簡(jiǎn)單地改寫(xiě)戶口本，而是確保進(jìn)城農(nóng)民在就業(yè)、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等方面與城市居民享受同等待遇。農(nóng)民工市民化，既與城市提供非農(nóng)就業(yè)崗位的能力有關(guān)，也與提供公共服務(wù)和社會(huì)保障的財(cái)力有關(guān)。推進(jìn)農(nóng)民工市民化，既是一個(gè)十分緊迫的問(wèn)題，又是一個(gè)比較長(zhǎng)的歷史過(guò)程。因此，必須加快推進(jìn)勞動(dòng)就業(yè)、義務(wù)教育、公共住房和社會(huì)保障等公共服務(wù)制度改革，允許符合條件的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶，轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，逐步形成農(nóng)民工與城市居民身份統(tǒng)一、權(quán)利一致、地位平等的公共服務(wù)制度體系。（一）促進(jìn)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)，合理穩(wěn)定、提高農(nóng)民工工資水平構(gòu)建平等的就業(yè)制度是農(nóng)民工市民化的前提。構(gòu)建平等的就業(yè)制度，一是在就業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入上要實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者平等獲得就業(yè)機(jī)會(huì)的權(quán)利，現(xiàn)已基本實(shí)現(xiàn)。但近年來(lái)農(nóng)村勞動(dòng)力富余總量依然較大和供需結(jié)構(gòu)不對(duì)稱的矛盾疊加在一起，加大了轉(zhuǎn)移就業(yè)的難度，同時(shí)已經(jīng)進(jìn)城的農(nóng)民工仍然有穩(wěn)定就業(yè)問(wèn)題。這就需要繼續(xù)把促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)放在突出位置，完善就業(yè)政策，多渠道轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力。二是在勞動(dòng)關(guān)系上要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工平等獲得勞動(dòng)報(bào)酬的權(quán)利，包括加強(qiáng)勞動(dòng)者與企業(yè)談判的平等地位、改善工資待遇和勞動(dòng)條件、實(shí)現(xiàn)同工同酬等，這是當(dāng)前農(nóng)民工就業(yè)矛盾集中發(fā)生的領(lǐng)域，也是“十二五”期間需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題。三是在平等就業(yè)制度的延伸層面上，要實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者平等獲得公共資源和公共服務(wù)的權(quán)利。根據(jù)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和勞動(dòng)力市場(chǎng)出現(xiàn)的新變化，“十二五”時(shí)期，要把提升農(nóng)村勞動(dòng)力技能作為關(guān)鍵，把改善勞資關(guān)系作為重點(diǎn)，把平等就業(yè)和服務(wù)作為方向，繼續(xù)多渠道促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，夯實(shí)農(nóng)民工市民化的基礎(chǔ)。第一，繼續(xù)把擴(kuò)大農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)放在突出位置。首先，產(chǎn)業(yè)、企業(yè)發(fā)展政策要密切聯(lián)系積極的就業(yè)政策。推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，要顧及和滿足農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)和進(jìn)城農(nóng)民工穩(wěn)定就業(yè)的現(xiàn)實(shí)要求，大力推動(dòng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展，穩(wěn)定和提高傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)吸納能力；重點(diǎn)發(fā)展服務(wù)業(yè)，培植新的就業(yè)增長(zhǎng)點(diǎn)；為中小企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，促進(jìn)中小企業(yè)與大型骨干企業(yè)共同發(fā)展，增加就業(yè)機(jī)會(huì)。其次，城市發(fā)展政策要增強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工就業(yè)的吸納和保障能力。大中城市要繼續(xù)改善農(nóng)民工的就業(yè)環(huán)境，提高農(nóng)民工的就業(yè)質(zhì)量，成為吸納農(nóng)民工的重要場(chǎng)所；縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)要加大基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)建設(shè)投入力度，促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目集聚，提高綜合承載能力，吸納農(nóng)村人口就地轉(zhuǎn)移和集中；通過(guò)規(guī)劃加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)城市群內(nèi)資源共享，提高中小城市和小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)和人口聚集能力，改善中小城市和小城鎮(zhèn)的服務(wù)水平和居住質(zhì)量，減輕大城市資源環(huán)境過(guò)載壓力，形成大城市和中小城市、小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、人口均衡分布、經(jīng)濟(jì)錯(cuò)位發(fā)展和社會(huì)共同進(jìn)步的協(xié)調(diào)發(fā)展局面。再次，區(qū)域發(fā)展政策要促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力多渠道轉(zhuǎn)移。東部沿海地區(qū)和大中城市在產(chǎn)業(yè)升級(jí)過(guò)程中要通過(guò)大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群、延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條和積極發(fā)展生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)，穩(wěn)定和擴(kuò)大農(nóng)民工外出務(wù)工就業(yè)；西部地區(qū)、東北地區(qū)及中部地區(qū)要抓住產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的有利時(shí)機(jī)，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，拓展農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)空間，為農(nóng)村勞動(dòng)力就近就地轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件；在信貸、稅收、用地等方面實(shí)施優(yōu)惠措施，扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，以創(chuàng)業(yè)促就業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，形成促進(jìn)輸出與返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的良性互動(dòng)局面。最后，健全人力資源市場(chǎng)和覆蓋農(nóng)民工的公共就業(yè)服務(wù)。建立農(nóng)村勞動(dòng)力資源登記系統(tǒng)，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)登記制度，推進(jìn)跨地區(qū)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)間的信息對(duì)接，加強(qiáng)政府公共就業(yè)信息服務(wù)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)和合理流動(dòng)的指導(dǎo)作用。第二，加大對(duì)職業(yè)教育和農(nóng)民工技能培訓(xùn)的投入力度。對(duì)農(nóng)民工全面開(kāi)展職業(yè)教育和技能培訓(xùn)，是促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)和提高農(nóng)民工收入的需要，是企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的需要，也是國(guó)家轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的需要。要將農(nóng)民工職業(yè)教育和技能培訓(xùn)納入國(guó)民教育體系，形成政府、企業(yè)、勞動(dòng)者和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)共同推進(jìn)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以提高農(nóng)民工就業(yè)能力為目標(biāo)，充分尊重農(nóng)民工自主選擇權(quán)，多方受益，充滿活力的教育培訓(xùn)機(jī)制。以促進(jìn)轉(zhuǎn)移就業(yè)為目標(biāo)，加大對(duì)農(nóng)村富余勞動(dòng)力、“兩后生”和在崗農(nóng)民工的技能培訓(xùn)投入力度，加快實(shí)行農(nóng)村職業(yè)教育免學(xué)費(fèi)制度，大力推行“培訓(xùn)券”制度，積極實(shí)施“訂單式”培訓(xùn)，推進(jìn)培訓(xùn)就業(yè)一體化。增加公共投入，強(qiáng)化企業(yè)培訓(xùn)責(zé)任，發(fā)揮行業(yè)組織的作用，調(diào)動(dòng)農(nóng)民工參加培訓(xùn)的積極性，鼓勵(lì)參加培訓(xùn)的農(nóng)民工經(jīng)過(guò)考核鑒定獲得培訓(xùn)合格證書(shū)、職業(yè)能力證書(shū)或職業(yè)資格證書(shū)，以技能促就業(yè)。第三，建立農(nóng)民工工資合理增長(zhǎng)機(jī)制，構(gòu)建和諧勞資關(guān)系。依法保護(hù)農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益，是農(nóng)民工生存保障的需要，是企業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的需要，也是社會(huì)和諧穩(wěn)定的需要。各級(jí)政府要繼續(xù)完善最低工資標(biāo)準(zhǔn)制度，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，及時(shí)調(diào)整最低工資標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)企業(yè)合理加薪，保證農(nóng)民工生活水平隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同步改善。大力發(fā)揮工會(huì)維權(quán)作用，加快建設(shè)企業(yè)勞資對(duì)話機(jī)制，推進(jìn)企業(yè)建立規(guī)范合理的工資共決機(jī)制、支付保障機(jī)制和正常增長(zhǎng)機(jī)制，確保包括農(nóng)民工在內(nèi)的職工收入與企業(yè)效益聯(lián)動(dòng)，建立規(guī)范有序、公正合理、互利共贏、和諧穩(wěn)定的新型勞資關(guān)系。加大執(zhí)法力度，加強(qiáng)對(duì)用人單位訂立和履行勞動(dòng)合同的監(jiān)督，加強(qiáng)安全管理、職業(yè)衛(wèi)生管理和勞動(dòng)保護(hù)等，提高處理勞動(dòng)爭(zhēng)議和保護(hù)勞動(dòng)權(quán)益效能，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民工的合法勞動(dòng)權(quán)益。（二）健全覆蓋農(nóng)民工的公共服務(wù)體系，促進(jìn)農(nóng)民工平等享受城市公共服務(wù)推進(jìn)市民化，關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公共服務(wù)提供呈現(xiàn)城鄉(xiāng)“二元化”和區(qū)域“碎片化”的特征，城鄉(xiāng)之間、不同區(qū)域和不同職業(yè)之間，所享受的公共服務(wù)差異很大，制度也不銜接。這種體制再維持下去，不利于人口流動(dòng)，不適應(yīng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的需要，也不符合公共服務(wù)均等化的要求。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的普惠的覆蓋農(nóng)民工的基本公共服務(wù)制度，是一個(gè)長(zhǎng)期的任務(wù)，其主要目標(biāo)為：一是體系完善，即基本公共服務(wù)要全面涵蓋國(guó)民教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共住房、社會(huì)安全、社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)保障等各個(gè)方面；二是制度對(duì)接，即城鄉(xiāng)、地區(qū)之間公共服務(wù)的相互銜接、轉(zhuǎn)移和接續(xù)，需要建立一個(gè)整體能夠?qū)拥闹贫?；三是水平適度，即公共服務(wù)的提供不能脫離國(guó)家的發(fā)展水平，要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)；四是覆蓋廣泛，即普惠公共服務(wù)要求對(duì)所有公民平等提供，要求覆蓋范圍廣泛；五是重點(diǎn)突出，即公共服務(wù)涉及生活的各個(gè)方面，但是在具體的服務(wù)內(nèi)容上，一定要把城鄉(xiāng)居民要求最迫切的公共服務(wù)放在突出位置。根據(jù)以上原則和農(nóng)民工公共服務(wù)的現(xiàn)狀和要求，“十二五”時(shí)期，要進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)民工在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育和文化生活等服務(wù)上享有更多的權(quán)利。第一，進(jìn)一步做好農(nóng)民工子女的義務(wù)教育和職業(yè)教育工作，切實(shí)保障農(nóng)民工的教育權(quán)益。農(nóng)民工子女融入學(xué)校是農(nóng)民融入城市的基礎(chǔ)，要打開(kāi)城市優(yōu)質(zhì)教育資源向農(nóng)村開(kāi)放的大門(mén)，張開(kāi)城市熱情接納農(nóng)民工子女的懷抱，促進(jìn)教育公平。不僅要在義務(wù)教育階段努力體現(xiàn)公平，而且要著力銜接農(nóng)民工子女高中階段教育，加強(qiáng)農(nóng)民工子女職業(yè)教育。繼續(xù)推進(jìn)以公辦中小學(xué)為主、以流入地為主，接收農(nóng)民工子女入學(xué)接受義務(wù)教育。要按照預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際接收入數(shù)，足額撥付教育經(jīng)費(fèi)。對(duì)接收農(nóng)民工子女較多、現(xiàn)有教育資源不足的地區(qū)，地方政府要加大教育資源的統(tǒng)籌和規(guī)劃力度，采取切實(shí)有效措施，改善辦學(xué)條件。對(duì)接受政府委托承擔(dān)義務(wù)教育的民辦學(xué)校，要加強(qiáng)管理，提高質(zhì)量，按在校學(xué)生數(shù)量對(duì)學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)給予財(cái)政補(bǔ)貼，就讀學(xué)生參照公辦義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)免除學(xué)雜費(fèi)，享受補(bǔ)助。完善轉(zhuǎn)移支付制度，擴(kuò)大中央財(cái)政對(duì)外來(lái)人口子女教育補(bǔ)助金的規(guī)模，提高中央財(cái)政在義務(wù)教育投資中的比重，加大對(duì)流入地接收農(nóng)民工子女學(xué)校的支持力度。建立健全覆蓋農(nóng)民工子女的普通高中教育資助體系，做好義務(wù)教育和職業(yè)教育的銜接工作，根據(jù)新生代農(nóng)民工的特點(diǎn)，“兩后生”可直接進(jìn)入中等職業(yè)學(xué)校繼續(xù)學(xué)習(xí)，享受免費(fèi)的中等職業(yè)教育。第二，進(jìn)一步做好農(nóng)民工疾病防控、適齡兒童免疫和計(jì)劃生育等各項(xiàng)工作，切實(shí)保障農(nóng)民工的健康權(quán)益。大力構(gòu)建以社區(qū)為依托的平價(jià)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，解決農(nóng)民工看病難、看病貴的問(wèn)題。以定點(diǎn)醫(yī)院為依托，解決農(nóng)民工看病異地結(jié)算問(wèn)題。加大中央財(cái)政投入規(guī)模，使農(nóng)民工子女能夠免費(fèi)享受到國(guó)家規(guī)定的免疫疫苗