沈陽(yáng)皇姑功能區(qū)建設(shè)為例探討基層政府行政體制改革,行政管理論文

沈陽(yáng)皇姑功能區(qū)建設(shè)為例探討基層行政體制改革,行政管理論文改革開(kāi)放以來(lái)，隨著城市大規(guī)模的建設(shè)和快速發(fā)展，街道辦作為城市基層的派出機(jī)構(gòu)，其轄地面積和人口迅速擴(kuò)張，而其職權(quán)卻特別有限，對(duì)很多城市管理問(wèn)題往往是看得見(jiàn)、摸得著、無(wú)權(quán)管，而市、區(qū)的職能機(jī)構(gòu)則有權(quán)管、看不見(jiàn)，造成了有能力管的無(wú)權(quán)管、有權(quán)管的無(wú)能力管的局面，城市管理顯現(xiàn)了縱向管不到底，橫向管不到邊的嚴(yán)重弊端。同時(shí)，伴隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型，城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活發(fā)生了宏大變化，城市基層管理上出現(xiàn)了很多新的領(lǐng)域，基層的任務(wù)越來(lái)越重。面對(duì)這些新情況新問(wèn)題，原有的街道辦職責(zé)顯然難以應(yīng)付。因而，最近幾年全國(guó)很多城市都在積極進(jìn)行基層行政管理體制改革的嘗試與探尋求索，沈陽(yáng)市皇姑區(qū)功能區(qū)建設(shè)的實(shí)踐就是這種嘗試與探尋求索的一例。本文試對(duì)沈陽(yáng)市皇姑區(qū)功能區(qū)建設(shè)的全貌進(jìn)行全面客觀的描繪敘述與梳理，進(jìn)而對(duì)城市基層行政體制改革提出淺見(jiàn)。一、皇姑區(qū)功能區(qū)建設(shè)的背景和動(dòng)因皇姑區(qū)是沈陽(yáng)市的主城區(qū)之一，位于沈陽(yáng)市西北部，面積66平方公里，人口83萬(wàn)〔流動(dòng)人口34萬(wàn)〕。2018年沈陽(yáng)市區(qū)域劃分調(diào)整后，區(qū)內(nèi)擁有6橫6縱12條交通主干道，一級(jí)公路7條，二級(jí)公路18條和500多條三、四級(jí)公路及二、三環(huán)高速公路，地鐵二號(hào)線貫穿皇姑區(qū)南北，與金廊北段相契合，北部的三臺(tái)子出口是北京、大連、內(nèi)蒙古、黑龍江等地進(jìn)出沈陽(yáng)的重要通道。縱橫交織、四通八達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)給予皇姑區(qū)的發(fā)展提供了有利條件。近年來(lái)，皇姑區(qū)大力施行三個(gè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略〔即優(yōu)先發(fā)展當(dāng)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、樓宇經(jīng)濟(jì)和特色街區(qū)〕，著力完善五大空間產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，堅(jiān)持特色的發(fā)展之路，努力建設(shè)服務(wù)沈陽(yáng)、輻射東北的當(dāng)代服務(wù)業(yè)新興區(qū)、區(qū)域性軟件產(chǎn)業(yè)大區(qū)、文化教育強(qiáng)區(qū)和生態(tài)宜居區(qū)，區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)有了長(zhǎng)足的發(fā)展，但是同沈陽(yáng)市其它幾區(qū)相比，各項(xiàng)指標(biāo)仍然靠后。怎樣進(jìn)一步深化改革，發(fā)揮皇姑區(qū)每一街區(qū)的特色與優(yōu)勢(shì)，使其實(shí)現(xiàn)更好的發(fā)展，是皇姑區(qū)面臨的一大課題。2020年年初，市委對(duì)皇姑區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行了調(diào)整，由副市級(jí)擔(dān)任皇姑區(qū)委書(shū)記。在對(duì)皇姑區(qū)情進(jìn)行深切進(jìn)入調(diào)研后，為整合區(qū)域優(yōu)勢(shì)，加速皇姑區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，皇姑區(qū)委決定撤銷區(qū)內(nèi)的12個(gè)街道辦事處，轉(zhuǎn)而將其重組為八大經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理功能區(qū)。功能區(qū)建設(shè)由此拉開(kāi)大幕。二、皇姑區(qū)功能區(qū)建設(shè)的主要內(nèi)容〔一〕功能區(qū)建設(shè)大概情況根據(jù)地理位置和區(qū)域發(fā)展?jié)撃?，?duì)除陵?yáng)|、北塔外的10個(gè)街道辦事處進(jìn)行整合，組建優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)突出，服務(wù)功能齊全的功能區(qū)管委會(huì)，撤銷街道辦，原有街道辦事處牌子保存。陵?yáng)|、北塔兩個(gè)街道保存建制。八大功能區(qū)管委會(huì)分別為：1、首府新區(qū)管委會(huì)。轄陵?yáng)|和北塔2個(gè)街道辦事處。劃分六大功能區(qū)，即：首府北塔、東南、西南、東北、西北、文大經(jīng)濟(jì)區(qū)2、北部經(jīng)濟(jì)區(qū)管委會(huì)3、將三臺(tái)子和新樂(lè)街道辦事處整合，成立三臺(tái)子綜合商業(yè)區(qū)管委會(huì)4、以遼河街道辦事處為基礎(chǔ)，成立遼河金融商貿(mào)區(qū)管委會(huì)5、以黃河街道辦事處為基礎(chǔ)，成立黃河中心商務(wù)區(qū)管委會(huì)〔長(zhǎng)江商業(yè)街管理委員會(huì)辦公室與黃河中心商務(wù)區(qū)管委會(huì)合署辦公〕6、將舍利塔和塔灣街道辦事處整合，成立舍利塔文化旅游產(chǎn)業(yè)區(qū)管委會(huì)〔撤銷舍利塔項(xiàng)目辦，相關(guān)職能劃歸管委會(huì)〕7、將華山和三洞橋街道辦事處整合，成立華山商貿(mào)區(qū)管委會(huì)8、將明廉和壽泉街道辦事處整合，成立明廉特色商業(yè)區(qū)管委會(huì)〔二〕功能區(qū)建設(shè)的職能定位根據(jù)區(qū)委、區(qū)的總體部署，明確功能區(qū)管委會(huì)具有相對(duì)獨(dú)立的職能，主要承當(dāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事業(yè)、建設(shè)管理、民生保障等各項(xiàng)工作任務(wù)，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)、招商、區(qū)域規(guī)劃建設(shè)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)構(gòu)造布局等職責(zé)?！踩彻δ軈^(qū)建設(shè)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)、人員編制與管理根據(jù)邊探尋求索、邊運(yùn)行、邊規(guī)范的操作形式，人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。八大功能區(qū)管委會(huì)作為區(qū)派出機(jī)構(gòu)，除首府新區(qū)管委會(huì)爭(zhēng)取享有市級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限外，其他功能區(qū)管委會(huì)均享有區(qū)級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。區(qū)將進(jìn)一步下放審批職能，功能區(qū)具有相對(duì)獨(dú)立的職能，主要承當(dāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事業(yè)、建設(shè)管理、民生保障等各項(xiàng)工作。1、機(jī)構(gòu)設(shè)置〔1〕職數(shù)配備首府新區(qū)管委會(huì)設(shè)工委書(shū)記兼主任1名〔由區(qū)長(zhǎng)兼任〕，常務(wù)副主任兼工委副書(shū)記1名〔由副區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)兼任〕，專職副主任1名，副書(shū)記兼副主任1名，兼職副主任5名。北部經(jīng)濟(jì)區(qū)管委會(huì)設(shè)主任1名〔由副區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任〕，工委書(shū)記兼常務(wù)副主任1名，專職副書(shū)記1名〔正處級(jí)〕，副主任1名〔正處級(jí)〕。其他管委會(huì)設(shè)工委書(shū)記兼主任1名〔由副區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)兼任〕，常務(wù)副主任兼工委副書(shū)記1名〔正處級(jí)〕，副書(shū)記兼副主任1名〔正處級(jí)〕，副主任2名〔正處級(jí)〕?！?〕內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)首府新區(qū)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)規(guī)格為正處級(jí)，其他管委會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)規(guī)格為副處級(jí)。首府新區(qū)管委會(huì)設(shè)5個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，分別是：招商服務(wù)局、征收局、城管執(zhí)法局、綜合辦公室、財(cái)稅辦公室。將區(qū)農(nóng)村工作辦公室設(shè)在首府新區(qū)。其他功能區(qū)管委會(huì)設(shè)6個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，分別是：招商服務(wù)局、征收局、城管執(zhí)法局、社會(huì)事業(yè)管理局、綜合辦公室、財(cái)稅辦公室。2、工作職責(zé)招商服務(wù)局。根據(jù)功能定位，合理布局，擬訂中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略和年度計(jì)劃，協(xié)調(diào)解決發(fā)展中的重大問(wèn)題等。征收局。負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)征收管理等部門(mén)對(duì)區(qū)域內(nèi)土地征收項(xiàng)目開(kāi)展論證，編制中長(zhǎng)期和年度征收計(jì)劃等。城管執(zhí)法局。貫徹施行國(guó)家及本區(qū)有關(guān)城市管理方面的法律、法規(guī)及規(guī)章，治理和維護(hù)城市管理秩序等。社會(huì)事業(yè)管理局。將街道辦事處社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)科、社會(huì)保障和就業(yè)科、社會(huì)事業(yè)科、司法所等職責(zé)整合劃入。綜合辦公室。負(fù)責(zé)管委會(huì)日常行政運(yùn)轉(zhuǎn)和組織協(xié)調(diào)工作等。財(cái)稅辦公室。擬訂功能區(qū)財(cái)政稅收的中長(zhǎng)期規(guī)劃和施行方案，介入制定經(jīng)濟(jì)政策等。農(nóng)村工作辦公室。依法代行使對(duì)全區(qū)涉農(nóng)工作的組織協(xié)調(diào)和管理職能等。3、人員編制管委會(huì)人員以原來(lái)所屬街道辦事處人員為主；區(qū)執(zhí)法分局削減2/3人員主要充實(shí)到各城管執(zhí)法局；區(qū)征收辦削減2/3人員主要充實(shí)到各征收局；從抽調(diào)10%人員分別充實(shí)到各財(cái)稅辦。缺乏部分從相關(guān)職能部門(mén)減編的20%人員中進(jìn)行調(diào)劑補(bǔ)充。管委會(huì)組成人員，原有身份保持不變。管委會(huì)的機(jī)構(gòu)和人員編制由全區(qū)統(tǒng)一設(shè)置。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的人員編制由機(jī)構(gòu)編制部門(mén)與各管委會(huì)根據(jù)實(shí)際工作量的大小共同設(shè)定，各管委會(huì)能夠根據(jù)實(shí)際工作需要對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的人員編制和主要職能進(jìn)行適度調(diào)整。4、人員管理及經(jīng)費(fèi)渠道〔1〕用人機(jī)制管委會(huì)執(zhí)行全新的用人機(jī)制，打破原有身份界線，采取全員聘任制，開(kāi)展定崗定責(zé)定人，實(shí)行績(jī)效薪酬制?！?〕管理考核管委會(huì)實(shí)行以業(yè)績(jī)?yōu)橹饕荚u(píng)內(nèi)容的目的考核制，考核結(jié)果與薪酬待遇、職務(wù)晉升、評(píng)優(yōu)評(píng)先直接掛鉤。〔3〕經(jīng)費(fèi)渠道管委會(huì)日常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)和人員開(kāi)資保持原經(jīng)費(fèi)渠道不變，缺乏部分由財(cái)政和管委會(huì)統(tǒng)籌解決。三、皇姑區(qū)功能區(qū)建設(shè)的主要特點(diǎn)〔一〕機(jī)構(gòu)改名，強(qiáng)化特色皇姑區(qū)針對(duì)原有的區(qū)、街道、社區(qū)的傳統(tǒng)行政管理形式進(jìn)行改革，通過(guò)調(diào)整、合并12個(gè)街道辦事處，組建八大功能區(qū)。這不僅僅僅是機(jī)構(gòu)名稱的改變，更是各街區(qū)特色的反映，這些功能區(qū)在進(jìn)行社會(huì)管理的同時(shí)，還將強(qiáng)勁地提拉各具特色的區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為皇姑區(qū)的各項(xiàng)事業(yè)建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)保障?！捕陈殭?quán)增大，強(qiáng)化責(zé)任皇姑區(qū)成立八大功能區(qū)的一大特點(diǎn)，就是經(jīng)濟(jì)具體表現(xiàn)出獨(dú)立性，設(shè)財(cái)稅局〔辦〕，同時(shí)設(shè)立征收局、城管執(zhí)法局、社會(huì)事業(yè)管理局、招商服務(wù)局及綜合辦公室，其目的，就是把應(yīng)該行使的職權(quán)和職責(zé)在這個(gè)區(qū)域全部具體表現(xiàn)出，強(qiáng)化責(zé)任的完好性。不僅如此，皇姑區(qū)還提高了功能區(qū)的級(jí)別，八大功能區(qū)的一把手全部由正、副區(qū)級(jí)擔(dān)任，八大功能區(qū)管委會(huì)作為區(qū)派出機(jī)構(gòu)，除首府新區(qū)管委會(huì)爭(zhēng)取享有市級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限外，其他功能區(qū)管委會(huì)均享有區(qū)級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。讓這些領(lǐng)導(dǎo)有職有權(quán)、有效協(xié)調(diào)，在地域內(nèi)統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，使功能區(qū)得到更好發(fā)展。這也是職能全面轉(zhuǎn)變?cè)谶@些地區(qū)的最重要具體表現(xiàn)出?！踩陈殭?quán)下移，強(qiáng)化服務(wù)八大功能區(qū)管委會(huì)作為區(qū)的派出機(jī)構(gòu)，具有相對(duì)獨(dú)立的職能，主要承當(dāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事業(yè)、建設(shè)管理、民生保障等各項(xiàng)工作任務(wù)。相當(dāng)于把一級(jí)區(qū)衍生為八個(gè)，縮小了對(duì)市民的管理范圍，加強(qiáng)了服務(wù)的深度。例如區(qū)民政局圍繞人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)三個(gè)方面將十項(xiàng)職能下放到八個(gè)功能區(qū)，功能區(qū)有了真正的自主權(quán)。權(quán)職下移后，各功能區(qū)能夠自主制定本轄區(qū)社區(qū)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃并組織施行，負(fù)責(zé)社區(qū)民間組織建設(shè)及管理審批工作，便民服務(wù)、社會(huì)保障救助、養(yǎng)老服務(wù)等社區(qū)服務(wù)工作也無(wú)需先上報(bào)區(qū)民政局匯總，功能區(qū)內(nèi)就能夠自行辦理解決。不僅僅是社區(qū)建設(shè)和管理少了中間環(huán)節(jié)，所有與社區(qū)建設(shè)相關(guān)的經(jīng)費(fèi)也全部下沉到各功能區(qū)管理和使用。社區(qū)辦公經(jīng)費(fèi)和社區(qū)工作者的生活補(bǔ)貼及五險(xiǎn)一金也由各功能區(qū)負(fù)責(zé)繳納。區(qū)民政局只承當(dāng)實(shí)名備案及監(jiān)督指導(dǎo)功能。當(dāng)前，皇姑區(qū)已經(jīng)分三批下派數(shù)百名人員到各功能區(qū)，做到人員充實(shí)到功能區(qū)、職能下沉到功能區(qū)。把以前的一個(gè)，變成八個(gè)，管理的范圍更短、更近，服務(wù)的深度和廣度更廣闊、更強(qiáng)，力度更大。四、對(duì)推進(jìn)城市基層行政體制改革的幾點(diǎn)建議的十八大已經(jīng)就優(yōu)化管理層級(jí)、深化行政體制改革提出了明確要求，并作出了相關(guān)部署。通過(guò)對(duì)沈陽(yáng)市皇姑區(qū)當(dāng)前功能區(qū)建設(shè)的調(diào)研，我們對(duì)城市基層行政體制改革提出如下幾點(diǎn)建議?！惨弧吃诘匚环矫?，在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，應(yīng)該按一級(jí)來(lái)做實(shí)做強(qiáng)派出機(jī)構(gòu)，完善與強(qiáng)化街道辦事處的職能，確立街道辦事處是基層管理的核心地位。明確街道辦事處是基層管理的指揮機(jī)關(guān)，真正代表區(qū)行使轄區(qū)內(nèi)的管理權(quán)，提升基層的管理與服務(wù)水平；同時(shí)也應(yīng)明確街道辦事處更是轄區(qū)內(nèi)各社區(qū)的社區(qū)建設(shè)與管理核心，要對(duì)社區(qū)的發(fā)展進(jìn)行全面的規(guī)劃，培育和協(xié)調(diào)其他社會(huì)組織，發(fā)動(dòng)社區(qū)居民和駐街單位等社會(huì)各方氣力，開(kāi)發(fā)社區(qū)資源，開(kāi)展社區(qū)服務(wù)，促進(jìn)社區(qū)全面發(fā)展?！捕吃诼毮芊矫?，要根據(jù)服務(wù)型建設(shè)的總體要求，進(jìn)一步推動(dòng)職能部門(mén)事權(quán)下放，加強(qiáng)街道辦這一準(zhǔn)基層的社會(huì)管理職能，并且要具有一定的財(cái)政經(jīng)費(fèi)作為保障。市、區(qū)要將重心下移，原則上市、區(qū)直接面向居民群眾的相關(guān)職能和事權(quán)，要下沉至街道。市、區(qū)兩級(jí)職能部門(mén)下到達(dá)街道的任務(wù)和要求，應(yīng)連同權(quán)限、人員、經(jīng)費(fèi)等一并下放。要強(qiáng)化街道在城市管理、社會(huì)事務(wù)管理、社會(huì)保障、指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)等方面的職能。街道要有一支從屬于本身的城市綜合管理監(jiān)察隊(duì)伍。在經(jīng)費(fèi)保障上，應(yīng)建立健全街道的財(cái)政保障制度?；使脜^(qū)在功能區(qū)設(shè)立獨(dú)立的征收局和財(cái)稅局〔辦〕，使得事權(quán)與財(cái)權(quán)得到最大程度的統(tǒng)一，更有利于基層工作的開(kāi)展，這一做法值得借鑒?！踩吃诮值拦芾硪?guī)模方面，針對(duì)于大城市而言，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大街道辦