第一章公共事業(yè)管理概論

現(xiàn)代公共事業(yè)管理概論現(xiàn)代公共事業(yè)管理概論第一章公共事業(yè)管理概論第一章公共事業(yè)管理概論P(yáng)AGE22PAGE21第一章公共事業(yè)管理概論【本章提要】本章介紹了現(xiàn)代公共事業(yè)管理的基本知識。主要包括公共事業(yè)、公共事業(yè)管理的概念，公共事業(yè)管理的主體，公共事業(yè)管理的計劃職能、組織職能、協(xié)調(diào)職能和控制職能，公共事業(yè)管理環(huán)境，以及公共事業(yè)管理與其他管理活動的區(qū)別和聯(lián)系。公共事業(yè)是指主要由社會公共組織提供，為所有社會成員或絕大多數(shù)社會成員服務(wù)，以滿足社會公共需要，構(gòu)成人們共同生產(chǎn)生活條件的社會事務(wù)。而公共事業(yè)管理是指在一定環(huán)境和條件下，以政府為核心的公共組織動員和運(yùn)用有效資源，采用計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制等方式，對有關(guān)社會公共事務(wù)進(jìn)行調(diào)節(jié)和規(guī)范，以滿足社會公共需要，維護(hù)社會共同利益的活動。【本章關(guān)鍵詞】公共事業(yè) 公共事業(yè)管理 非政府組織非營利組織 第三部門公民社會公共事業(yè)管理的自然環(huán)境公共事業(yè)管理的政治環(huán)境公共事業(yè)管理的經(jīng)濟(jì)環(huán)境公共事業(yè)管理的文化環(huán)境第一節(jié)公共事業(yè)管理的概念一、絢麗多彩的公共事業(yè)現(xiàn)象在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會生活中，人們發(fā)現(xiàn)自己越來越離不開那些既不是政府等公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，又不屬于以營利為目的企業(yè)，而被稱之為“公共事業(yè)”或“非營利組織”機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)，且這些服務(wù)的規(guī)模、種類日趨多樣化：眾多呱呱墜地的嬰兒，降生在公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，在其人生的第一站就開始享受公共事業(yè)機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)。公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的醫(yī)療、救治活動，是城鄉(xiāng)居民健康生活的保證。絕大多數(shù)人在公立學(xué)校完成了義務(wù)教育，開啟了智慧之門，義務(wù)教育成為許多國家地方財政的首要支出；在高等教育日趨大眾化的今天，越來越多的人進(jìn)入公立高等教育機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)。公共氣象服務(wù)為人們的出行提供刮風(fēng)、下雨、晴朗等天氣預(yù)報，成為電視臺和廣播電臺收視率、收聽率最高的節(jié)目之一。在政府舉辦的科研機(jī)構(gòu)中，大批科學(xué)家為航空航天、生命工程、環(huán)境保護(hù)等重大項目開展攻關(guān)。各類慈善機(jī)構(gòu)為鰥寡孤獨(dú)、流浪者、災(zāi)民提供幫助，體現(xiàn)著人道主義精神。各種環(huán)境保護(hù)組織為保護(hù)地球村而四處奔波，為在工業(yè)化、信息化社會追求藍(lán)天、綠樹、碧水，“天人合一”的夢想而奮斗。公共圖書館、博物館、文物保護(hù)機(jī)構(gòu)為人們提供各類文化服務(wù)，豐富了人們的精神生活。那些不收分文的志愿者在清理社區(qū)環(huán)境、照顧老人兒童、為邊遠(yuǎn)地區(qū)的孩子授課?！覀冞€可以列出一個更長的清單?？梢哉f，公共事業(yè)機(jī)構(gòu)為人們生產(chǎn)、生活提供的各類服務(wù)，成為多姿多彩經(jīng)濟(jì)社會生活畫面的一個重要組成部分，甚至達(dá)到了須臾不離的程度。公共事業(yè)與現(xiàn)代人們生產(chǎn)、生活的密切關(guān)系，我們還可以從一系列數(shù)據(jù)中得到證實。截至2005年底，全國共有事業(yè)單位100多萬個，從業(yè)人員3

000多萬人，民間組織32萬個，比上年增長10.7%，其中：社會團(tuán)體17.1萬個，民辦非企業(yè)單位14.8萬個，基金會975個。其業(yè)務(wù)范圍涉及教育、科技、文化、衛(wèi)生、勞動、民政、體育、社區(qū)、環(huán)保、公益、慈善、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)等社會生活的各個領(lǐng)域，在我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會建設(shè)中發(fā)揮著不可或缺的積極作用，正成為構(gòu)建社會主義和諧社會的重要力量。民政部．二○○五年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告．民政部網(wǎng)站在世界上幾乎所有的國家里，都存在一個由非營利組織組成的龐大的公共事業(yè)部門。這個部門的平均規(guī)模大約是：占各國GDP的4.6%，占非農(nóng)就業(yè)人口的5%，占服務(wù)業(yè)就業(yè)人口的10%，相當(dāng)于政府公共部門就業(yè)人口的27%。在非營利部門中，各個不同領(lǐng)域的發(fā)展是不平衡的。從就業(yè)比重來看，在美國、日本、澳大利亞和愛爾蘭，最發(fā)達(dá)的三個領(lǐng)域依次是：保?。?5%）、教育（29%）和社會服務(wù)（15%）；在西歐，這三個領(lǐng)域的次序為教育（28%）、社會服務(wù)（27%）和保?。?2%）；在拉美則為教育（44%）、專業(yè)服務(wù)（12%）和保?。?2%）；而在中歐國家，這個次序為文化休閑（35%）、教育（18%）和社會服務(wù)（12民政部．二○○五年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告．民政部網(wǎng)站王名．非營利組織管理概論．北京：中國人民大學(xué)出版社，2002二、公共事業(yè)的概念上述多姿多彩的公共事業(yè)現(xiàn)象，經(jīng)過了人類社會發(fā)展的漫長歷史演變，是生產(chǎn)力發(fā)展的產(chǎn)物。公共事業(yè)的繁榮與發(fā)展，又推動了社會生產(chǎn)力的進(jìn)步?，F(xiàn)代公共事業(yè)活動的源頭，可追溯到早期的人類公共事務(wù)。（一）歷史淵源——社會公共事務(wù)公共事務(wù)是與私人事務(wù)相對應(yīng)的概念，一般是指個人、家庭無力或不愿承擔(dān)，但又是每一個社會成員在生產(chǎn)、生活中不可缺少的，需要由政府等公共組織提供的事項或服務(wù)。這些公共事務(wù)，在不同的歷史時期，往往構(gòu)成個人或企業(yè)等微觀主體活動的一種共同基礎(chǔ)和條件。這種公共事務(wù)，可追溯到早期的人類活動，即原始社會時期，也可以說，有了人類活動，有了人群，就有了公共事務(wù)。根據(jù)考古發(fā)現(xiàn)，在原始人生活的氏族部落遺址中，有防御其他部落、野獸侵襲的壕溝，有祭祀神靈、祖先的場所，有集體聚會，舉行會議的地方，這些防御、祭祀和其他管理活動，就是人類早期的公共事務(wù)，是氏族部落生存不可缺少的活動，也是單個氏族成員無法承擔(dān)的。在早期的原始氏族部落中，由于生產(chǎn)力水平低下，人們的勞動成果除了維持生存外幾乎沒有剩余，這些公共事務(wù)是以集體勞動的方式提供的。隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展，有了剩余產(chǎn)品，有了社會分工，氏族部落就組織專門人員從事公共事務(wù)活動，如祭祀、管理氏族事務(wù)等。當(dāng)出現(xiàn)私有制及國家后，政府就成為社會公共事務(wù)的主要管理和提供者。隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展，人類社會經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會，并向信息社會邁進(jìn)。在此過程中，社會公共事務(wù)的規(guī)模、種類發(fā)生了巨大的變化。如根據(jù)公共事務(wù)的基本內(nèi)容，公共事務(wù)可分為政治事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會事務(wù)。政治事務(wù)是以國家政權(quán)為核心的社會公共事務(wù)，包括階級、政黨、政府、國防、外交、民族、宗教、工會、利益集團(tuán)等活動。在現(xiàn)代社會，各階級、社會階層、利益集團(tuán)等社會政治力量，成立各類政黨，通過取得或建立國家政權(quán)，運(yùn)用政權(quán)處理各類社會關(guān)系，統(tǒng)治和管理社會活動。經(jīng)濟(jì)事務(wù)是指政府等公共組織運(yùn)用財政、貨幣等政策工具，在宏觀上對國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行調(diào)控，保持社會總供給與總需求平衡，實現(xiàn)國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)。在社會發(fā)展史上，1929—1933年世界經(jīng)濟(jì)大危機(jī)以前，國家一般不干預(yù)經(jīng)濟(jì)，只有一些零星的公共經(jīng)濟(jì)事務(wù)，在大危機(jī)以后，各國政府陸續(xù)走上了全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)的道路，經(jīng)濟(jì)事務(wù)在社會公共事務(wù)中的規(guī)模日益膨脹。社會事務(wù)一般是指科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護(hù)、社會保障等活動。這些事務(wù)具有非政治、非經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，一般是在某一領(lǐng)域為社會成員提供專業(yè)服務(wù)，滿足社會需要，成為人們共同的生產(chǎn)生活條件。而本教材所研究的公共事業(yè)，主要是指這些社會事務(wù)。（二）公共事業(yè)如前所述，本教材所講公共事業(yè)的范圍，是指科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護(hù)、社會保障等公共事務(wù)中的社會事務(wù)。所謂公共事業(yè)，是指主要由社會公共組織提供，為所有社會成員或絕大多數(shù)社會成員服務(wù)，以滿足社會公共需要，構(gòu)成人們共同生產(chǎn)生活條件的社會事務(wù)。從人類社會發(fā)展歷程看，特別是近現(xiàn)代社會的發(fā)展，公共事業(yè)活動的絕對規(guī)模和相對規(guī)模都呈大幅度增長之勢，成為社會文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，為人們生產(chǎn)生活提供共同的條件，構(gòu)成提升人們生活質(zhì)量的重要內(nèi)容。這些公共事業(yè)活動，既不同于以營利為目的的企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，也不同于社會政治事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)等社會公共事務(wù)，與上述活動相比，現(xiàn)代公共事業(yè)活動有以下特點(diǎn)和性質(zhì)：1．公共性。現(xiàn)代公共事業(yè)的公共性，是指各項公共事業(yè)是為所有社會成員，或者為絕大多數(shù)社會成員服務(wù)，而不是為少數(shù)人利益，構(gòu)成了人們共同的利益和為生產(chǎn)生活提供條件。同時，這些公共事業(yè)也往往是個人、家庭和企業(yè)等微觀主體無能為力，或者不愿提供，但又是生產(chǎn)生活不可缺少的。以義務(wù)教育為例，只要是一個主權(quán)國家的公民，都有權(quán)享受義務(wù)教育，政府也有責(zé)任為居民提供義務(wù)教育服務(wù)。至于有些高收入階層愿意將子女送到條件更好的私立學(xué)校就讀，那就屬于個人行為。為社會共同利益服務(wù)，體現(xiàn)公共性，是判斷公共事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的重要標(biāo)準(zhǔn)。不過，在階級矛盾尖銳的社會里，科技、教育、文化、衛(wèi)生等社會事業(yè)首先要為統(tǒng)治階級的根本利益服務(wù)，其次才是為社會大眾服務(wù)。2．非營利性。非營利性是指各項社會公共事業(yè)以為公眾提供服務(wù)，滿足社會公共需要為己任，不追求利潤的最大化。公共事業(yè)機(jī)構(gòu)要求不得在成員之間分配利潤，高層管理人員許多是無薪聘用，專業(yè)管理人員的報酬也不得過高，許多國家有大量的志愿者在公共事業(yè)組織工作、奉獻(xiàn)力量。當(dāng)公共事業(yè)組織解散、終止活動時，其資產(chǎn)不得在成員之間或發(fā)起人之間分配，而應(yīng)上交政府財政或轉(zhuǎn)讓給其他類似的公共事業(yè)組織。但非營利性是從組織的宗旨、最終目的而言的，并不是說公共事業(yè)組織為社會成員服務(wù)是無償?shù)?，不收取任何費(fèi)用。因為這些公共事業(yè)服務(wù)也要消耗大量的人力、物力和財力，除國家財政撥款和社會捐助外，還需要向服務(wù)對象收取一定的費(fèi)用，如學(xué)費(fèi)、咨詢費(fèi)和門診費(fèi)等，以補(bǔ)償成本支出，以便為社會提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。也就是說，收費(fèi)的目的是為了補(bǔ)償成本，持續(xù)服務(wù)，而不是為了營利，不以利潤最大化為目標(biāo)。3．服務(wù)性。與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營相比，公共事業(yè)活動主要是為社會成員提供科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護(hù)、社會保障等服務(wù)，而不是具體的物質(zhì)產(chǎn)品。作為一種服務(wù)，其生產(chǎn)過程與消費(fèi)過程往往是同步進(jìn)行的，因而服務(wù)管理不同于物質(zhì)產(chǎn)品管理，其生產(chǎn)、交換、分配和消費(fèi)活動有其特殊性，需要采取與物質(zhì)產(chǎn)品不同的管理模式和評價模式。特別是在維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，保護(hù)社會公共利益方面，不同于企業(yè)微觀生產(chǎn)經(jīng)營活動。4．專業(yè)性。專業(yè)性是指科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護(hù)、社會保障等公共事業(yè)，都是在特定領(lǐng)域為社會公眾提供服務(wù)，有其獨(dú)特的知識體系，具有很強(qiáng)的專業(yè)性。因而需要特定資質(zhì)的專業(yè)從業(yè)人員，以及相應(yīng)的管理方法、制度和法律。例如一所大學(xué)的教學(xué)科研活動以及管理行為，與一所醫(yī)院的治療、護(hù)理活動，以及管理行為有著根本性的區(qū)別。這也是公共事業(yè)管理與行政管理、企業(yè)管理的重大區(qū)別之一。（三）相關(guān)概念隨著我國公共管理學(xué)科的恢復(fù)和發(fā)展，國外公共管理理論與實踐的介紹和傳播，與公共事業(yè)概念同時流行的相關(guān)概念還有事業(yè)單位、非營利組織（NPO）、非政府組織（NGO）、第三部門、公民社會、志愿者等，有必要澄清這些概念的區(qū)別和聯(lián)系。1．事業(yè)單位。根據(jù)1998年國務(wù)院頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，事業(yè)單位“是指國家為了社會公益目的，由國家機(jī)關(guān)興辦或者由其他組織利用國有資產(chǎn)興辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織”。實際上，事業(yè)單位是計劃經(jīng)濟(jì)時期的產(chǎn)物。新中國成立后，隨著國家實行高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制，與國家機(jī)關(guān)、國營企業(yè)體制相對應(yīng)，在教育、科技、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域逐步建立了事業(yè)單位管理體制。當(dāng)時對事業(yè)單位的理解，一般是指不直接從事物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)，沒有生產(chǎn)收入，不進(jìn)行經(jīng)濟(jì)核算，經(jīng)費(fèi)由國家財政開支，主要從事精神產(chǎn)品生產(chǎn)活動的教育、科技、文化、衛(wèi)生中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室編．現(xiàn)代漢語詞典．北京：商務(wù)印書館，1983，1052中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室編．現(xiàn)代漢語詞典．北京：商務(wù)印書館，1983，10522．非政府組織。按照組織宗旨和目的，可將社會組織分為公共組織和私人組織，公共組織再按其是否行使行政權(quán)力可分為政府組織和非政府組織。非政府組織在英文文獻(xiàn)中簡稱NGO，即Non-GovernmentalOrganization的縮寫。主要強(qiáng)調(diào)這些組織活動的非政治權(quán)力性，資金主要來源于非政府財政資金，如社會捐贈等，不以營利為目的，為社會公共利益服務(wù)。從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等服務(wù)的學(xué)校、醫(yī)院、科研機(jī)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)組織等都為非政府組織。3．非營利組織。除上述分類外，還可將社會組織首先按照是否行使政府職能，分為政府組織和非政府組織，非政府組織再按照是否以追求利潤為目標(biāo)，分為營利組織（即企業(yè)）和非營利組織，非營利組織在英文文獻(xiàn)中簡稱NPO，即Non-ProfitOrganization。因此，非營利組織就是指不以營利為目的，主要開展公益性或互助性活動的非政府組織。非營利組織的概念在國際上得到廣泛認(rèn)同和使用。我國現(xiàn)行的事業(yè)單位制度即和非營利組織有許多相同相似之處，如為公共利益服務(wù)、專業(yè)性強(qiáng)、具有一定程度的非營利性等，但在資產(chǎn)、資金來源、管理體制等方面存在重大區(qū)別。4．第三部門（thethirdsector）。第三部門是指除政府部門、企業(yè)部門以外所有部門的統(tǒng)稱?？梢姡谌块T是一個較為寬泛的概念。教育、科技、文化、衛(wèi)生等公共事業(yè)都可劃歸第三部門的范圍。兩者的區(qū)別在于劃分的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)不同。5．公民社會。公民社會是指在國家政治活動與家庭、個人之間的一個自愿結(jié)社、自由討論公共問題和自主從事社會政治活動而自發(fā)形成的民間公共領(lǐng)域。公民社會的主體是公民及其所結(jié)成的各種公民社會組織或民間組織。可見，公共事業(yè)組織是公民社會的重要組成部分。6．志愿者及其組織。志愿者是指具有利他主義和慈善主義精神，不計報酬，自愿從事為他人和社會服務(wù)的人。志愿者組織是由志愿者組成的社會組織。在有的國家，非營利組織招募大量的志愿者從事社會公益活動。公共事業(yè)組織的發(fā)展，也需要大量志愿者的支持，但志愿者的志愿服務(wù)只能解決其公共服務(wù)的一部分。7．公共物品。公共物品是與私人物品相對應(yīng)的一個概念，消費(fèi)具有非競爭性和非排他性特征，一般不能有效通過市場機(jī)制由企業(yè)和個人來提供，主要由政府來提供?；旌衔锲坊蚍Q準(zhǔn)公共物品是指處于公共物品和私人物品中間的產(chǎn)品或服務(wù)，兼有私人物品和公共物品的性質(zhì)?；旌衔锲房梢圆扇」蔡峁┓绞剑部梢圆扇』旌咸峁┓绞?。公共事業(yè)服務(wù)除部分為純公共物品外，相當(dāng)一部分為準(zhǔn)公共物品。三、公共事業(yè)管理在明確了公共事業(yè)基本含義的基礎(chǔ)上，對公共事業(yè)管理的內(nèi)涵進(jìn)行概括，即公共事業(yè)管理是指在一定環(huán)境和條件下，以政府為核心的公共組織動員和運(yùn)用有效資源，采用計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制等方式，對有關(guān)社會公共事務(wù)進(jìn)行調(diào)節(jié)和規(guī)范，以滿足社會公共需要，維護(hù)社會共同利益的活動。由于公共事業(yè)管理屬于公共管理范疇，具有管理的一般特征，因而上述概念既有公共事業(yè)管理的特定內(nèi)涵，又包括管理學(xué)的基本規(guī)律。公共事業(yè)管理的概念可從以下幾個方面來理解：第一，公共事業(yè)管理的主體。所謂管理主體，就是由誰來管理?？傮w而言，公共事業(yè)管理的主體是公共組織，具體來說，公共事業(yè)管理的主體包括政府及政府組織，也包括非政府組織。這一問題將在第二節(jié)專門討論。第二，公共事業(yè)管理的客體。公共事業(yè)管理的客體是指科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護(hù)、社會保障等公共事務(wù)。以這些非政治、非經(jīng)濟(jì)的社會事務(wù)為管理對象，就使公共事業(yè)管理同政府管理、企業(yè)管理有了質(zhì)的區(qū)別。第三，公共事業(yè)管理的目的。公共事業(yè)管理的目的是滿足社會公共需要，維護(hù)社會共同利益。即通過為公眾提供科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護(hù)、社會保障等公共服務(wù)，能夠改善社會成員的共同生產(chǎn)生活條件，提高公眾的福利水平。這是各項公共事業(yè)管理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，也是評判公共事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。第四，公共事業(yè)管理的基本方式。作為管理科學(xué)的一部分，公共事業(yè)管理也遵循管理學(xué)的一般規(guī)律，計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制等管理的基本職能，也同樣適用于公共事業(yè)管理，成為其管理的基本方式和手段。運(yùn)用管理學(xué)基本原理，結(jié)合各項公共事業(yè)管理的具體狀況，選擇科學(xué)、合理的管理工具，是公共事業(yè)管理的重要內(nèi)容。第五，公共事業(yè)管理的環(huán)境。任何公共事業(yè)管理活動，都是在一定環(huán)境和條件下進(jìn)行的，公共事業(yè)管理必須研究各項公共事業(yè)發(fā)展所面臨的政治、經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境，以制定和實施科學(xué)、合理和有效的管理措施，并達(dá)到預(yù)期管理目標(biāo)。第二節(jié)公共事業(yè)管理的主體公共事業(yè)管理的主體是公共組織，而各類公共組織在公共事業(yè)管理過程中承擔(dān)不同的職責(zé)，有不同的運(yùn)行規(guī)律，為了實現(xiàn)公共事業(yè)管理目標(biāo)，維護(hù)公共利益，就需要不同的主體采用相應(yīng)的管理技術(shù)和方法，促進(jìn)公共事業(yè)組織的發(fā)展。一、公共組織（一）公共組織的定義人們在認(rèn)識自然、改造自然的過程中，為了克服個體在智力、體力方面的不足，按照一定的宗旨和規(guī)則，形成了形形色色人群構(gòu)成的社會有機(jī)體，即組織。首先，一個組織的成立和發(fā)展，必須有明確的宗旨和目標(biāo)，即從事什么社會活動，是從事生產(chǎn)經(jīng)營，還是科學(xué)研究等。其次，在一個組織設(shè)立、發(fā)展和運(yùn)行過程中，需要遵循一定的規(guī)則，如內(nèi)部的層次結(jié)構(gòu)、權(quán)力的劃分、命令的下達(dá)與執(zhí)行、信息的傳遞等。這些規(guī)則的設(shè)置與執(zhí)行，往往對一個組織的生命力有決定性影響。在現(xiàn)代社會，組織所遵循的規(guī)則，有的是國家法律制度的要求，有的則是組織內(nèi)部制定的。由于社會發(fā)展的復(fù)雜性，矛盾問題的多樣性，人們結(jié)成了各種各樣的社會組織。如果按照組織的基本宗旨和目的劃分，可將社會組織分為公共組織與私人組織。這兩類組織在活動目標(biāo)、行為規(guī)范、評估標(biāo)準(zhǔn)等方面存在很大的差異。所謂公共組織，是指以維護(hù)社會共同利益，實現(xiàn)社會成員整體福利最大化為宗旨，不以營利為目的，從事社會管理和社會服務(wù)的組織。與私人組織相比，公共組織各項活動的目的，不是為了少數(shù)人的利益，也不是為了某些個人、家庭的利益，而是為一定區(qū)域內(nèi)所有社會成員或大多數(shù)成員的利益服務(wù)。在公共組織內(nèi)部，多數(shù)原則是其決策的一般準(zhǔn)則。不過，在階級矛盾尖銳的社會，統(tǒng)治者個人、統(tǒng)治階級的利益，也是以社會公共需要的面目出現(xiàn)的。而私人組織，即企業(yè)，其追求的目標(biāo)是私人利益的最大化，給股東帶來最大的收益。企業(yè)千方百計為顧客提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，滿足顧客的需要，但最終仍是為了股東的利益。從組織運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)分析，私人組織要求通過銷售商品和勞務(wù)，在扣除成本費(fèi)用后取得利潤，以利潤的最大化實現(xiàn)私人利益的最大化，具有明確的營利性。而公共組織以稅收、收費(fèi)和捐贈等為收入來源，為社會提供服務(wù)，不以營利為目的。（二）公共組織的類型如前所述，凡不以營利為目的，而以增進(jìn)社會公共利益為宗旨的社會組織，都屬于公共組織。由于公共利益的廣泛性，公共組織也數(shù)量眾多，性質(zhì)各異，可根據(jù)理論研究和管理的不同需要，從不同角度進(jìn)行分類。如根據(jù)是否行使公共權(quán)力，可將公共組織分為政府組織、非政府組織和準(zhǔn)政府組織。政府組織，是指行使國家公共權(quán)力，管理社會公共事業(yè)的組織。政府組織通過權(quán)責(zé)分配、層次結(jié)構(gòu)和人員安排，形成一個完整的體系。政府組織與其他組織相比，最大的特征就是憑借公共權(quán)力，對社會利益、社會關(guān)系進(jìn)行有效調(diào)節(jié)，以體現(xiàn)社會公平、正義，維護(hù)公共利益。政府在管理社會公共事務(wù)中，可通過公共權(quán)力，對違規(guī)者進(jìn)行處罰、制裁，實現(xiàn)其預(yù)期目標(biāo)，以維持社會正常運(yùn)行秩序，保護(hù)公共利益。不過，從根本上講，政府的公共權(quán)力來自于人民的授權(quán)，在其公共管理中也不能濫用公共權(quán)力。政府組織的含義有廣義和狹義之分，廣義的政府組織包括立法、司法和行政組織等國家權(quán)力機(jī)構(gòu)，狹義的政府組織是指國家行政組織。非政府組織，是指不行使國家公共權(quán)力，不以營利為目的，以增進(jìn)社會公共利益為目標(biāo)，為社會提供科技、教育、文化、衛(wèi)生、社會保障等公共服務(wù)的公共組織。與政府組織相比，非政府組織不行使公共權(quán)力，其公共管理活動不具有強(qiáng)制力，主要通過說服、教育、研究、示范、治療等手段，為社會成員提供服務(wù)，影響、規(guī)范其行為，達(dá)到維護(hù)公共利益，增進(jìn)公共福利的目的。典型的非政府組織，也就是所謂民間組織，不僅在行政上不隸屬于任何政府機(jī)構(gòu)，而且在經(jīng)費(fèi)來源上政府財政撥款很少，或者沒有，主要通過社會捐贈、會費(fèi)、服務(wù)收費(fèi)等方式籌集資金，在國家憲法和法律規(guī)定范圍內(nèi)，獨(dú)立自主地開展公共服務(wù)活動。準(zhǔn)政府組織，是指介于政府組織和非政府組織之間的公共組織。這類組織往往是政府組織為了達(dá)到一定的政策目的，將一些行政權(quán)力授權(quán)給非政府組織行使，如行業(yè)管理職能等，所形成的公共組織形態(tài)。我國目前掛靠在政府主管部門的一些行業(yè)協(xié)會組織，都程度不同地存在這種狀況。這類公共組織的利弊都比較明顯。如果作用發(fā)揮得好，可完成一些政府組織想做而又做不到的事項，如果這類組織過多過濫，形成所謂“二政府”現(xiàn)象，就會給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來消極影響。（三）公共組織的特征與私人組織相比，公共組織有以下特征：第一，以追求社會公共利益為目標(biāo)。私人組織——企業(yè)的目標(biāo)非常明晰，即追求利潤的最大化，為其股東的私人利益服務(wù)。而公共組織從事各項社會管理、提供公共服務(wù)，是為社會公共利益服務(wù)，主要體現(xiàn)為社會成員的整體利益、長遠(yuǎn)利益服務(wù)，而不是個人利益或者小集團(tuán)利益。各項公共管理制度、法律和政策的出發(fā)點(diǎn)，是提高大多數(shù)社會成員的福利水平，為社會創(chuàng)造整體的生產(chǎn)、生活條件。與此相適應(yīng)，公共組織在從事公共管理，提供公共服務(wù)過程中，不以營利為目的，不追求組織自身以及服務(wù)項目本身的利潤。公共組織的資金來源主要是稅收、使用費(fèi)、社會捐贈等。第二，具有特殊的法律地位。由于公共組織宗旨、性質(zhì)的特殊性，公共組織活動范圍、方式和內(nèi)容受到國家法律、制度的嚴(yán)格限制。沒有明確法律依據(jù)，就不得開展有關(guān)活動。而企業(yè)在國家法律許可的范圍內(nèi)，可從事工業(yè)、商業(yè)、農(nóng)業(yè)、銀行業(yè)等諸多領(lǐng)域，既可從事專業(yè)經(jīng)營、也可跨行業(yè)經(jīng)營。同時，由于公共組織的非營利性，國家對公共組織給予免稅待遇，其業(yè)務(wù)收入、收費(fèi)等免征營業(yè)稅和所得稅等，而企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營收入則須照章納稅。第三，特殊的組織結(jié)構(gòu)。無論是政府，還是非營利組織等公共組織，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)一般是按照官僚制的原則構(gòu)建的，強(qiáng)調(diào)組織內(nèi)部的權(quán)力層級劃分，各級崗位有明確的職責(zé)定位，上下級關(guān)系等級嚴(yán)格，重視文件的傳遞，決策和執(zhí)行中有明確的請示匯報、上傳下達(dá)等程序。而私人企業(yè)組織機(jī)構(gòu)則根據(jù)市場需求和生產(chǎn)經(jīng)營狀況靈活決定，如現(xiàn)代企業(yè)制度中的分公司、子公司制度，內(nèi)部的生產(chǎn)制造部、銷售部、財務(wù)部等機(jī)構(gòu)的設(shè)置等，與公共組織有較大的差距。第四，具有政治性。公共組織中的政府、政黨等組織與國家政權(quán)、主權(quán)存在密切關(guān)系，其活動具有強(qiáng)烈的政治性，行為具有明確的意識形態(tài)指導(dǎo)。在階級矛盾尖銳的歷史時期，公共組織的政治性體現(xiàn)為鞏固統(tǒng)治階級的地位，維護(hù)統(tǒng)治者的利益。而非政府組織中的教育、文化、新聞等組織，也具有明顯的政治性，是為占統(tǒng)治地位的階級、階層和政黨服務(wù)的。而企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動則是價值的創(chuàng)造行為，以追求經(jīng)濟(jì)利益為目的，不具有政治性。第五，接受廣泛的社會監(jiān)督。由于公共組織是為公共利益服務(wù)的，其各項活動的資金來源于社會成員繳納的稅收、捐贈等。因此公共組織的各項活動必須接受社會成員的監(jiān)督，各項收支應(yīng)向社會公開，即政府應(yīng)公開其預(yù)算收支，非政府組織公布其財務(wù)收支。而企業(yè)的資本來源于投資者，經(jīng)營者只對其股東負(fù)責(zé)，不需要向社會公眾公布其生產(chǎn)經(jīng)營活動的詳細(xì)活動，反而強(qiáng)調(diào)保護(hù)其商業(yè)秘密。第六，獨(dú)特的決策機(jī)制。公共組織有其獨(dú)特的決策機(jī)制，即是在一定政治制度架構(gòu)下的公共選擇或者集體選擇。在現(xiàn)代代議制民主制度下，決策主要是依據(jù)多數(shù)原則通過投票決定的。而在現(xiàn)代企業(yè)制度中，對于重大決策是依據(jù)股東在企業(yè)中的股權(quán)比重決定的，大股東控制企業(yè)的重大生產(chǎn)經(jīng)營決策權(quán)。二、政府與公共事業(yè)管理如前所述，政府是公共事業(yè)管理的主要主體，與非政府組織相比，政府在公共事業(yè)管理職責(zé)、管理方式和管理體制等方面，有其特殊性。（一）政府的公共事業(yè)管理職責(zé)1．制定、執(zhí)行公共事業(yè)管理的路線、方針、政策各級政府根據(jù)國家一定時期內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展形勢、歷史任務(wù)以及執(zhí)政黨的總路線、方針和政策，制定、執(zhí)行公共事業(yè)管理的路線、方針、政策，引導(dǎo)公共事業(yè)發(fā)展方向，指導(dǎo)各項管理活動。例如1999年6月中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》，素質(zhì)教育成為我國教育政策的重要內(nèi)容，要求全面貫徹黨的教育方針，以提高國民素質(zhì)為根本宗旨，以培養(yǎng)學(xué)生的創(chuàng)新精神和實踐能力為重點(diǎn)，造就“有理想、有道德、有文化、有紀(jì)律”的、德智體美等全面發(fā)展的社會主義事業(yè)建設(shè)者和接班人。又如我國文化事業(yè)實行百花齊放、百家爭鳴的方針等。這些路線、方針、政策，構(gòu)成了實施各項管理活動的基本依據(jù)。2．制定、執(zhí)行公共事業(yè)管理的發(fā)展戰(zhàn)略、宏觀規(guī)劃各級政府依據(jù)國家各項公共事業(yè)發(fā)展的路線、方針、政策，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展戰(zhàn)略，制定、執(zhí)行公共事業(yè)管理的發(fā)展戰(zhàn)略、宏觀規(guī)劃，指導(dǎo)、調(diào)控和協(xié)調(diào)公共事業(yè)發(fā)展的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和效益，以實現(xiàn)預(yù)期的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，提高人民生活福利水平。改革開放以來，我國在這些領(lǐng)域進(jìn)行了積極探索。1995年我國制定和實施了科教興國戰(zhàn)略。2006年1月國務(wù)院發(fā)布了《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006－2020年）》。同時發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實施科技規(guī)劃綱要增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力的決定》，動員全黨全社會力量，為建設(shè)創(chuàng)新型國家而奮斗。教育部1998年12月制定了《面向21世紀(jì)教育振興行動計劃》，國務(wù)院1999年1月批轉(zhuǎn)了該計劃，以落實科教興國戰(zhàn)略，全面推進(jìn)教育的改革和發(fā)展，提高全民族的素質(zhì)和創(chuàng)新能力等。近年來，我國在科技、教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域制定和實施的發(fā)展戰(zhàn)略、宏觀規(guī)劃，都取得了積極成效。3．制定、執(zhí)行公共事業(yè)管理的規(guī)章、制度各級政府為保證各項公共事業(yè)發(fā)展的路線、方針、政策、國家法律和事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、宏觀規(guī)劃的執(zhí)行，在行政管理權(quán)限內(nèi)，制定、執(zhí)行公共事業(yè)管理規(guī)章、制度，規(guī)范公共事業(yè)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員行為，促進(jìn)各項公共事業(yè)健康發(fā)展。如國務(wù)院于1985年5月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于擴(kuò)大科學(xué)技術(shù)研究機(jī)構(gòu)自主權(quán)的暫行規(guī)定》，1986年初公布的《國務(wù)院關(guān)于科學(xué)技術(shù)撥款管理的暫行規(guī)定》，國務(wù)院及中央教育主管部門制定、實施的《學(xué)位條例》、《義務(wù)教育法實施細(xì)則》、《征收教育附加費(fèi)暫行條例》等，1994年8月國務(wù)院發(fā)布的《音像制品管理條例》，1993年10月文化部發(fā)布的《營業(yè)性歌舞娛樂場所管理辦法》等。這些規(guī)章、制度，構(gòu)成了各項公共事業(yè)的發(fā)展的重要保證，是政府依法行政的重要組成部分。（二）政府管理公共事業(yè)的方式在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府對公共事業(yè)的管理主要有運(yùn)用法律、行政和經(jīng)濟(jì)三種方式。1．政府運(yùn)用法律手段，管理公共事業(yè)在現(xiàn)代社會，政府是重要的行政執(zhí)法主體，一方面貫徹執(zhí)行國家立法機(jī)關(guān)有關(guān)公共事業(yè)管理的法律，另一方面，在管理權(quán)限范圍內(nèi)，執(zhí)行和實施各類行政法規(guī)。通過法制宣傳、行政執(zhí)法，校正公共事業(yè)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員行為，處罰、制裁違法者，維持公共事業(yè)發(fā)展的正常秩序，提高公共事業(yè)服務(wù)效率與質(zhì)量，維護(hù)社會公共利益。2．政府運(yùn)用行政手段，管理公共事業(yè)政府組織擁有國家憲法和法律賦予的公共權(quán)力，政府組織可有效運(yùn)用檢查、審核、批準(zhǔn)、注冊、撤銷、處罰等行政管理手段，規(guī)范公共事業(yè)組織和人員行為，促進(jìn)各項公共事業(yè)組織健康發(fā)展。如《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，縣級以上人民政府教育行政部門按照國家規(guī)定的權(quán)限對民辦學(xué)校審批，對其教育教學(xué)工作、教師培訓(xùn)進(jìn)行指導(dǎo)，對發(fā)布虛假招生簡章，騙取錢財?shù)?，?zé)令限期改正，并予以警告，吊銷辦學(xué)許可證等。3．政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，管理公共事業(yè)盡管公共事業(yè)單位不以營利為目的，但在市場經(jīng)濟(jì)條件下，公共事業(yè)單位也是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實體，有其獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，公共事業(yè)單位需要組織一定的人力、物力和財力等資源，才能為社會提供公共服務(wù)。因此，政府可運(yùn)用財政撥款、財政補(bǔ)貼、稅收減免、罰款、收費(fèi)等經(jīng)濟(jì)手段，調(diào)節(jié)各公共事業(yè)機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)利益，引導(dǎo)其發(fā)展方向，以及規(guī)模、結(jié)構(gòu)和服務(wù)效益，使之實現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。從世界各國公共事業(yè)發(fā)展實踐經(jīng)驗分析，各國幾乎都有針對公共事業(yè)機(jī)構(gòu)的稅收優(yōu)惠政策和財政補(bǔ)貼政策。（三）現(xiàn)行中國政府公共事業(yè)管理體制及改革在現(xiàn)階段，我國公共事業(yè)大體包括事業(yè)單位、社會團(tuán)體（含基金會）和民辦非企業(yè)單位，政府對上述組織實行歸口登記、分級管理體制。1．歸口登記根據(jù)現(xiàn)行管理體制，我國政府對公共事業(yè)實行統(tǒng)一歸口登記管理。其中，事業(yè)單位由國務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)和縣級以上地方各級人民政府機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記管理，社會團(tuán)體（含基金會）和民辦非企業(yè)單位由縣級以上地方各級人民政府民政部門負(fù)責(zé)登記管理。通過統(tǒng)一歸口登記管理，政府可以掌握公共事業(yè)機(jī)構(gòu)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)，以及從業(yè)人員狀況，加強(qiáng)公共事業(yè)管理。利用登記管理，設(shè)置公共事業(yè)成立條件，審查、批準(zhǔn)有關(guān)組織和個人成立公共事業(yè)組織的申請，保證公共事業(yè)活動符合政府的路線、方針和政策，實現(xiàn)政府一定時期內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。2．分級管理按照現(xiàn)行有關(guān)法律制度規(guī)定，各級人民政府對事業(yè)單位、社會團(tuán)體（含基金會）和民辦非企業(yè)單位實行分級管理。對事業(yè)單位而言，由中央部門舉辦的事業(yè)單位歸中央政府管理，由地方部門舉辦的事業(yè)單位歸本級政府管理；社會團(tuán)體（含基金會）和民辦非企業(yè)單位根據(jù)其活動范圍，由各級人民政府管理，即在全國范圍內(nèi)活動的社會團(tuán)體（含基金會）和民辦非企業(yè)單位由民政部負(fù)責(zé)登記，中央有關(guān)部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)管理，凡在一定地區(qū)活動的社會團(tuán)體（含基金會）和民辦非企業(yè)單位，由所在地縣級以上人民政府民政部門負(fù)責(zé)登記，同級黨政部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和管理。對公共事業(yè)機(jī)構(gòu)的管理，是各級政府的重要事權(quán)之一。在現(xiàn)階段，我國除對事業(yè)單位、社會團(tuán)體（含基金會）和民辦非企業(yè)單位，實行歸口登記、分級管理體制外，事業(yè)單位的資產(chǎn)歸國家所有，實行和公務(wù)員類似的工資福利制度。這種管理體制，在建國以來對國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)，但隨著我國政治經(jīng)濟(jì)管理體制改革的不斷深入、社會轉(zhuǎn)型，并逐步融入全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，城鄉(xiāng)居民對物質(zhì)文化生活質(zhì)量的要求不斷提高，現(xiàn)行政府對公共事業(yè)管理體制還存在不少問題，主要有：（1）政事不分、政社不分，制約了事業(yè)單位和社會團(tuán)體的發(fā)展；（2）各級政府公共事業(yè)管理權(quán)限劃分不夠清晰，不利于調(diào)動各級政府發(fā)展公共事業(yè)的積極性；（3）存在重注冊登記，輕日常管理的問題；（4）有些申請、登記、審批手續(xù)較為繁雜，不利于公共事業(yè)組織發(fā)展。因此，在深化公共事業(yè)管理過程中，需要逐步解決上述問題，基本思路為：（1）政事分開、政社分開，建立現(xiàn)代非營利組織制度；（2）明確劃分各級政府公共事業(yè)管理權(quán)限，調(diào)動各級政府發(fā)展公共事業(yè)的積極性；（3）加強(qiáng)對公共事業(yè)組織的日常監(jiān)管；（4）進(jìn)一步簡化申請、登記、審批手續(xù)，促進(jìn)公共事業(yè)健康發(fā)展。三、非政府組織與公共事業(yè)管理（一）非政府組織概念非政府組織，是指不行使國家行政權(quán)力，不以營利為目的，從事社會公共服務(wù)活動的公共組織。非政府組織簡稱NGO（Non-GovernmentOrganization），是現(xiàn)代社會提供公共服務(wù)的重要主體之一。非政府組織活動的范圍非常廣泛，涉及科技、教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、社會保障等諸多領(lǐng)域。（二）非政府組織特征與政府、企業(yè)和其他社會組織相比，非政府組織具有其明顯特征：1．非政府性和非政治性。即非政府組織不行使國家行政權(quán)力，不屬于政府組織，主要為社會提供各項專業(yè)服務(wù)。因而在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、資金籌集和使用，以及具體管理方式、手段等方面，與政府組織存在根本區(qū)別。同時，非政府組織主要為社會提供公共服務(wù)，不從事政治活動，有些國家強(qiáng)調(diào)非政府組織的政治中立性。2．非營利性和公益性。即非政府組織以服務(wù)社會公眾、維護(hù)公共利益、提高社會成員整體生活質(zhì)量為宗旨，不以追求自身營利為目的。非政府組織主要通過政府財政撥款、社會捐贈、專業(yè)服務(wù)收入等方式取得收入，享受政府財政稅收等優(yōu)惠政策，以滿足為社會提供服務(wù)的需要。3．組織性和合法性。即與其他社會非正式組織相比，非政府組織需要向政府有關(guān)部門注冊登記，取得合法地位，并要求有健全的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)，如會員大會、董事會、秘書長等，按照國家有關(guān)法律制度開展活動。4．自愿性和自治性。即與政府、企業(yè)相比，非政府組織往往是其成員為了某種共同的意愿所組成的組織，在組織內(nèi)部實行高度自治，在國家法律制度規(guī)定范圍內(nèi)開展活動。在許多國家的慈善等非政府組織中，活躍著大量志愿者，他們不計報酬，志愿為慈善等社會公益事業(yè)服務(wù)。（三）非政府組織在公共事業(yè)管理中的職責(zé)在公共事業(yè)管理中，非政府組織承擔(dān)著特定的職責(zé)。1．執(zhí)行國家有關(guān)公共事業(yè)管理的路線、方針、政策，以及相應(yīng)法律制度在公共事業(yè)管理中，非政府組織作為微觀管理主體，必須執(zhí)行國家有關(guān)公共事業(yè)管理的路線、方針、政策，遵守相應(yīng)的法律制度。使各項公共事業(yè)的發(fā)展，服務(wù)、服從于國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會進(jìn)步的大局，努力提高公共事業(yè)服務(wù)的宏觀效益。2．承擔(dān)為社會提供公共事業(yè)服務(wù)微觀主體的責(zé)任盡管政府也是公共事業(yè)管理的重要主體，但其主要職責(zé)是制定、執(zhí)行公共事業(yè)管理的路線、方針、政策，發(fā)展戰(zhàn)略、宏觀規(guī)劃，以及制定、執(zhí)行公共事業(yè)管理的規(guī)章、制度，而教育、科技、文化、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、社會保障等公共事業(yè)服務(wù)，則主要是由各類學(xué)校、研究所、博物館、圖書館、水土保持站、野生動物保護(hù)協(xié)會、福利院等非政府組織提供的，承擔(dān)著公共服務(wù)微觀主體的責(zé)任。3．對納稅人、捐贈者和顧客負(fù)責(zé)，為社會提供優(yōu)質(zhì)專業(yè)服務(wù)，促進(jìn)公共利益4．加強(qiáng)內(nèi)部管理，優(yōu)化資源配置，提高公共服務(wù)能力在公共事業(yè)服務(wù)中，非政府組織內(nèi)部管理水平、資源配置效率高低，是決定其公共服務(wù)能力的重要因素。因此，非政府組織要履行其職責(zé)，必須強(qiáng)化內(nèi)部管理。在組織結(jié)構(gòu)上，建立合理的管理層級，明確劃分管理權(quán)限，形成有效的責(zé)任機(jī)制；在人員配備上，因才施用，人盡其才；在資金使用方面，嚴(yán)格制度，規(guī)范流程，注重節(jié)約，提高資金使用效率；在資產(chǎn)管理上，合理配置使用，努力提高利用率，及時處置閑置資產(chǎn)，節(jié)約社會資源等。通過有效的內(nèi)部管理，履行為社會提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的職責(zé)。（四）中國非政府組織的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢改革開放以來，我國非政府組織迅速發(fā)展，初步形成了門類齊全、層次有序、覆蓋廣泛、作用明顯的非政府組織體系。截至2005年底，全國有事業(yè)單位130多萬家，其他非政府組織32萬個（民政部門統(tǒng)計為民間組織），比上年增長10.7%，其中：社會團(tuán)體17.1萬個，民辦非企業(yè)單位14.8萬個，基金會975個。其業(yè)務(wù)范圍涉及教育、科技、文化、衛(wèi)生、勞動、民政、體育、社區(qū)、環(huán)保、公益、慈善、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)等社會生活的各個領(lǐng)域，成為黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶。在我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會建設(shè)中發(fā)揮著不可或缺的積極作用，成為構(gòu)建社會主義和諧社會的重要力量。民政部．二○○五年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告．民政部網(wǎng)站民政部．二○○五年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告．民政部網(wǎng)站第三節(jié)公共事業(yè)管理職能一般而言，職能是某一范疇的內(nèi)在屬性。公共事業(yè)管理屬于公共管理學(xué)科，遵循管理學(xué)一般原理，因而公共事業(yè)管理職能就是管理職能以及公共管理職能在公共事業(yè)領(lǐng)域的具體化。由于公共事業(yè)管理的領(lǐng)導(dǎo)與決策問題本書有專門的論述，本節(jié)僅就公共事業(yè)管理的計劃職能、組織職能、協(xié)調(diào)職能和控制職能進(jìn)行論述。一、計劃職能（一）公共事業(yè)管理計劃職能的含義公共事業(yè)管理計劃職能，是指公共事業(yè)組織及其管理者確定公共事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，制定實現(xiàn)目標(biāo)的規(guī)劃，動員人力、物力和財力等各種資源，實現(xiàn)公共事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的活動。在公共事業(yè)管理中，計劃所確定的目標(biāo)可以是單個目標(biāo)，也可以是多個目標(biāo)，但由于現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)社會生活的復(fù)雜性，往往以多個目標(biāo)為主。公共事業(yè)管理目標(biāo)可按照不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類。如按照層次分，可分為公共事業(yè)管理宏觀目標(biāo)和微觀目標(biāo)。《國家中長期科學(xué)技術(shù)發(fā)展綱要》所確定的目標(biāo)為宏觀目標(biāo)，而一個科研所的年度計劃目標(biāo)是微觀目標(biāo)；按照實現(xiàn)的程度分，可分為計劃目標(biāo)和實際目標(biāo)，計劃目標(biāo)是制定計劃時所確定的目標(biāo)，而實際目標(biāo)是最終實現(xiàn)的目標(biāo)。公共事業(yè)管理計劃也可以從不同角度進(jìn)行界定。按照計劃的廣度劃分，可分為戰(zhàn)略計劃和運(yùn)行計劃；按照時間劃分，可分為長期計劃和短期計劃；按照其特性劃分，可分為指導(dǎo)性計劃和具體計劃；按照使用頻率劃分，可分為一次性使用計劃和經(jīng)常性計劃。（二）計劃職能在公共事業(yè)管理中的地位與公共事業(yè)管理其他職能相比，計劃職能處于基礎(chǔ)地位，在公共事業(yè)管理活動中具有重要功能。1．為公共事業(yè)管理活動指明方向通過確定公共事業(yè)組織一定時期的奮斗目標(biāo)，規(guī)劃實現(xiàn)目標(biāo)的方法、手段和途徑，為公共事業(yè)組織的各項管理活動指出了明確的發(fā)展方向，即干什么，如何干。公共事業(yè)組織的每一個成員，各個部門，都積極為已確定的發(fā)展目標(biāo)而努力，就有利于組織發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。2．規(guī)范管理行為，減少不確定性，促進(jìn)公共事業(yè)發(fā)展公共事業(yè)計劃，為公共事業(yè)組織和成員提供了明確的奮斗目標(biāo)，有利于根據(jù)既定的目標(biāo)規(guī)范各項管理活動，減少或消除不確定性、盲目性、隨意性行為，少走彎路，使公共事業(yè)活動按照預(yù)定的發(fā)展方向和目標(biāo)進(jìn)行，實現(xiàn)組織宗旨，為社會提供專業(yè)優(yōu)質(zhì)服務(wù)。因為在計劃制定過程中，經(jīng)過管理人員、組織成員和有關(guān)專家的反復(fù)論證、協(xié)商，已考慮了計劃執(zhí)行中可預(yù)見的各種因素，如無重大環(huán)境變化或國家政策調(diào)整，就要按計劃確定的目標(biāo)組織各項公共事業(yè)活動，以保障公共事業(yè)的健康發(fā)展。3．加強(qiáng)管理，節(jié)約成本，減少浪費(fèi)，提高公共事業(yè)效率在公共事業(yè)組織通過制定計劃，確定在一定時期的發(fā)展目標(biāo)后，公共事業(yè)組織可有效動員所掌握的人力、物力和財力等資源，努力實現(xiàn)計劃目標(biāo)，達(dá)到以最少的資源消耗取得最大的服務(wù)產(chǎn)出效果，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，增進(jìn)公共福利。以減少和消除由于方向、任務(wù)不明確對社會資源的浪費(fèi)，節(jié)約成本，對納稅人、捐贈人和顧客負(fù)責(zé)，樹立公共事業(yè)組織良好的社會聲譽(yù)，形成公共事業(yè)發(fā)展投入和產(chǎn)出的良性循環(huán)。4．為管理控制提供了標(biāo)準(zhǔn)，確保公共事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)在公共事業(yè)發(fā)展過程中，由于經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的變化，或者組織及成員自身的原因，各項活動往往會出現(xiàn)偏離預(yù)先確定目標(biāo)的現(xiàn)象，需要有效調(diào)節(jié)和控制。而計劃所確定的一定時期內(nèi)組織發(fā)展的目標(biāo)，就為調(diào)節(jié)和控制組織成員的行為提供了標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)。以目標(biāo)為依據(jù)，校正公共事業(yè)組織及其成員的行為，控制其變化發(fā)展方向，使之向計劃確定的目標(biāo)前進(jìn)，確保公共事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)。（三）公共事業(yè)計劃制定的步驟由于公共事業(yè)組織遍布科技、教育、文化、衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護(hù)等諸多領(lǐng)域，組織規(guī)模大小不一，有成員上萬人的全國性、國際性社會團(tuán)體，也有十多人的地方小型社團(tuán)，因而所制定事業(yè)發(fā)展計劃的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)和詳略程度等有很大差異，但他們制定公共事業(yè)發(fā)展計劃的步驟也有許多相似之處，大致包括環(huán)境分析、確定組織發(fā)展目標(biāo)、擬定實施被選方案，選擇實施方案、將計劃付諸實施，以及實行中的信息反饋和修訂。以上步驟可用圖1-1來表示。環(huán)境分析：明確制定計劃所面臨的外部和內(nèi)部環(huán)境環(huán)境分析：明確制定計劃所面臨的外部和內(nèi)部環(huán)境確立目標(biāo)：根據(jù)組織宗旨和環(huán)境分析確定計劃目標(biāo)擬定實施被選方案：根據(jù)計劃目標(biāo)要求和組織可運(yùn)用的資源，擬定被選方案選擇實施方案：通過成本效益分析等技術(shù)手段，選擇最佳實施方案執(zhí)行計劃：通過決策程序，將最后決定實施的計劃方案付諸實施修訂計劃：執(zhí)行中的

信息反饋圖1-1公共事業(yè)計劃的制定步驟二、組織職能（一）公共事業(yè)管理的組織職能含義公共事業(yè)管理的組織職能，是指在公共事業(yè)內(nèi)部形成合理的組織結(jié)構(gòu)，優(yōu)化人力、物力和財力資源配置，提高運(yùn)行效率，實現(xiàn)組織發(fā)展目標(biāo)。在形成公共事業(yè)合理的組織結(jié)構(gòu)過程中，涉及勞動分工、部門協(xié)作、指示傳遞鏈條、控制幅度、集權(quán)和分權(quán)，以及規(guī)范化等內(nèi)容。在履行公共事業(yè)組織職能中，形成合理的組織結(jié)構(gòu)至關(guān)重要。因為公共事業(yè)機(jī)構(gòu)從事的領(lǐng)域不同，規(guī)模大小各異，管理水平有高有低，所以可以選擇不同的組織結(jié)構(gòu)。如傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)中的簡單型結(jié)構(gòu)、功能型結(jié)構(gòu)和分工型結(jié)構(gòu)，以及當(dāng)代較為流行的團(tuán)隊型結(jié)構(gòu)、矩陣和項目型結(jié)構(gòu)、無邊界組織結(jié)構(gòu)等。其中，功能型結(jié)構(gòu)在公共事業(yè)組織結(jié)構(gòu)中較為普遍，如圖1-2所示。公共事業(yè)組織負(fù)責(zé)人公共事業(yè)組織負(fù)責(zé)人物資管理部門宣傳募捐部門規(guī)劃部門后勤管理部門人力資源部門財務(wù)部門業(yè)務(wù)部門物資管理部門宣傳募捐部門規(guī)劃部門后勤管理部門人力資源部門財務(wù)部門業(yè)務(wù)部門圖1-2公共事業(yè)組織功能型結(jié)構(gòu)（二）組織工作在公共事業(yè)管理中的地位在公共事業(yè)管理中，組織工作占有重要地位，主要體現(xiàn)在：1．提高組織運(yùn)行效率，為社會提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)通過有效的組織工作，在公共事業(yè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部形成合理的結(jié)構(gòu)，在擁有資源量一定的條件下，最大限度地運(yùn)用人力、物力和財力，提高組織運(yùn)行效率，實現(xiàn)組織的發(fā)展目標(biāo)。以資金管理為例，有效組織工作可以達(dá)到少花錢多辦事、辦好事的效果。在現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)社會生活中，公共事業(yè)機(jī)構(gòu)掌握資源量往往是有限的，其合理的組織工作對其生存和發(fā)展至關(guān)重要。2．充分調(diào)動組織成員的積極性，努力實現(xiàn)組織目標(biāo)在公共事業(yè)管理中，人力資源的管理和開發(fā)，具有決定性的作用。當(dāng)公共事業(yè)機(jī)構(gòu)及其管理者履行組織職能過程中，將工作任務(wù)和目標(biāo)進(jìn)行分解，合理設(shè)置工作崗位，可在公共事業(yè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部形成合理的勞動分工，人盡其才，充分發(fā)揮成員的聰明才智，努力完成預(yù)期的工作目標(biāo)。特別是在教育、科技、衛(wèi)生等專業(yè)性強(qiáng)的公共事業(yè)機(jī)構(gòu)中，如何有效配置各類專業(yè)人員，對完成工作任務(wù)，實現(xiàn)組織宗旨就更為明顯。3．優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，提高公共事業(yè)機(jī)構(gòu)市場競爭力雖然公共事業(yè)機(jī)構(gòu)為非營利組織，但在社會資源擁有量一定的情況下，公共事業(yè)機(jī)構(gòu)之間仍存在一定程度的市場競爭，甚至關(guān)系到其生死存亡。一個公共事業(yè)機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)合理，運(yùn)行效率高，社會聲譽(yù)好，就能吸引到更多的社會捐贈、財政撥款，以投入公共事業(yè)發(fā)展，形成投入與產(chǎn)出的良性互動，推進(jìn)公共事業(yè)的健康發(fā)展。相反，一個公共事業(yè)機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)不合理，運(yùn)行效率不高，存在大量浪費(fèi)社會資源的現(xiàn)象，社會聲譽(yù)不好，就沒有人愿意為之捐贈，政府也不會提供財力支持，這類機(jī)構(gòu)就很難生存，必然會逐步退出公共事業(yè)服務(wù)市場，直至消失。4．優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，提高公共事業(yè)組織內(nèi)部管理水平公共事業(yè)組織內(nèi)部管理水平的提高，是提高公共事業(yè)服務(wù)質(zhì)量，增進(jìn)公共福利的重要前提。通過有效的組織工作，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，合理配置資源，在機(jī)構(gòu)內(nèi)部人盡其才、物盡其用，各部門分工明確，相互配合，各項決策、指示能夠迅速得到貫徹執(zhí)行，有令必行，有禁必止，各項信息和反饋能夠及時為決策者所掌握，各項管理活動都有明確的制度規(guī)范。這樣，有效的內(nèi)部管理工作，就給公共事業(yè)機(jī)構(gòu)為社會提供教育、科技、文化、衛(wèi)生等專業(yè)優(yōu)質(zhì)服務(wù)提供了保障。（三）組織工作的步驟在公共事業(yè)組織工作中，各個機(jī)構(gòu)所面臨的任務(wù)不同，可支配資源規(guī)模大小差別較大，具體組織工作千差萬別，但工作步驟也存在若干相似之處，主要包括以下內(nèi)容崔運(yùn)武．公共事業(yè)管理概論．北京：高等教育出版社，2002：崔運(yùn)武．公共事業(yè)管理概論．北京：高等教育出版社，20021．根據(jù)公共事業(yè)計劃所制定的發(fā)展總目標(biāo)，確定出一定時期需要完成的分目標(biāo)、政策和計劃。2．對實現(xiàn)目標(biāo)所必需的管理工作加以確認(rèn)和分類。3．根據(jù)可用的人力、物力和財力，對各項管理工作進(jìn)行資源配置。4．授予各個單位或部門負(fù)責(zé)人執(zhí)行這些管理工作所必要的職權(quán)。5．通過職責(zé)劃分和信息系統(tǒng)把這些單位或部門連成一個有機(jī)的整體。三、協(xié)調(diào)職能（一）公共事業(yè)管理協(xié)調(diào)職能的基本含義公共事業(yè)管理協(xié)調(diào)職能，是指在公共事業(yè)管理過程中，對出現(xiàn)的各種矛盾和問題進(jìn)行協(xié)商、調(diào)節(jié)，及時解決這些矛盾和問題，消除前進(jìn)中的障礙，實現(xiàn)公共事業(yè)發(fā)展目標(biāo)。在公共事業(yè)管理中，公共事業(yè)機(jī)構(gòu)面臨著錯綜復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)社會等外部環(huán)境，在內(nèi)部也需要處理人力物力財力等資源配置、建立激勵與獎懲機(jī)制、規(guī)范各項制度等問題，在實施既定的計劃目標(biāo)過程中，難免出現(xiàn)各種各樣的新問題、新矛盾，需要及時化解、處理這些矛盾和問題，減少和消除不必要的資源消耗，以保證公共事業(yè)發(fā)展沿著既定的方向前進(jìn)，達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。（二）協(xié)調(diào)職能在公共事業(yè)管理中的地位1．2．及時溝通公共事業(yè)管理中的信息，反映環(huán)境新變化，制定科學(xué)合理的決策，促進(jìn)公共事業(yè)健康發(fā)展。3．調(diào)節(jié)公共事業(yè)管理中的利益沖突，化解矛盾，實現(xiàn)公共管理事業(yè)發(fā)展目標(biāo)。從公共事業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的各類矛盾、問題的性質(zhì)來看，利益沖突是核心問題之一。特別是捐贈人、納稅人和組織員工的正當(dāng)利益問題，備受各方關(guān)注。通過協(xié)調(diào)職能，恰當(dāng)處理利益關(guān)系，兼顧各方面的利益訴求，努力減少對公共事業(yè)正常管理活動的影響，維護(hù)公共事業(yè)發(fā)展的正常秩序，實現(xiàn)公共管理事業(yè)發(fā)展目標(biāo)。4．通過協(xié)商、調(diào)節(jié)公共事業(yè)管理中存在的矛盾、問題，可有效減少資源浪費(fèi)，促進(jìn)公共事業(yè)健康發(fā)展。與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營不同，公共事業(yè)組織主要為社會提供公共服務(wù)，不直接參與物質(zhì)產(chǎn)品或價值的創(chuàng)造，所需資源主要通過社會捐贈、政府財政撥款，以及專業(yè)服務(wù)收費(fèi)等方式籌集，在社會資源量有限的條件下，如何實現(xiàn)以最少的資源消耗為社會提供最好的公共服務(wù)，一直是公共事業(yè)組織發(fā)展的重要任務(wù)之一。而通過協(xié)調(diào)職能，及時解決公共事業(yè)管理中存在的問題，可努力將管理失誤造成的損失降到最低程度，節(jié)約社會資源，為社會提供更多更好的服務(wù)。（三）公共事業(yè)協(xié)調(diào)的內(nèi)容由于公共事業(yè)機(jī)構(gòu)從事的領(lǐng)域非常廣泛，涉及科技、教育、文化、衛(wèi)生、社會保障和環(huán)境保護(hù)諸多方面，公共事業(yè)活動面臨政治經(jīng)濟(jì)社會等環(huán)境。因此，凡屬于公共事業(yè)活動所涉及的各個方面、各個層次和各個環(huán)節(jié)，都屬公共事業(yè)管理協(xié)調(diào)的內(nèi)容。這些內(nèi)容也可從不同角度進(jìn)行分類。如果按照協(xié)調(diào)的維度和方向劃分，公共事業(yè)協(xié)調(diào)的內(nèi)容可分為以下幾方面：1．協(xié)調(diào)公共事業(yè)組織與政府主管部門的關(guān)系。在公共事業(yè)管理過程中，公共事業(yè)組2．協(xié)調(diào)公共事業(yè)組織與其他社會組織的關(guān)系。主要包括協(xié)調(diào)與企業(yè)的關(guān)系和與其他公共事業(yè)組織的關(guān)系。企業(yè)捐贈是公共事業(yè)組織的重要資金來源，公共事業(yè)組織一方面通過宣傳和實際行動吸引企業(yè)為組織提供捐贈，另一方面，盡可能滿足企業(yè)一些合理要求，及時解決存在的分歧，實現(xiàn)與企業(yè)關(guān)系的良性互動。在協(xié)調(diào)與其他公共事業(yè)組織的關(guān)系中，要能夠化解矛盾、相互理解、恰當(dāng)處理利益關(guān)系，相互協(xié)作和配合，共同為社會公共利益服務(wù)。3．協(xié)調(diào)公共事業(yè)組織與服務(wù)對象的關(guān)系。為社會公眾服務(wù)是公共事業(yè)組織的根本宗旨，由于社會成員眾多，需求差異較大，容易出現(xiàn)公共事業(yè)組織與服務(wù)對象之間的矛盾4．協(xié)調(diào)公共事業(yè)組織內(nèi)部的關(guān)系。在通過公共服務(wù)過程中，公共事業(yè)組織內(nèi)部各部門之間、成員之間也會產(chǎn)生各種矛盾和問題。通過協(xié)調(diào)，各部門之間、成員之間能夠相互理解、相互配合，消除分歧，實現(xiàn)組織發(fā)展目標(biāo)，為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。四、控制職能（一）公共事業(yè)管理控制職能的基本含義公共事業(yè)管理控制職能，是指在公共事業(yè)管理過程中，對各項公共事業(yè)服務(wù)活動進(jìn)行有效監(jiān)測，按照事業(yè)發(fā)展計劃所確定的目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，糾正偏差，使之沿著預(yù)期方向發(fā)展，以保證組織計劃目標(biāo)實現(xiàn)的管理活動。在公共事業(yè)活動中，往往出現(xiàn)偏離計劃目標(biāo)的現(xiàn)象。從客觀方面分析，當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境發(fā)生了變化，就有可能使公共事業(yè)發(fā)展與預(yù)期發(fā)展目標(biāo)之間形成差距，就需要根據(jù)形勢的變化，校正公共事業(yè)組織及其成員的行為，向計劃目標(biāo)確定的方向發(fā)展；從主觀方面分析，如果發(fā)生有關(guān)人員工作效率不高、不遵守組織有關(guān)規(guī)定等情況，也會產(chǎn)生偏離計劃目標(biāo)的現(xiàn)象，要實現(xiàn)預(yù)期發(fā)展目標(biāo)，就需要對有關(guān)人員的行為進(jìn)行糾正、控制，以達(dá)到最終的目的。在控制職能制定過程中，一般包括設(shè)定目標(biāo)、監(jiān)測實際和糾正措施等步驟。（二）控制職能在公共事業(yè)管理中的地位1．糾正偏離既定發(fā)展目標(biāo)和方向的行為，保證公共事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)如前所述，在公共事業(yè)管理中，公共事業(yè)組織通過分析內(nèi)外環(huán)境、科學(xué)預(yù)測、嚴(yán)密論證，確定了一定時期的發(fā)展戰(zhàn)略及其目標(biāo)。但在具體實施過程中，由于主觀和客觀等原因，實際的公共事業(yè)服務(wù)與計劃目標(biāo)之間有一定差距，這就需要采取有效措施，控制各項服務(wù)活動，糾正偏差，以實現(xiàn)組織發(fā)展目標(biāo)。否則，放任自由，盲目擴(kuò)張，就有可能出現(xiàn)損害社會公共利益，不利于公共事業(yè)組織健康發(fā)展的局面。2．有效控制公共事業(yè)組織運(yùn)行過程，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境變化，達(dá)到預(yù)期發(fā)展目的公共事業(yè)發(fā)展目標(biāo)確立后，在實施過程中，經(jīng)常會出現(xiàn)一些事前未預(yù)料到的情況，如國家政策發(fā)生重大調(diào)整，經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生變化等，管理人員可根據(jù)外部環(huán)境的變化，調(diào)控內(nèi)部的資源配置，控制公共事業(yè)組織運(yùn)行過程，使之最終能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期發(fā)展目標(biāo)。或者根據(jù)形勢的變化，重新修正公共事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，使之更加符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際需求。3．克服工作人員和管理人員自身的缺點(diǎn)和不足，滿足公共事業(yè)發(fā)展的需要在公共事業(yè)發(fā)展過程中，機(jī)構(gòu)成員行為具有決定性的作用。工作人員和管理人員的行為難免出現(xiàn)各種各樣的錯誤，而通過控制職能，以公共事業(yè)發(fā)展目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，及時糾正、調(diào)整他們的行為，使之符合公共事業(yè)發(fā)展的整體利益和要求。這也是公共事業(yè)組織日常管理工作的重要任務(wù)。（三）公共事業(yè)控制的方式與特殊性1．公共事業(yè)控制的方式公共事業(yè)管理控制方式主要包括：前饋控制、現(xiàn)場控制和反饋控制。前饋控制是在公共事業(yè)活動發(fā)生之前進(jìn)行的控制。在公共事業(yè)發(fā)展目標(biāo)、各種實施計劃執(zhí)行前，對其方案、設(shè)想進(jìn)行審查，預(yù)計可能出現(xiàn)的問題，提出相應(yīng)對策。或者對方案、設(shè)想提出修改意見，使其趨于完善，防患于未然。前饋控制要求有較高的預(yù)測水平、充分的信息，可大大減少由于行為方案設(shè)計本身有缺陷而造成的損失?，F(xiàn)場控制是在公共事業(yè)活動過程中對偏離目標(biāo)的行為進(jìn)行的控制。與前饋控制、反饋控制不同，現(xiàn)場控制可以隨時監(jiān)測公共事業(yè)服務(wù)狀況，與事業(yè)發(fā)展目標(biāo)、計劃進(jìn)行比較，及時發(fā)現(xiàn)問題、及時解決問題，將損失降到最低程度?，F(xiàn)代信息技術(shù)為現(xiàn)場監(jiān)測、控制提供了有力的支持，可滿足實施控制職能的需要。反饋控制是在公共事業(yè)活動、行為發(fā)生后，根據(jù)所掌握的有關(guān)信息，按照公共事業(yè)發(fā)展目標(biāo)、計劃等所確定的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行對比分析，發(fā)現(xiàn)問題、查找原因，采取有效措施，糾正存在的問題，確保公共事業(yè)按照預(yù)定的方向發(fā)展，實現(xiàn)制定的發(fā)展目標(biāo)。前饋控制、現(xiàn)場控制和反饋控制的關(guān)系可用圖1-3表示。StephenP.Robbins,MaryCoulter.Management.北京：清華大學(xué)出版社，2001投入投入過程產(chǎn)出預(yù)測問題當(dāng)問題發(fā)生

時予以糾正當(dāng)問題發(fā)生后予以糾正前饋控制現(xiàn)場控制反饋控制圖1-3前饋控制、現(xiàn)場控制和反饋控制的關(guān)系2．公共事業(yè)控制的特殊性第四節(jié)公共事業(yè)管理環(huán)境一、公共事業(yè)管理環(huán)境（一）公共事業(yè)管理環(huán)境定義公共事業(yè)管理環(huán)境，通常指所有直接或間接影響公共事業(yè)管理主體、客體等公共事業(yè)管理活動的諸多因素的總和。公共事業(yè)管理環(huán)境包含著諸多的因素，內(nèi)容廣泛、復(fù)雜。公共事業(yè)管理環(huán)境的分類一般可以從不同的層次、不同的作用和影響等方面進(jìn)行。本書僅從環(huán)境內(nèi)容的角度對自然環(huán)境、政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和文化環(huán)境等分別說明。（二）環(huán)境與公共事業(yè)管理的關(guān)系1．公共事業(yè)管理環(huán)境制約公共事業(yè)管理（1）公共事業(yè)管理環(huán)境制約公共事業(yè)管理的目標(biāo)。公共事業(yè)管理環(huán)境是公共事業(yè)管理存在和發(fā)展的必要條件。公共事業(yè)管理的全過程都在特定的環(huán)境中進(jìn)行，當(dāng)公共事業(yè)管理環(huán)境改變時，公共事業(yè)管理的目標(biāo)也隨之調(diào)整，以適應(yīng)環(huán)境的變化。（3）公共事業(yè)管理環(huán)境影響公共事業(yè)管理的過程和結(jié)果。公共事業(yè)管理環(huán)境可以影響公共事業(yè)管理的運(yùn)行，或加快運(yùn)行或延緩運(yùn)行甚至是終止管理活動。公共事業(yè)管理的主體在決策和執(zhí)行中，必須考慮到管理環(huán)境因素，才可能有正確的決策和執(zhí)行目標(biāo)及方案，才可以有條件實現(xiàn)決策目標(biāo)和方案。2．公共事業(yè)管理反制約公共事業(yè)管理環(huán)境二、公共事業(yè)管理的自然環(huán)境（一）公共事業(yè)管理自然環(huán)境的定義公共事業(yè)管理的自然環(huán)境，是指公共事業(yè)活動所在國家或地區(qū)的地理位置和地形、地貌、氣候、土壤、森林、海洋、水系、礦藏、動植物分布等各種自然條件的總和。與人類活動相對而言，自然環(huán)境是自然界經(jīng)過漫長的進(jìn)化和演變而來的，不依人們的意志為轉(zhuǎn)移。即使在現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)條件下，人類只能在一定限度和范圍內(nèi)認(rèn)識和改造自然，而不能完全駕馭自然界。因而自然環(huán)境構(gòu)成人類生存的基礎(chǔ)和創(chuàng)造文明的前提，是人類社會生活的有機(jī)組成部分。因此，各類客觀存在的自然環(huán)境，是各項公共事業(yè)管理活動的物質(zhì)基礎(chǔ)，在制定和實施公共事業(yè)管理路線、方針、政策和管理制度，開展各項管理活動時，必須考慮到其所處的自然環(huán)境狀況。（二）自然環(huán)境與公共事業(yè)管理的相互依存關(guān)系各項公共事業(yè)管理活動都是在一定的自然環(huán)境中進(jìn)行的，在不同的自然環(huán)境中進(jìn)行的公共事業(yè)管理活動，其活動范圍、方式和管理手段等有所不同。而且，隨著社會的文明進(jìn)步，公共事業(yè)管理和自然環(huán)境之間的依存關(guān)系也日益密切。公共事業(yè)管理活動在適應(yīng)和利用自然環(huán)境的同時，積極主動地改造自然環(huán)境，促進(jìn)公共事業(yè)管理健康發(fā)展。1．自然環(huán)境對公共事業(yè)管理的決定作用自然環(huán)境，就是人身之外，沒有經(jīng)過人力或人工制作而天然就有的“存在物”或“事物”。自然環(huán)境是公共事業(yè)管理活動存在和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和前提，公共事業(yè)管理活動應(yīng)適應(yīng)自然環(huán)境，遵循自然規(guī)律和特點(diǎn)，來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的和諧、持續(xù)和健康的發(fā)展。自然環(huán)境對公共事業(yè)管理的決定作用主要體現(xiàn)在：（1）自然環(huán)境決定公共事業(yè)管理的內(nèi)容。有些公共事業(yè)管理活動，是在特定地域、特定自然條件下提供的。如對特定地區(qū)特定人群的衛(wèi)生防疫工作；（2）自然環(huán)境決定公共事業(yè)管理的范圍。如海嘯、臺風(fēng)等自然災(zāi)害的預(yù)防和減災(zāi)的研究，主要是在沿海地區(qū)；（3）自然環(huán)境決定公共事業(yè)管理的管理方式。2．公共事業(yè)管理對自然環(huán)境的影響隨著人類認(rèn)識世界的活動向深度和廣度的發(fā)展，自然環(huán)境越來越因受到人類影響而發(fā)生改變，使之有利于人們的生活。公共事業(yè)管理活動對自然環(huán)境的影響有兩種不同的趨向，一種是改善自然環(huán)境，一種是破壞自然環(huán)境。每個國家的政府都應(yīng)對本國自然環(huán)境有科學(xué)的認(rèn)識，遵循自然規(guī)律，適應(yīng)自然條件的要求，解決自然環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾。公共事業(yè)管理的目的就是從現(xiàn)有的自然環(huán)境出發(fā)，整合全社會的力量，改善自然環(huán)境，提高人類的物質(zhì)和精神生活。反之，如果無視對自然環(huán)境的保護(hù)，以犧牲自然環(huán)境來謀求經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，結(jié)果必然使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到限制，造成惡性循環(huán)局面，不僅影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也影響社會的安定。公共事業(yè)管理必須把改善自然環(huán)境作為一項重要的任務(wù)，這樣不僅為公共事業(yè)管理提供新的條件和資源，也為社會的和諧發(fā)展和人類的生存創(chuàng)造更好的環(huán)境。三、公共事業(yè)管理的政治環(huán)境（一）公共事業(yè)管理政治環(huán)境的定義公共事業(yè)管理的政治環(huán)境，是指在國家政治體系中，那些直接或間接作用于公共事業(yè)管理的政治因素。它主要包括國家的國體和政體、政黨政治、政治風(fēng)氣、階級狀況以及立法、司法、監(jiān)督等政治條件。各條件之間相互聯(lián)系、相互作用，構(gòu)成政治環(huán)境的整體。其中，政權(quán)是其最核心的部分，決定著其他條件，制約著其他條件。（二）政治環(huán)境與公共事業(yè)管理的依存關(guān)系公共事業(yè)管理是一個龐大而復(fù)雜的管理系統(tǒng)，它時刻都與政治環(huán)境保持著緊密的聯(lián)系。公共事業(yè)管理的存在、運(yùn)行和發(fā)展離不開其政治背景和條件。1．政治環(huán)境是公共事業(yè)組織生存和發(fā)展的重要前提之一。所有公共事業(yè)管理機(jī)構(gòu)都直接或間接地受到政治環(huán)境的影響。公共事業(yè)管理活動的開展必須在政治環(huán)境所確定的制度框架內(nèi)進(jìn)行。它只有與一定的政治環(huán)境相互作用，才可以發(fā)揮公共事業(yè)管理的功能。政治環(huán)境尤其是政權(quán)性質(zhì)、政黨制度和立法制度對公共部門的地位和作用、組織結(jié)構(gòu)、管理范圍、管理方式的作用最為直接。它們對公共事業(yè)管理的存在和發(fā)展有著巨大影響。2．公共事業(yè)管理的內(nèi)容和運(yùn)行機(jī)制，要與不斷演化的政治環(huán)境相適應(yīng)，并逐步改造其政治環(huán)境。公共事業(yè)管理要根據(jù)政治環(huán)境的需求并適應(yīng)政治環(huán)境的變化而調(diào)整管理內(nèi)容和運(yùn)行機(jī)制。公共事業(yè)管理的內(nèi)容表現(xiàn)為政治環(huán)境作用于公共事業(yè)管理的主體的結(jié)果。同時，各項公共事業(yè)的發(fā)展，對其政治環(huán)境有潛移默化的影響和改造功能。四、公共事業(yè)管理的經(jīng)濟(jì)環(huán)境（一）公共事業(yè)管理的經(jīng)濟(jì)環(huán)境定義經(jīng)濟(jì)環(huán)境是指在一定的生產(chǎn)力條件下人們的經(jīng)濟(jì)活動、經(jīng)濟(jì)關(guān)系及相應(yīng)制度等因素的總和。它是人們改造自然以滿足自身物質(zhì)需要的活動及其結(jié)果。具體地說，它主要包括社會生產(chǎn)力的性質(zhì)、發(fā)展水平，生產(chǎn)資料的所有制形式、性質(zhì)和成熟程度等。各國科學(xué)技術(shù)和生產(chǎn)水平有很大差異，因而其公共事業(yè)發(fā)展面臨的經(jīng)濟(jì)環(huán)境也有很大的不同。（二）經(jīng)濟(jì)環(huán)境與公共事業(yè)管理的依存關(guān)系經(jīng)濟(jì)環(huán)境是公共事業(yè)管理環(huán)境中最重要和最基本的要素。無論什么性質(zhì)的國家，其公共事業(yè)管理目標(biāo)、方法、手段和管理體制等，都要受到經(jīng)濟(jì)環(huán)境的制約。經(jīng)濟(jì)環(huán)境與公共事業(yè)管理之間存在辯證統(tǒng)一的關(guān)系。有什么樣的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，就會有什么樣的公共事業(yè)管理。但公共事業(yè)管理活動也不完全是被動的，它可以反作用于經(jīng)濟(jì)環(huán)境，既可以改善、創(chuàng)造和發(fā)展經(jīng)濟(jì)環(huán)境，又可以加劇經(jīng)濟(jì)環(huán)境的惡化。1．經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定、制約或影響公共事業(yè)管理經(jīng)濟(jì)環(huán)境對公共事業(yè)管理有決定性的影響。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，作為上層建筑組成部分的公共事業(yè)管理機(jī)構(gòu)，是建立在一定社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的，與其他上層建筑的組成部分密切合作。因而，經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定公共事業(yè)管理的根本性質(zhì)和職能。經(jīng)濟(jì)環(huán)境對公共事業(yè)管理的制約作用，主要指那些影響與制約公共管理活動的生產(chǎn)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)制度以2．公共事業(yè)管理對經(jīng)濟(jì)環(huán)境具有能動作用公共事業(yè)管理對經(jīng)濟(jì)環(huán)境的能動作用，是指促進(jìn)或延誤社會生產(chǎn)力及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。只有正確地認(rèn)識經(jīng)濟(jì)環(huán)境，才能有效地進(jìn)行公共事業(yè)管理。公共事業(yè)管理可以利用經(jīng)濟(jì)環(huán)境的實際條件和需求，制定恰當(dāng)?shù)墓矘I(yè)管理目標(biāo)，確立科學(xué)的管理方法，促進(jìn)公共事業(yè)管理的發(fā)展，從而為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境改善提供人才、科技、醫(yī)療衛(wèi)生等支持，從而推動經(jīng)濟(jì)繁榮和進(jìn)步。反之，公共事業(yè)發(fā)展不能滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要，則會延緩、阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)環(huán)境與公共事業(yè)管理的這種辯證關(guān)系，要求公共事業(yè)管理系統(tǒng)必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境大系統(tǒng)，建立科學(xué)的公共事業(yè)管理體系，達(dá)到兩者的良性互動。五、公共事業(yè)管理的文化環(huán)境（一）公共事業(yè)管理文化環(huán)境的定義文化是人類社會發(fā)展過程中所創(chuàng)造的物質(zhì)財富和精神財富的總和。所謂公共事業(yè)管理的文化環(huán)境，指公共事業(yè)管理機(jī)構(gòu)置身于其中的一定的社會思想意識、文化心態(tài)和觀念形態(tài)的總和，它是一定區(qū)域內(nèi)社會成員在社會發(fā)展過程中長期積淀而形成的一種較為穩(wěn)定的意識形態(tài)。文化環(huán)境不像自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境那樣具有直接的物質(zhì)作用，而是潛移默化地影響和作用于公共事業(yè)管理中。（二）文化環(huán)境與公共事業(yè)管理的依存關(guān)系1．文化環(huán)境對公共事業(yè)管理的制約和影響首先，文化環(huán)境影響公共事業(yè)管理結(jié)構(gòu)模式。每一個公共事業(yè)管理部門都處于一定的文化氛圍之中，雖然文化環(huán)境對公共事業(yè)管理的影響不如科技環(huán)境、政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境那么直接，但它對公共事業(yè)管理的影響具有持久性和廣泛性。例如，集權(quán)型的組織結(jié)構(gòu)是按照以權(quán)力為中心的價值觀建立起來的；分權(quán)型的組織結(jié)構(gòu)是按照以民主為中心的價值觀建立起來的。其次，文化環(huán)境影響公共事業(yè)管理人員的素質(zhì)及其管理行為。文化對公共事業(yè)管理人員的態(tài)度、個性、需要產(chǎn)生影響，進(jìn)而影響其管理行為。最后，文化影響公共事業(yè)管理機(jī)構(gòu)的行為。上下級之間的溝通，在極大程度上取決于下級對上級和公共事業(yè)管理機(jī)構(gòu)的信任及忠誠程度。文化環(huán)境是公共事業(yè)管理活動的“軟組織”，它可以塑造人的行為和組織形象。2．公共事業(yè)管理對文化環(huán)境的影響各項公共事業(yè)發(fā)展對一定時期文化發(fā)展也具有重要影響。首先，有些公共事業(yè)活動本身，就是文化活動的重要組成部分，如公共圖書館、博物館、群眾藝術(shù)館、文物保護(hù)單位等，它們的發(fā)展規(guī)模和水平，對文化環(huán)境發(fā)展具有直接影響。其次，其他公共事業(yè)發(fā)展所形成的價值觀念、意識形態(tài)，對一定時期文化的發(fā)展也有重要推動作用。第五節(jié)公共事業(yè)管理與其他管理活動的區(qū)別和聯(lián)系由于所有組織的管理都履行一般的管理職能，如計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制等，所以公共事業(yè)管理與公共管理、企業(yè)管理和行政管理有許多相似之處，但在許多方面也存在重要差別。下面將公共事業(yè)管理與企業(yè)管理、行政管理、公共管理作一比較，了解兩者的差異，以便更好地理解公共事業(yè)管理的內(nèi)容和特點(diǎn)。一、公共事業(yè)管理與公共管理（一）公共事業(yè)管理與公共管理的聯(lián)系所謂公共管理主要指公共管理主體為了更有效地提供公共物品和公共服務(wù)，保障和增進(jìn)社會公共利益公平分配，采取各種方式對涉及社會公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的一系列活動進(jìn)行調(diào)節(jié)控制的過程。公共管理和公共事業(yè)管理之間的關(guān)系是整體和部分、共性和個性、一般和特殊的關(guān)系。一般認(rèn)為，公共管理活動較側(cè)重于公共事業(yè)管理一般性問題，即管理中的共性和規(guī)律性問題。而特性和個性的問題是由公共事業(yè)管理處理的。也就是說，公共管理包含公共事業(yè)管理，公共事業(yè)管理是公共管理的重要組成部分。（二）公共事業(yè)管理與公共管理的區(qū)別1．管理的主、客體不同公共管理的主體是以政府為核心的，多元化、開放式的主體體系。也就是說，除了政府組織之外還包括非政府組織。公共管理的主體，代表了統(tǒng)治階級的意志，故而其管理活動和所提供的服務(wù)不可避免地帶有強(qiáng)制性色彩。公共管理客體是公共事務(wù)，內(nèi)容廣泛，具有復(fù)雜性和多樣性的特點(diǎn)。一般認(rèn)為公共管理客體的受益對象是社會全體公眾。作為一種行為過程，公共管理的目的是維護(hù)公共利益，促進(jìn)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，為公眾提供各種服務(wù)。因此，公共管理涉及的范圍非常廣泛。公共事業(yè)管理的主體是指不以營利為目的，依照法律規(guī)定專門從事對社會公共物品的生產(chǎn)和公共服務(wù)的行政性組織和社會性組織。其客體內(nèi)容包括公共物品和準(zhǔn)公共物品，集中概括為提高生活質(zhì)量，保證公共利益。公共事業(yè)管理的受益對象既可以是社會全體成員，也可以是社會部分成員。社會成員既可以接受服務(wù)，也可以拒絕服務(wù)，可以有很大的自主性。2．管理范圍不同公共管理既包括政府承擔(dān)的社會管理（行政管理也包括在內(nèi)），也包括由行政組織和社會公共組織承擔(dān)的社會管理（即公共事業(yè)管理），所以公共管理的范圍要比公共事業(yè)管理大。公共事業(yè)管理的范圍比較具體且專業(yè)性較強(qiáng)，包括教育事業(yè)管理、科技事業(yè)管理、衛(wèi)生事業(yè)管理、文化事業(yè)管理、基礎(chǔ)設(shè)施管理、公共住房管理、社會保障管理和環(huán)境管理等。公共管理是由國家承擔(dān)的社會管理和由社會公共事業(yè)組織承擔(dān)的社會管理，而公共事業(yè)管理僅僅是指由社會公共事業(yè)組織承擔(dān)的社會管理，所以公共管理的范圍比公共事業(yè)管理的范圍大一些，一般可以認(rèn)為是包含與被包含的關(guān)系。3．管理的方式不同傳統(tǒng)意義上的公共管理，主要依據(jù)國家行政權(quán)力進(jìn)行管理。隨著社會現(xiàn)代化的發(fā)展，公共管理方式也在不斷地豐富發(fā)展，各國都采用了不同的公共管理方式。尤其自20世紀(jì)80年代以后，新公共管理運(yùn)動的興起，新的管理制度層出不窮，特別是市場化管理方式的引入，促使在不同的管理領(lǐng)域采用不同的管理方法。不僅提高了管理效能，而且提升了管理者和公眾之間互動的能力，促進(jìn)了社會的和諧發(fā)展。4．發(fā)展方向不同伴隨著計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)換，我國的公共管理特別是政府管理也經(jīng)歷從傳統(tǒng)向現(xiàn)代化的發(fā)展。在市場經(jīng)濟(jì)的條件下，以往“全能”政府向“有限”政府轉(zhuǎn)變，政府要轉(zhuǎn)變以前政府管理中無所不包、無所不能的傳統(tǒng)習(xí)慣，堅持有所為，有所不為，著重承擔(dān)宏觀調(diào)控、監(jiān)督協(xié)調(diào)和公共服務(wù)等基本職能，在公共設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、國家安全、公共福利和保障、法制建設(shè)等方面發(fā)揮職能作用。同時有意識地培養(yǎng)社會中介組織，為政府職能的轉(zhuǎn)移提供承接載體。公共服務(wù)市場化是公共事業(yè)管理的發(fā)展方向。公眾對公共事務(wù)管理和公共服務(wù)的要求越來越高，范圍越來越寬，是當(dāng)今公共事業(yè)發(fā)展的基本趨勢。這就意味著僅靠公共財政是難以承擔(dān)整個公共事業(yè)發(fā)展并提高服務(wù)質(zhì)量的。公共事業(yè)管理的分層管理和決策與實施的分離，決定了可以引進(jìn)市場化來解決問題。這就是對能進(jìn)行經(jīng)營性投資、開展市場化競爭的領(lǐng)域，交給社會資本經(jīng)營，對于不完全適宜市場化經(jīng)營的領(lǐng)域，可交民營企業(yè)承包。另外一些不適宜市場化的公共服務(wù)領(lǐng)域，可以引進(jìn)效益和效率管理機(jī)制，通過管理理念和管理職能的市場化改革，完善整個公共事業(yè)的管理。二、公共事業(yè)管理與行政管理（一）公共事業(yè)管理與行政管理的聯(lián)系行政管理是指國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)依法管理國家事務(wù)、社會公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的活動。因而行政管理包含行政機(jī)關(guān)對公共事業(yè)的管理。行政管理和公共事業(yè)管理，同屬公共管理范疇，兩者在管理目標(biāo)、方法、手段等方面有許多相同和相似之處。（二）公共事業(yè)管理與行政管理的區(qū)別1．管理主體不同2．管理職能不同行政管理是一個國家的統(tǒng)治階級為了維護(hù)其統(tǒng)治利益，利用行政權(quán)力對整個社會的各類組織和部門進(jìn)行整體規(guī)劃與指導(dǎo)，并制定一定的政策或規(guī)章作為強(qiáng)制各組織和部門運(yùn)行的手段。公共事業(yè)管理是由公共事業(yè)組織履行管理職能，通過動員一定的社會資源提供公共服務(wù)，不具有履行國家行政權(quán)力的職能。3．公眾參與程度不同行政管理的主體是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，是以國家權(quán)力為根據(jù)、行使國家權(quán)力的管理，要體現(xiàn)國家意志，公眾的參與程度相對較低。公共事業(yè)管理具有公共性，這不僅表現(xiàn)在其管理目標(biāo)上，還表現(xiàn)在管理的手段和過程中，強(qiáng)調(diào)公眾的參與性，既表現(xiàn)為公眾對公共事業(yè)管理決策過程的影響，也表現(xiàn)為公眾通過一定的非政府組織對一定層次和內(nèi)容的公共事業(yè)進(jìn)行管理。4．成員管理及上下級關(guān)系不同在行政管理中，政府實行國家公務(wù)員制度，公務(wù)員的錄用、考核、提升和社會保障等，遵守國家統(tǒng)一制度。而公共事業(yè)管理組織在國家指導(dǎo)下實行自主人事管理制度。行政部門內(nèi)部等級分明，上級與下級之間存在命令與服從的關(guān)系。權(quán)力在行政部門常常得到特別的強(qiáng)調(diào)。而在公共事業(yè)管理組織中，由于公共事業(yè)管理組織的內(nèi)部成員往往都是專業(yè)人員，除內(nèi)部分工外，成員之間常常是專業(yè)知識或操作上的討論與協(xié)商，成員的活5．學(xué)科基礎(chǔ)不同行政管理的主要學(xué)科基礎(chǔ)是政治學(xué)，尤其是以政治——行政二分法作為理論基礎(chǔ)，而公共事業(yè)管理更多地是以管理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)來分析管理問題的，因此，它往往被人們稱作以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的新管理理論。行政管理實行等級制，上下級之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，實行命令與服從的方式。公共事業(yè)管理是在國家政策引導(dǎo)下，為社會公益事業(yè)和市場經(jīng)濟(jì)活動提供技術(shù)和輔助性的服務(wù)，與客體之間沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，是在相互尊重、平等的基礎(chǔ)上，以協(xié)商、討論、加強(qiáng)溝通、相互理解、達(dá)成共識、加強(qiáng)服務(wù)的方式來實現(xiàn)自己的管理意圖的。三、公共事業(yè)管理與企業(yè)管理（一）公共事業(yè)管理和企業(yè)管理的聯(lián)系在現(xiàn)代生活中，可分為公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域兩大基本領(lǐng)域。在公共領(lǐng)域，承擔(dān)社會公共事務(wù)行政組織和社會公共事業(yè)組織是主要的組織形式，代表社會公共利益，運(yùn)行遵循社會公共法則和制度。在私人領(lǐng)域，除家庭外，企業(yè)是主要的組織形式。企業(yè)是以營利為目的而進(jìn)行生產(chǎn)和服務(wù)的經(jīng)濟(jì)組織。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)作為市場的主體，基本是以企業(yè)法人的身份進(jìn)行活動的，因此，相對于社會公共利益來講，企業(yè)的利益是個體、私人利益，企業(yè)管理也是為實現(xiàn)單個個體利益進(jìn)行的管理活