少數(shù)民族社會養(yǎng)老服務的理念、目標與戰(zhàn)略

少數(shù)民族社會養(yǎng)老服務的理念、目標與戰(zhàn)略

第一節(jié)少數(shù)民族社會養(yǎng)老服務的基本理念基本理念是構(gòu)建任何規(guī)則體系的基石，其科學與否直接關系到具體制度的科學性和可實施性，因此，國家在構(gòu)建少數(shù)民族養(yǎng)老體系前，為了保證其科學性和未來的貫徹實施程度，應首先為其確定基本理念。黨的十八大報告明確指出：“社會保障是保障人民生活、調(diào)節(jié)社會分配的一項基本制度。要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續(xù)性為重點，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系?！边@表明我國全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的決心。同時，報告還指出：“全面正確貫徹落實黨的民族政策，堅持和完善民族區(qū)域自治制度，牢牢把握各民族共同團結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展的主題，深入開展民族團結(jié)進步教育，加快民族地區(qū)發(fā)展，保障少數(shù)民族合法權益，鞏固和發(fā)展平等團結(jié)互助和諧的社會主義民族關系，促進各民族和睦相處、和衷共濟、和諧發(fā)展。”可見社會保障工作與少數(shù)民族工作兩者之間是存在天然的聯(lián)系的，是相輔相成的，又是相互制約的。如果社會保障工作得到有效的落實，就會促進少數(shù)民族工作的開展，有利于民族關系的和諧發(fā)展。就社會保障本質(zhì)而言，其是為了解決人的問題，是為了滿足人的需要，是為了促進社會公平，是為了人們世世代代的幸福生活，這要求我們在構(gòu)建完善少數(shù)民族社會養(yǎng)老體系時必須牢固地確立起“普惠、公平、共享、可持續(xù)”的基本理念。一普惠《禮記·禮運》有云：“大道之行也，天下為公……故人不獨親其親，不獨子其子，使老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥、寡、孤、獨、廢疾者皆有所養(yǎng)”。這大概是最早的、以最簡要的語詞闡明“社會保障”之含義的一段陳述。它涵蓋了養(yǎng)老、醫(yī)療等現(xiàn)代社會保障制度，并精確地指出了這一制度的核心精神——“普惠”，可見，普惠觀念在中國早有思想根源?，F(xiàn)階段，社會養(yǎng)老領域的普惠是指全體公民，無論城鄉(xiāng)、民族、性別、身份，都平等地享有社會保障的權利。當然這并不意味著每個人都均等地享有社會保障，而是根據(jù)地區(qū)差別、城鄉(xiāng)差別及群體差別分別確立相應的保證其正常生活的保障體系，也即所謂的“有差別的普惠”。具言之，我國幅員遼闊，地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展不平衡，各地維持基本生活的成本也不盡相同，因此，各地在制定相應的社保政策的時候，就應該考慮到這種差別，從而在實現(xiàn)普惠的基礎上彰顯公平。根據(jù)2000年第五次全國人口普查，在55個少數(shù)民族中，少數(shù)民族人口為10449萬人，占全國總?cè)丝诘?.41%；少數(shù)民族自治地方的面積占全國國土總面積的64%左右。[1]少數(shù)民族地區(qū)與內(nèi)地有顯著區(qū)別：一是經(jīng)濟發(fā)展水平與內(nèi)地差異較大；二是少數(shù)民族地區(qū)地廣人稀，交通不便；三是二元經(jīng)濟所形成的過剩勞動力比較突出；四是鄉(xiāng)村人口占的比重較大，尤其是農(nóng)（牧）業(yè)人口的比重大。因此，國家在制定少數(shù)民族地區(qū)的社會保障政策時，就應考慮到以上因素，堅持普惠原則，讓少數(shù)民族人民與其他地區(qū)人民一樣獲得相應的養(yǎng)老保障，當然在堅持普惠原則的前提下，也必須考慮到少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，盡量使社會保障與地區(qū)的實際發(fā)展情況相適應，從而既維持少數(shù)民族人民的基本生活，又不至于影響到地方經(jīng)濟的發(fā)展，也只有這樣，才能保證民族地區(qū)的社會保障持續(xù)發(fā)展。二公平公平是現(xiàn)代社會保障制度的本質(zhì)和核心。[2]社會保障體系中的公平是指平等地對待每一個國民并保障滿足其基本生活需求，普遍性地增進國民的福利，不因身份、性別、民族、地域等差異而歧視或排斥任何人。公平的核心是通過相應的制度安排要求所有國民的社會保障權益都能得以實現(xiàn)，維護起點公平。要求將群體之間、地區(qū)之間的社會保障待遇差距控制在合理的范圍，實現(xiàn)代際責任的公平分配，以促進結(jié)果公平或者盡可能合理縮小結(jié)果的不公平。因此，維護公平是這一體系與生俱來的獨特使命。[3]早期社會保障制度是通過懲戒方式維護社會穩(wěn)定，進而維護統(tǒng)治階級的利益。社會保障的根本原則就是社會公平，社會保障是所有社會成員效用的最大化。著名經(jīng)濟學家A.C.庇古教授在《福利經(jīng)濟學》一書中指出：“社會保障政策可以擴大一國的經(jīng)濟福利，因為窮人得到效用的增加要大于富人效用的損失，使社會總效用增加?！彼ㄟ^設計一種制度，使人們不因沒有特權而受到傷害，不因分工所形成的社會地位而變得卑賤。其作用有四：第一，保障權利公平。公民享受教育、健康和最低生活保障的權利，在西方被統(tǒng)稱為“福利權利”或“社會權利”，被視為對基本公民權的拓展，或社會公民權的一部分。社會保障把保障每個人的生存權、發(fā)展權放在首位。享受了全民的社會保障，意味著基本生活得到了保證，從而在一個公平的起點上參與社會競爭。第二，保障機會公平。機會公平是指，任何社會成員只要符合法律規(guī)定的條件，就應被覆蓋在社會保障范圍內(nèi)，均等地獲得社會保障的機會。社會保障制度可使他們中的悲觀者前行，他們中的無力者有力，增加他們的機會，從而為他們創(chuàng)造一個盡可能公平競爭的起點。第三，維護規(guī)則公平。規(guī)則公平指一視同仁，既不能對弱勢群體歧視，又不能對特權階層傾斜。通過社會保障機制，重點保護社會的極端貧困人口（即在絕對生存需求線下的群體）。因為和高收入群體相比，低收入階層和弱勢群體，從風險管理獲得的保護也是最不完善的。這就意味著，不實施社會保障，他們可能落入所謂“貧困陷阱”之中，形成惡性循環(huán)。第四，調(diào)節(jié)分配公平。分配公平提高效率，分配不公損害效率。社會保障通過收入再分配的功能進行調(diào)節(jié)，可以在一定程度上減少差別，緩解社會矛盾，有利于社會穩(wěn)定。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，社會保障逐漸成為民眾的法定權利，其制度內(nèi)容也在不斷充實的過程中逐漸確立了公平的價值取向。簡言之，社會保障制度的性質(zhì)與功能決定了其對公平理想的不懈追求，實現(xiàn)公平價值追求早已成為其題中應有之意?！袄嫌兴B(yǎng)”是每一個人的夢想，也是每個人的一項基本人權，是我國憲法賦予每一個公民的基本權利，少數(shù)民族群眾當然也不例外，在他們因為年老、疾病等原因遇到生活困難時，國家和社會理應本著公平原則給予他們與其他人相同的、必要的物質(zhì)幫助和基本的生活保障。而且，“民族地區(qū)是我國貧困人口比較集中的地區(qū)，全國6500萬貧困人口中，絕大部分是少數(shù)民族，整個少數(shù)民族地區(qū)總體上都屬于不發(fā)達的貧困地區(qū)。據(jù)統(tǒng)計，全國共有551個貧困縣，寧夏、新疆、內(nèi)蒙古、云南、青海、廣西、貴州7個民族地區(qū)（西藏除外）就占215個，其中國家重點扶貧縣119個（全國共有311個），約占42%?！盵4]因此，國家和社會應積極采取有效措施，加大建設少數(shù)民族地區(qū)社會養(yǎng)老的力度，通過完善的社會保險、社會醫(yī)療等措施，來保證少數(shù)民族地區(qū)居民享受與其他地區(qū)基本相同的社會養(yǎng)老待遇，實現(xiàn)社會養(yǎng)老的公平理念。三共享社會主義和諧社會保障制度有自己的基本指導思想，即讓發(fā)展的成果惠及全體人民。這就要求我們在構(gòu)建和諧社會的過程中，必須使絕大多數(shù)社會成員能夠共享社會發(fā)展的成果，這是社會主義的本質(zhì)要求。尤其在市場經(jīng)濟快速發(fā)展的今天，更要保障每個社會成員的基本權益，使每個社會成員的潛能不斷得以開發(fā)，并滿足其隨著日益提高的生活水平和生活質(zhì)量而不斷增加的基本需求。只有這樣，社會成員才能更加認同社會的發(fā)展和進步。而對于社會的保障操作上來說，追求這種共享性、共鳴性的感受，是社會福利的最高層面。社會主義和諧社會應當結(jié)束犧牲一些人的利益來滿足另一些人的需要的狀況，使所有人共同享受大家創(chuàng)造出來的福利，通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，使社會全體成員的才能得到全面的發(fā)展。如果發(fā)展的結(jié)果是只有一部分人，甚至是一小部分人占有發(fā)展成果，或者說一部分人的獲益以另外一部分人的損失為代價，那么這種發(fā)展是不為社會成員所認同的，由此，這種發(fā)展也容易引起大部分社會成員對發(fā)展進行抵制，引起社會動蕩乃至政治上的不穩(wěn)定。近些年，我國經(jīng)濟、社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，這是全體中華兒女的共同努力的結(jié)果，是五十六個民族辛勤勞動的結(jié)晶。少數(shù)民族兄弟在經(jīng)濟建設和社會發(fā)展中做出了不可磨滅的貢獻，因此，在分享經(jīng)濟和社會發(fā)展成果、享受社會養(yǎng)老福利的過程中，少數(shù)民族是絕對不應該被忽略的。共享不僅要求全體國民可以分享經(jīng)濟發(fā)展成果，也應當分享社會發(fā)展成果。社會保障制度的供給內(nèi)容從層次上看，可以分為物質(zhì)保障、精神保障和服務保障。物質(zhì)保障的相關制度安排（如最低生活保障金和養(yǎng)老金）可以確保國民分享經(jīng)濟發(fā)展成果，精神保障和服務保障的相關制度安排（如專項救助制度和老年服務設施）則可以確保國民分享社會發(fā)展成果。對共享理念和相應社會保障制度內(nèi)容的全面理解，要求我們在進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障制度建設的過程中，不僅要為農(nóng)村居民提供一定的物質(zhì)保障，也應當為其提供高質(zhì)量的養(yǎng)老服務、醫(yī)療服務、精神慰藉等社會服務，使其分享到社會發(fā)展的成果。[5]四可持續(xù)中國社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的一項重要制度，就是中國特色社會保障制度，它既然是可持續(xù)發(fā)展整體中的一部分，就必然符合制度自身的可持續(xù)性。中外實踐表明，社會保障制度滯后，社會問題必定會日益積累，并導致嚴重社會危機；社會保障制度殘缺，社會沖突便不可避免，社會團結(jié)、社會融合與社會和諧將成為空話；社會保障制度超越發(fā)展階段，同樣會陷入不可持續(xù)發(fā)展的困境。聯(lián)系中國的現(xiàn)實，可持續(xù)發(fā)展原則主要應當體現(xiàn)在尊重制度發(fā)展客觀規(guī)律的同時，重視考慮中國正處于并將長期處于社會主義初級階段的國情及其發(fā)展過程中的重要變化，遵循從縮小不公平到現(xiàn)實公平的路徑，在相關制度改革與建設中采取漸進、持續(xù)發(fā)展的方式。例如，從社會保障覆蓋范圍來看，應當首先建立起沒有遺漏的、多元化的制度體系，在實現(xiàn)覆蓋全體國民之后，再及時推進制度整合，建立城鄉(xiāng)一體、全國統(tǒng)一的社會保障制度?？偠灾?，社會養(yǎng)老體系應當尊重客觀規(guī)律，考慮中國國情，重視社會公平，體現(xiàn)“以人為本”地確立社會養(yǎng)老體系。只有具備可持續(xù)發(fā)展這一特性，社會養(yǎng)老體系才能真正解決問題，避免社會危機，維持社會穩(wěn)定，不陷入“短期效應”的困境。具體來說，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的社會養(yǎng)老理念需要做到以下幾點：第一，可持續(xù)發(fā)展首先要求我們加強社會保障的法律制度建設，從而實現(xiàn)行政機關決策社會保障體制逐步向立法機關決策社會保障體制轉(zhuǎn)化。我國的社會保障制度是應經(jīng)濟體制改革的要求而進行的，在長時間內(nèi)都是新制度和舊制度并行，幾乎所有的社會保障新方案都要經(jīng)過試點，這就容易導致社會保障發(fā)展對其他體制改革的依賴。同時，我國的社會保障制度的改革主要依靠國家行政機關的政策來推動，政府的主要因素很容易影響社會保障改革的推進，尤其是GDP優(yōu)先理念下，更容易造成社會保障制度發(fā)展的滯后。通過把社會保障制度提升為法律就可以最大限度地避免以上弊端的出現(xiàn)，因為只有通過法律才能使制度擺脫偶然性和任意性的羈絆。第二，可持續(xù)發(fā)展要求社會保障制度與經(jīng)濟發(fā)展狀況相適應。從根本上來說，社會保障主要是通過經(jīng)濟條件來滿足人們的各種社會保障要求，這要求社會保障制度一定要與當?shù)亍敃r的社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，任何超越時代的社會保障措施都只能被束之高閣，不能得到有效的落實，甚至帶來不良的后果。例如，“社會保障水平過高不但會助長國民的惰性影響國家的競爭力，還會帶來嚴重的社會保障財政危機。比如現(xiàn)在西方不少國家就因為社會福利水平過高而導致了日益擴大的財政赤字，引發(fā)了很多社會問題。另一方面，社會保障水平過低，落后于經(jīng)濟社會發(fā)展水平，就可能無法保障社會成員的基本生活或最低生活，同樣可能釀成社會危機，如不少非洲國家就出現(xiàn)了難民流離失所的嚴重社會危機”。[6]第三，可持續(xù)發(fā)展要求照顧少數(shù)民族的生活習慣。在少數(shù)民族地區(qū)制定社會養(yǎng)老政策，構(gòu)建社會保障體系，就不得不考慮到當?shù)厣贁?shù)民族的民風民俗和生活習慣，這直接關系到未來社會保障體系的貫徹落實和制度的可持續(xù)性。少數(shù)民族在常年的生活中，形成了本地區(qū)、本民族固有的生活習慣，這些習慣滲透到日常生活的各個方面，也影響著養(yǎng)老的模式和水平，所以，在構(gòu)建特定民族的養(yǎng)老體系時，應該充分考慮到這些民風民俗，將其納入社會保障制度，充分尊重少數(shù)民族的自治權利，這不僅有利于社會養(yǎng)老體系的構(gòu)建，也有利于整個民族地區(qū)的和諧穩(wěn)定。第二節(jié)少數(shù)民族社會養(yǎng)老的改革目標現(xiàn)階段，我國民族地區(qū)基本上已經(jīng)建立了社會養(yǎng)老保障體系，但仍然存在著規(guī)劃缺乏整體性，城鄉(xiāng)二元體制的弊端，未來仍需要進一步調(diào)整改革。筆者認為，在改革過程中應該以“整體規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、漸進調(diào)整、逐步統(tǒng)一”作為改革的整體目標。一整體規(guī)劃十七大號召全黨要“全面把握科學發(fā)展觀的科學內(nèi)涵和精神實質(zhì)，增強貫徹落實科學發(fā)展觀的自覺性和堅定性，著力轉(zhuǎn)變不適應不符合科學發(fā)展觀的思想觀念，著力解決影響和制約科學發(fā)展的突出問題，把全社會的發(fā)展積極性引導到科學發(fā)展上來，把科學發(fā)展觀貫徹落實到經(jīng)濟社會發(fā)展各個方面”，[7]十八大政治報告正式明確了“社會保障是保障人民生活、調(diào)節(jié)社會分配的一項基本制度”[8]，自此社會保障制度成為我國社會主義制度體系不可替代的重要組成部分。這就要求我們在提出發(fā)展戰(zhàn)略、編制發(fā)展規(guī)劃、制定發(fā)展政策時要秉承科學發(fā)展、整體規(guī)劃的理念。建立少數(shù)民族的社會保障體系是一項復雜的偉大工程，是一個漫長的過程，在這個過程中，整體觀念和大局意識是不可或缺的，否則就可能出現(xiàn)問題。以云南為例，云南少數(shù)民族地區(qū)還缺乏像由城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險構(gòu)建起的完善的社會保險制度體系。少數(shù)民族地區(qū)社會保險中新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度正在試點開展實施，實施過程中暴露出覆蓋人群窄、社會化程度低和保障標準欠科學等諸多問題。[9]出現(xiàn)上述問題就是因為在建立社會養(yǎng)老體系的過程中缺少整體意識，只重部分，不顧整體。所以，在構(gòu)建民族地區(qū)的社會養(yǎng)老體系時一定要有大局意識，全面了解，整體規(guī)劃。二統(tǒng)籌兼顧統(tǒng)籌兼顧的思想，為經(jīng)濟社會的發(fā)展提供了科學的方法。堅持統(tǒng)籌兼顧，是落實科學發(fā)展觀的根本方法，也是構(gòu)建中國特色社會養(yǎng)老事業(yè)的必然要求。目前，我國少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟還不發(fā)達，文化發(fā)展也比較落后，且大部分處于農(nóng)村地區(qū)，所以，統(tǒng)籌兼顧應用在少數(shù)民族地區(qū)社會養(yǎng)老體系的構(gòu)建時，首先，要統(tǒng)籌好城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展，尤其要注重農(nóng)村的發(fā)展，優(yōu)先解決農(nóng)村基本社會保障制度缺失問題，為更好地解決“三農(nóng)”問題打下堅實的基礎。但同時也要針對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的狀況，充分考慮城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的差別，在經(jīng)濟發(fā)展水平差異的基礎上適當安排差別化的社會保障水平。其次，要統(tǒng)籌好政府、企業(yè)、個人的責任，確立責任分擔原則。要增加財政的社會保障投入，不斷提高財政支出中社會保障支出的比重。過去政府在這方面欠賬較多，現(xiàn)在各級政府的財政收入逐步增加，完全有能力也應該加大對社會保障的投入。要強化企業(yè)的社會責任，合理加大征繳力度，凡是參加社會保險的單位都必須依法按時足額繳費；要提高個人的社保意識，提高參保人員繳費的積極性，使之自覺履行個人的繳費義務。最后，要統(tǒng)籌好社會保障和勞動就業(yè)的關系，要特別重視社會保險政策與就業(yè)政策的銜接配套，形成社會保障和就業(yè)再就業(yè)相互作用的良性機制。要合理確定各項社會保障的標準，使其既能滿足基本生活的需要，又有利于促進就業(yè)再就業(yè)，尤其要充分發(fā)揮失業(yè)保險對再就業(yè)的重要促進作用。[10]同時，還應改變重城市輕農(nóng)村的現(xiàn)狀，可以說，確立“逐步縮小城鄉(xiāng)社會保障水平差距的城鄉(xiāng)一體化社會保障制度體系”是建立民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度的最高政策導向。但是，任何國家的任何制度體系的建立都有一個時間維度，是一個循序漸進的過程，我國城市社會保障體系的建立健全就是一個最好的例證。民族地區(qū)社會保障制度的建立、最終目標的達成、建設重點的突出、模式體系的構(gòu)建需要一個漸進的過程。問題在于，作為發(fā)展中國家的我國，少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)業(yè)人口占絕大多數(shù)，經(jīng)濟基礎薄弱，現(xiàn)在正處于經(jīng)濟發(fā)展時期，社會財富匱乏，照搬發(fā)達國家的農(nóng)村社會保障模式是不現(xiàn)實的。三漸進調(diào)整、逐步統(tǒng)一城鎮(zhèn)社會保障制度體系是建立在與城鎮(zhèn)相適應的經(jīng)濟發(fā)展水平和社會結(jié)構(gòu)基礎上的，而我國的一個特有的國情就是城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會發(fā)展差別巨大。現(xiàn)階段如果將整個城鎮(zhèn)社會保障制度體系移植到少數(shù)民族地區(qū)特別是少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)，不但不能達到社會保障制度本身的目的，反而可能對少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展帶來不利影響。所以，分步實施、逐漸調(diào)整并最終統(tǒng)一是必然選擇。從方式上看，可以選擇少數(shù)民族地區(qū)要求最迫切的社會保障項目作為突破口，在考慮少數(shù)民族地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展情況的前提下逐步完善社會保障體系。鑒于民族地區(qū)長期存在的城鄉(xiāng)二元典型結(jié)構(gòu)，并將在相當長的時間里持續(xù)這種狀態(tài)，民族地區(qū)的養(yǎng)老體系應該確立“漸進調(diào)整、逐步統(tǒng)一”的方針政策。即在空間上，分兩個區(qū)域分別推進：一方面，針對民族地區(qū)城鎮(zhèn)區(qū)，爭取與全國大多數(shù)城鎮(zhèn)的社保體系接軌，以社會保險為主體，以社會福利為補充，建立城市社區(qū)一體化的社會保障制度；另一方面，針對民族地區(qū)農(nóng)（牧）區(qū)，考慮到這些地區(qū)大多經(jīng)濟發(fā)展較為落后，應重點發(fā)展社會救助，附帶發(fā)展其他社會保障形式，建立適合特定地區(qū)的社會養(yǎng)老體系。另外，在時間上，應該分階段推進民族地區(qū)的社會養(yǎng)老體系。完整、有效的社會保障體系的建立絕不能一蹴而就，需要在一定時間內(nèi)，有計劃、分步驟地逐步完成。在這一過程中，應該首先選擇最為緊迫的、與當?shù)厣贁?shù)民族基本生活最為貼近的項目優(yōu)先發(fā)展，其他項目輔助發(fā)展，先成形的項目再帶動尚未成形的項目發(fā)展，最終實現(xiàn)一體化模式。第三節(jié)少數(shù)民族社會養(yǎng)老的階段劃分社會養(yǎng)老體系的構(gòu)建是一項系統(tǒng)的工程，需要全方位、分階段地有序進行。少數(shù)民族地區(qū)與非少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展水平有差距，少數(shù)民族地區(qū)內(nèi)各地區(qū)的發(fā)展水平也存在差距，各民族發(fā)展水平參差不齊，因此應當在少數(shù)民族地區(qū)建立政府、社會、個人和市場多方參與，多渠道籌集資金的多層次、多類型的社會養(yǎng)老體系。同時，分階段地從“家庭養(yǎng)老、家庭與社會養(yǎng)老并重，向社會養(yǎng)老”逐步過渡。從目前統(tǒng)計來看，中國老年人由家庭供養(yǎng)者約占3/4，由社會供養(yǎng)者約占1/4。農(nóng)村老人比城市老人更為依賴家庭養(yǎng)老。[11]截至2011年，中國老年人入住養(yǎng)老機構(gòu)的意愿卻出現(xiàn)明顯下降。[12]少數(shù)民族地區(qū)尤其是農(nóng)村地區(qū)歷史上就特別強調(diào)家庭成員互助，家庭養(yǎng)老就更加普遍。例如，苗族地區(qū)的某些村規(guī)民約規(guī)定，尊老愛幼是最基本的要求；侗族老人喪失勞動力后，后輩必須贍養(yǎng)和照料；哈薩克族歷來就有“還子”制度。對于少數(shù)民族來說，家庭養(yǎng)老模式已經(jīng)深深地融入了族人的習慣和情感中，已經(jīng)成為民族傳統(tǒng)和社會模式，而且有著本民族特有的監(jiān)督實行方式，并且十分奏效。人們鄙視不尊老、不敬老的行為，在日常人際交往中也選擇對其加以忽視和遠離的態(tài)度。有鑒于此，家庭養(yǎng)老模式還將長時期地在少數(shù)民族地區(qū)存在，若要改變這種現(xiàn)狀，需要全社會共同努力，加大社會養(yǎng)老的宣傳力度，加大社會養(yǎng)老的資金投入，從而使家庭養(yǎng)老順利地向社會養(yǎng)老過渡。隨著工業(yè)的現(xiàn)代化，農(nóng)村的城鎮(zhèn)化不斷提高，民族地區(qū)的城市“失獨家庭”（指獨生子女死亡，其父母不再生育、不能再生育和不愿意收養(yǎng)子女的家庭）越來越多，民族農(nóng)村地區(qū)的“空巢老人”（指單身老人或一對老年夫婦的家庭）逐年增加，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式正面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。與此同時，由于生育率的下降，人均壽命的延長，家庭結(jié)構(gòu)規(guī)模的縮小，土地或家庭保障的功能也在持續(xù)弱化，子女也很難承擔起養(yǎng)老的責任。這就要求養(yǎng)老方式從傳統(tǒng)的“家庭式養(yǎng)老”向“家庭與社會式養(yǎng)老并重”的模式轉(zhuǎn)變。當然，這種轉(zhuǎn)型在少數(shù)民族地區(qū)具有自身的特點，這種特點主要體現(xiàn)在少數(shù)民族地區(qū)養(yǎng)老和其他地區(qū)養(yǎng)老的方式差異上。第一，對于社會養(yǎng)老的認識差異。在少數(shù)民族地區(qū)，家庭觀念普遍濃重，不接受社會養(yǎng)老，排斥養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老，認為這是沒有兒女的老人們才去的地方。第二，對于子女養(yǎng)老和社會養(yǎng)老認知的差異。少數(shù)民族地區(qū)，強調(diào)兒女盡孝，將其作為一種榮譽。在這種差異下，少數(shù)民族地區(qū)的養(yǎng)老模式的轉(zhuǎn)變，需要各方做出更大的努力，需要循序漸進，結(jié)合各民族的特點，將家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老有機整合。養(yǎng)老模式改革的最終目標應該是實現(xiàn)“社會化養(yǎng)老”，這主要是我國社會結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀和老齡化的趨勢使然?！?0世紀70年代末，我國開始實行嚴格的計劃生育政策，如今30年過去了，第一代獨生子女已經(jīng)進入了婚育年齡，而他們的父母也正在走進老年人的行列。由4個老人、1個孩子、一對夫婦構(gòu)成的‘421’家庭日益增多，沉重的養(yǎng)老壓力壓在了獨生子女的身上。同時，全國老齡化趨勢也是相伴而至，按照聯(lián)合國的新標準，一個地區(qū)65歲及以上人口達到總?cè)丝诘?%，即表明該地區(qū)進入了老齡化社會，而超過14%，就被稱為‘老齡社會’。按此標準，我國在1999年就已步入老齡社會。步入老齡社會以來，人口老齡化加速發(fā)展，老年人口基數(shù)大、增長快并日益呈現(xiàn)高齡化、空巢化趨勢，需要照料的失能、半失能老人數(shù)量劇增。”[13]同時，“利用1990、2000和2010年人口普查數(shù)據(jù)，分析中國少數(shù)民族人口的老齡化問題發(fā)現(xiàn)，中國各少數(shù)民族人口隨全國人口一起，共同進入了持續(xù)老齡化的狀態(tài)，且表現(xiàn)為老年人口規(guī)模及其占總?cè)丝诘谋壤鲩L快，75歲及以上的高齡老年人增速快，老年人口規(guī)模大，老年負擔系數(shù)大，老齡化族際差異大的‘兩高三大’的特征。在未來一個相當長的時期內(nèi)，少數(shù)民族人口的老齡化趨勢將會持續(xù)下去，老齡化程度會進一步提高?！盵14]為了應對這種局面，2015年10月，十八屆五中全會決定，全面放開二孩政策，至此，實施了30多年的獨生子女政策正式宣布終結(jié)，同時也表明黨中央解決人口老齡化的決心?？梢哉f，這一政策將會在很大程度上緩解未來老年人的養(yǎng)老問題，但也必須看到放開二孩后的家庭養(yǎng)老模式，也是很難解決中國的養(yǎng)老問題的，現(xiàn)階段，急需家庭養(yǎng)老向社會化養(yǎng)老過渡。當然，所謂的“社會化養(yǎng)老”并不意味著完全取消家庭養(yǎng)老，也不意味著養(yǎng)老地點從家庭完全轉(zhuǎn)移到養(yǎng)老機構(gòu)。而可以采取多種形式，在減少家庭負擔的基礎上，實現(xiàn)家庭與社會的互動，例如，社區(qū)居家型養(yǎng)老。社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務，是指以家庭為核心，以社區(qū)為依托，以老年人日常照料、生活護理、家政服務和精神慰藉為主要內(nèi)容，以上門服務和社區(qū)日托為主要形式，并引入養(yǎng)老機構(gòu)專業(yè)化服務方式的居家養(yǎng)老服務體系。[15]第四節(jié)少數(shù)民族社會養(yǎng)老的戰(zhàn)略重點我國各少數(shù)民族在長期的社會經(jīng)濟發(fā)展中不僅創(chuàng)造了各具特色的民族文化，而且也形成了許多具有民族特色的傳統(tǒng)保障模式，挖掘我國各少數(shù)民族優(yōu)秀的傳統(tǒng)保障文化有利于少數(shù)民族社會養(yǎng)老體系的建立。我國的少數(shù)民族養(yǎng)老主要是以血緣和地緣為基礎及聯(lián)系紐帶，形成了父系保障型、母系家庭保障型、雙血親系家庭保障型及家族保障型等具有民族特色的養(yǎng)老方式。這些傳統(tǒng)保障模式都是在特殊的習慣、傳統(tǒng)和經(jīng)濟條件下發(fā)生的，帶有濃厚的親情特色。同時，我國各少數(shù)民族傳統(tǒng)保障模式是在長期的生產(chǎn)生活中形成的，各種保障模式都會打上各少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的烙印，成為少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的重要部分，同時其中的部分內(nèi)容對少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的發(fā)展又具有積極的推動意義。這些保障模式主要靠民族倫理、家規(guī)族規(guī)、習慣法、宗教教義教規(guī)和鄉(xiāng)規(guī)民約等進行約束。民族倫理、家規(guī)族規(guī)約束往往是由各家族、村寨當中有威望的長輩進行管理和裁決，長輩對晚輩也有進行言傳身教的義務。在很多民族地區(qū)的村寨里，如有成員違反民族習慣法，將受到族人唾棄，甚至遭到嚴厲的處罰。鑒于少數(shù)民族養(yǎng)老模式的特殊性，在構(gòu)建少數(shù)民族地區(qū)的養(yǎng)老體系時，就應該有不同于其他地區(qū)的戰(zhàn)略重點。民族地區(qū)老年居民的家庭養(yǎng)老意愿受以下因素的影響：一是年齡因素，不同年齡段的老年居民對于子女養(yǎng)老的意愿強度是有區(qū)別的。對于尚有部分勞動能力和生活自理能力的60～70歲年齡段的農(nóng)村老年居民而言，希望子女養(yǎng)老的意愿相對較弱，70歲及以上的老年農(nóng)村居民隨著勞動能力和生活自理能力的喪失，這種意愿隨之而增強。二是老年居民的文化身體素質(zhì)因素及收入水平因素，文化身體素質(zhì)較差、沒有穩(wěn)定收入來源者，家庭養(yǎng)老意愿較為強烈，而文化身體素質(zhì)較高或收入水平較高者，家庭養(yǎng)老意愿相對較弱。三是當?shù)剞r(nóng)村養(yǎng)老保障事業(yè)的發(fā)展水平，少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保障事業(yè)尚處于起步階段，養(yǎng)老保障的社會化程度較低，存在的問題也較多，導致民族地區(qū)廣大農(nóng)村老年居民普遍對社會化養(yǎng)老能否保證自己的晚年生活缺乏信心。四是民族傳統(tǒng)習俗因素，民族家庭成員的關系較為緊密，長期以來形成了深厚的敬老傳統(tǒng)，有的民族老年人的家庭地位較高，導致其選擇家庭養(yǎng)老形式的比例也相對較高。有鑒于此，少數(shù)民族社會養(yǎng)老的戰(zhàn)略重點應主要包括以下幾個方面。一少數(shù)民族基本養(yǎng)老服務的城鄉(xiāng)一體化社會保障城鄉(xiāng)一體化是指社會保障制度的設計、運行和管理等應城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，一體規(guī)劃，全面覆蓋，使國民不分城鄉(xiāng)，均平等享有與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的社會保障資源。社會保障城鄉(xiāng)一體化的目標是建立制度完善、項目齊全、覆蓋全面、標準統(tǒng)一、管理高效、機制健全、可持續(xù)的城鄉(xiāng)一體的社會保障機制，形成具有中國特色、符合轉(zhuǎn)型中國社會實際的城鄉(xiāng)一體化社會保障和社會救助體系，確保城鄉(xiāng)居民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法獲得物質(zhì)幫助的權利，達到社會保障普惠和公平之目標。[16]到目前為止，我國城鎮(zhèn)社會保障制度已基本確立，基本涵蓋了社會保障的所有項目，而農(nóng)村社會保障僅包括五保供養(yǎng)、低保、特困戶基本生活救助、優(yōu)撫安置等，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和社會救助在一些農(nóng)村地區(qū)基本處于空白狀態(tài)。這種城鄉(xiāng)分割的二元社會保障體制剝奪了農(nóng)民平等享有社會公共資源的權利，加重了農(nóng)民的養(yǎng)老看病負擔，也惡化了農(nóng)民的生存環(huán)境，增加了農(nóng)民的生存壓力，降低了農(nóng)民的生活質(zhì)量，影響了農(nóng)民甚至其子女的發(fā)展，是農(nóng)村未成年人輟學、流動、流浪和犯罪的重要促成因素之一。城鄉(xiāng)差距導致數(shù)以億計的農(nóng)村青壯年流入城市，造成農(nóng)村勞動力趨于老化，也是城鄉(xiāng)差距、貧富差距的內(nèi)在制度根源。農(nóng)村青壯年勞動力向城市的轉(zhuǎn)移，進一步降低了農(nóng)村的競爭力和再造能力，進而形成了城鄉(xiāng)差距的惡性循環(huán)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的失衡以及整體經(jīng)濟效益的低下。因此，應探索農(nóng)村養(yǎng)老的發(fā)展新模式和城鄉(xiāng)養(yǎng)老的銜接方式，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務的發(fā)展，進而促進各生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的合理流動和優(yōu)化配置，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展，最終扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務不平衡的現(xiàn)狀。黨的十八大報告提出推進城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展戰(zhàn)略，需要改革城鄉(xiāng)分割的社會養(yǎng)老服務體系建設，讓城鄉(xiāng)老人平等享受經(jīng)濟社會發(fā)展成果。這就要求少數(shù)民族地區(qū)養(yǎng)老服務保障制度設計要以公平理念為核心，消除城鄉(xiāng)之間、不同社會階層或群體之間的“身份”差別。要做到這一點，國家要向少數(shù)民族地區(qū)實行政策傾斜，地方政府要重點加大養(yǎng)老服務建設的投資力度。我國實行城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，養(yǎng)老服務體系也因此呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)分割的局面，制約了養(yǎng)老服務水平的提高。只有實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，才能提高民族地區(qū)養(yǎng)老服務水平，縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老待遇的差距，提高社會保障效率，維護民族地區(qū)社會穩(wěn)定，促進少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟繁榮發(fā)展。在少數(shù)民族地區(qū)實現(xiàn)社會養(yǎng)老的城鄉(xiāng)一體化，筆者認為，應該做到以下幾點：第一，加快少數(shù)民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設。少數(shù)民族地區(qū)普遍城鎮(zhèn)化水平不高，農(nóng)民的數(shù)量較多，實現(xiàn)民族地區(qū)的養(yǎng)老一體化，首先應加快城鎮(zhèn)化建設，吸引農(nóng)村剩余勞動力，使其參加城市社會保障，從而減少農(nóng)民數(shù)量，為社會養(yǎng)老的城鄉(xiāng)一體化打好基礎；第二，解決農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的戶口問題。若要一勞永逸地解決社會養(yǎng)老的城鄉(xiāng)一體化問題，僅僅吸引農(nóng)村剩余勞動力是不夠的，還應進一步解決農(nóng)民工的身份問題，使其成為城市居民，為其提供均等的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障體系，從而實現(xiàn)社會養(yǎng)老的城鄉(xiāng)一體化。二醫(yī)療保障、生活護理、心理健康等服務的整合與統(tǒng)一目前，我國基本醫(yī)療保險體系包括城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療“三大支柱”，以實行大病統(tǒng)籌為主起步，分別從制度上覆蓋城鎮(zhèn)就業(yè)人口、城鎮(zhèn)非就業(yè)人口和農(nóng)村居民?；踞t(yī)療保險以低水平、廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)、社會化服務為基本原則，主要通過建立國家、雇主、家庭和個人責任明確、合理分擔的多渠道籌資機制，實行基本醫(yī)療保障基金和個人共同分擔的醫(yī)療費用共付機制，實現(xiàn)社會互助共濟，滿足城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療保障需求。今后隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展和城鄉(xiāng)居民的基本覆蓋，將實現(xiàn)制度框架基本統(tǒng)一，保障待遇差距逐步縮小，并向一般門診疾病延伸。[17]盡管如此，我國的醫(yī)療保障制度仍然存在一定的問題，例如生活護理、心理健康調(diào)理始終沒有進入醫(yī)療保險的制度，筆者認為，這方面應該進行必要的調(diào)整，將醫(yī)療保障、生活護理和心理健康等服務有機地整合，具體來說包括兩個方面：第一，機構(gòu)整合。