國(guó)家考古遺址公園向國(guó)家公園的發(fā)展

國(guó)家考古遺址公園向國(guó)家公園的發(fā)展

本書主題報(bào)告第三章已經(jīng)分析了文物系統(tǒng)如何借勢(shì)“建立國(guó)家公園體制”，并說(shuō)明了在文物系統(tǒng)中，國(guó)家考古遺址公園是借勢(shì)和接軌的重點(diǎn)。但本身就在迅速發(fā)展的考古遺址公園體系，如何與目前發(fā)展方式和路徑初露端倪[1]的國(guó)家公園體制接軌，并向之借勢(shì)？這需要先梳理考古遺址公園與國(guó)家公園中可比類型的關(guān)系，再分析國(guó)家考古遺址公園在國(guó)家公園化過(guò)程中的機(jī)遇和障礙，然后提出文物系統(tǒng)如何順應(yīng)大勢(shì)、轉(zhuǎn)變工作方式的系統(tǒng)對(duì)策。1國(guó)家考古遺址公園與國(guó)家公園體系中可比類型的管理體制機(jī)制比較1.1國(guó)家考古遺址公園向國(guó)家公園發(fā)展的必要性國(guó)家公園體制作為國(guó)際公認(rèn)的最佳的兼顧保護(hù)和利用的文化和自然遺產(chǎn)管理形式，可以滿足遺產(chǎn)資源的科研、教育、旅游等多種功能，其管理的統(tǒng)一和規(guī)范能夠充分保障國(guó)家公園公共物品和準(zhǔn)公共物品的有效供給。從理念上來(lái)說(shuō)，國(guó)家考古遺址公園是最接近于國(guó)家公園體制的大遺址管理模式，是以重要考古遺址及其背景環(huán)境為主體，集科研、教育、休閑等功能于一體，具有豐富文化內(nèi)涵和厚重歷史信息的公共空間。國(guó)家考古遺址公園本身即中國(guó)文化遺產(chǎn)管理形式的重要?jiǎng)?chuàng)新。但目前國(guó)家考古遺址公園的管理體制不統(tǒng)一、不規(guī)范，也不高效，所以亟待通過(guò)參與國(guó)家公園體制建設(shè)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一、規(guī)范、高效。這是國(guó)家考古遺址公園向國(guó)家公園發(fā)展的必要性。第一，國(guó)家公園體制可促進(jìn)考古遺址公園管理的“統(tǒng)一”。從“統(tǒng)一”來(lái)看，目前的國(guó)家考古遺址公園建設(shè)做得較好，基本上實(shí)現(xiàn)了對(duì)公園核心區(qū)域的統(tǒng)一管理。但是，還有一些遺址公園未完全解決土地權(quán)屬和原住民問(wèn)題。國(guó)家公園體制作為一種獨(dú)立的遺產(chǎn)管理和資源利用體系，不再局限于各部門，有利于實(shí)現(xiàn)“一地一主”，即一個(gè)遺產(chǎn)地由一個(gè)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。長(zhǎng)期來(lái)看，通過(guò)首先建立國(guó)家公園試點(diǎn)來(lái)發(fā)揮規(guī)范管理的示范效應(yīng)，逐步吸引其他管理單元并入新的遺產(chǎn)管理體系，對(duì)最終實(shí)現(xiàn)中國(guó)自然和文化遺產(chǎn)改革目標(biāo)具有重要的意義。中國(guó)文化和自然遺產(chǎn)地管理體系的特點(diǎn)見表技3-1。表技3-1中國(guó)文化和自然遺產(chǎn)地管理體系的特點(diǎn)續(xù)表第二，國(guó)家公園體制可促進(jìn)考古遺址公園管理的“規(guī)范”。目前的不規(guī)范體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：①分類不規(guī)范。在國(guó)家考古遺址公園中，有的適合原址封閉保護(hù)（如北京圓明園、成都金沙遺址等已經(jīng)完全用圍墻圈起來(lái)、沒(méi)有原住民、基本不需分區(qū)利用和管理的遺產(chǎn)地，似乎就沒(méi)必要列入國(guó)家考古遺址公園），有的適合采用國(guó)家公園的模式進(jìn)行保護(hù)和利用（如大明宮等涉及10萬(wàn)原住民、其利用涉及眾多利益相關(guān)者、遺址范圍內(nèi)情況復(fù)雜的大遺址，就應(yīng)該甚至只能采用國(guó)家考古遺址公園的形式來(lái)保護(hù)利用），但這方面目前還沒(méi)有形成比較明確的管理標(biāo)準(zhǔn)。②管理方式不規(guī)范。相關(guān)的管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)尚未形成體系，特別是關(guān)鍵的資金機(jī)制（資金渠道和出資方）不規(guī)范。國(guó)家考古遺址公園的定位也模糊，對(duì)于保護(hù)什么、展示什么、如何與城市發(fā)展建設(shè)相互協(xié)調(diào)等，沒(méi)有明確規(guī)定。而且，公園建設(shè)涉及人口調(diào)控、征地、移民、拆遷、環(huán)境整治、土地利用調(diào)整、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等復(fù)雜問(wèn)題，沒(méi)有系統(tǒng)政策難免造成一些地方“掛羊頭賣狗肉”的現(xiàn)象。③保護(hù)規(guī)劃不規(guī)范。盡管許多地方是在規(guī)劃的基礎(chǔ)上開展國(guó)家考古遺址公園建設(shè)的，但這些規(guī)劃在文化與自然遺產(chǎn)保護(hù)地中最重要的分區(qū)管理思路上不統(tǒng)一且沒(méi)有固定套路，且這些規(guī)劃都沒(méi)有像風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃一樣需經(jīng)國(guó)務(wù)院相關(guān)行政管理機(jī)構(gòu)審批通過(guò)。國(guó)家公園體制會(huì)構(gòu)建從中央到地方的法律法規(guī)體系，對(duì)管理機(jī)構(gòu)、管理方式、重點(diǎn)領(lǐng)域等做出詳細(xì)而明確的規(guī)定，有助于實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的規(guī)范化管理。第三，國(guó)家公園體制可促進(jìn)考古遺址公園管理的“高效”?！案咝А睉?yīng)主要體現(xiàn)在保護(hù)和經(jīng)營(yíng)機(jī)制兩方面：保護(hù)上，國(guó)家考古遺址公園沒(méi)有按照“保護(hù)為主”的原則進(jìn)行規(guī)劃，地方政府多重視工程建設(shè)，忽視相關(guān)制度建設(shè)，還有一些地方更注重這些遺址的城市改造訴求；經(jīng)營(yíng)上，《國(guó)家考古遺址公園管理辦法（試行）》對(duì)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的規(guī)定仍然延續(xù)著“政企不分”的舊思路，沒(méi)有建立起符合遺址利用需要的特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制。這種不分公益性業(yè)務(wù)和非公益性業(yè)務(wù)、沒(méi)有在非公益性業(yè)務(wù)上明確特許經(jīng)營(yíng)范圍的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，既造成了經(jīng)營(yíng)效率低下的問(wèn)題，也不利于保護(hù)效率的提升。國(guó)家公園體制的目標(biāo)是既實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的妥善保護(hù)，又兼顧適度的開發(fā)利用，在明確不同區(qū)域和不同業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)之上建立營(yíng)利和非營(yíng)利力量充分參與的規(guī)范機(jī)制，有利于促進(jìn)對(duì)遺產(chǎn)的高效管理。1.2美國(guó)等國(guó)家和地區(qū)較成熟的國(guó)家公園體制概況及特點(diǎn)美國(guó)建立了較為完善的國(guó)家公園系統(tǒng)，包括國(guó)家公園、紀(jì)念地、歷史地段、風(fēng)景路、休閑地以及白宮景點(diǎn)等20多個(gè)不同類型區(qū)域的所有土地、水面，由內(nèi)務(wù)部國(guó)家公園管理局統(tǒng)一管理。截至2014年6月，美國(guó)國(guó)家公園系統(tǒng)共含401個(gè)成員單位，總面積33.7萬(wàn)平方公里，覆蓋49個(gè)州，約占其國(guó)土總面積的3.64%。其中，“國(guó)家公園”共計(jì)62處，面積為20.9萬(wàn)平方公里，約占國(guó)家公園系統(tǒng)總面積的62%。美國(guó)國(guó)家公園系統(tǒng)在面積上約占全美保護(hù)地的1/4，是美國(guó)最為重要的遺產(chǎn)管理分系統(tǒng)。在美國(guó)國(guó)家公園體系的分類中，有六類的多數(shù)成員是以文化遺產(chǎn)為主體的保護(hù)區(qū)域（見表技3-2）。表技3-2美國(guó)國(guó)家公園系統(tǒng)的類型及數(shù)量美國(guó)國(guó)家公園體系具備“統(tǒng)一、規(guī)范、公益”的特點(diǎn)?！敖y(tǒng)一”即針對(duì)所有國(guó)家公園成員單位建立了國(guó)家層面的、架構(gòu)完備的統(tǒng)籌管理組織（NationalParkService），而每個(gè)成員單位按“一地一主”“一地一牌”原則嚴(yán)格管理。美國(guó)國(guó)家公園管理局的架構(gòu)完備（見圖技3-1），與各成員單位管理機(jī)構(gòu)形成垂直的上下級(jí)關(guān)系，保證了各單位嚴(yán)格貫徹國(guó)家的方針政策，可以較好地避免地方政府和地方利益的干擾，最大限度地保障國(guó)家公園體系的公益性。圖技3-1美國(guó)國(guó)家公園管理組織結(jié)構(gòu)“規(guī)范”即在建立健全法律和規(guī)則的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了管理方法和管理體制的科學(xué)、合理?！耙?guī)范”具體體現(xiàn)在“進(jìn)入”、規(guī)劃、管理等各項(xiàng)機(jī)制上。首先是法律的規(guī)范?！秶?guó)家公園組織法》規(guī)定了國(guó)家公園土地權(quán)和管理權(quán)的歸屬?！兑话闶跈?quán)法》規(guī)定了國(guó)家公園的授權(quán)途徑。絕大多數(shù)國(guó)家公園的成立必須通過(guò)國(guó)會(huì)立法，少部分在聯(lián)邦司法權(quán)范圍內(nèi)由總統(tǒng)批準(zhǔn)設(shè)立?！董h(huán)境政策法》《博物館法》等非國(guó)家公園法律法規(guī)，也對(duì)國(guó)家公園的管理起著重要的支持作用。其次是“進(jìn)入”的規(guī)范。美國(guó)對(duì)國(guó)家公園的遴選和審批十分嚴(yán)格，制定了包括國(guó)家重要性、適宜性、可行性、國(guó)家公園管理的不可替代性在內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)體系（見表技3-3），且只有被國(guó)會(huì)批準(zhǔn)才能成為國(guó)家公園。再次是規(guī)劃的規(guī)范。國(guó)家公園管理局下設(shè)丹佛規(guī)劃設(shè)計(jì)中心，整合經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、人類學(xué)、風(fēng)景園林學(xué)、生態(tài)學(xué)、地質(zhì)學(xué)、水文學(xué)、氣象學(xué)等各領(lǐng)域的專家學(xué)者，負(fù)責(zé)對(duì)所有國(guó)家公園進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃和設(shè)計(jì)。規(guī)劃和設(shè)計(jì)草案必須廣泛征求居民意見后，才能進(jìn)入?yún)⒆h院討論。最后是管理的規(guī)范。管理的規(guī)范體現(xiàn)在方方面面，最重要的是資金機(jī)制、經(jīng)營(yíng)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制實(shí)現(xiàn)了規(guī)范化。資金機(jī)制上，美國(guó)建立了財(cái)政渠道、市場(chǎng)渠道和社會(huì)渠道相結(jié)合的資金來(lái)源結(jié)構(gòu)，其中財(cái)政渠道特別是聯(lián)邦政府財(cái)政投入占主導(dǎo)地位（占70%），市場(chǎng)渠道和社會(huì)渠道約占30%。經(jīng)營(yíng)機(jī)制上，國(guó)家公園體制采用分區(qū)管理和分業(yè)務(wù)管理的思路，在資源保護(hù)的核心區(qū)域或核心業(yè)務(wù)之外，采用特許經(jīng)營(yíng)的方式，允許符合規(guī)定的市場(chǎng)主體開發(fā)餐飲、酒店、衍生品銷售、景區(qū)運(yùn)營(yíng)等配套服務(wù)，并將其經(jīng)營(yíng)收入用于反哺資源保護(hù)。監(jiān)督機(jī)制上，構(gòu)建了包括居民、專家、NGO在內(nèi)的多元監(jiān)督機(jī)制，其中居民的意見舉足輕重。表技3-3美國(guó)國(guó)家公園的入選標(biāo)準(zhǔn)“公益”即嚴(yán)格踐行服務(wù)公眾利益的國(guó)家公園管理理念。美國(guó)將國(guó)家公園的理念從簡(jiǎn)單愉悅公眾拓展到全方位為公眾服務(wù)，引導(dǎo)公眾更全面深入地利用遺產(chǎn)資源。在踐行這個(gè)理念時(shí)，美國(guó)首先確立了遺產(chǎn)資源的使命（mission）。1916年通過(guò)的《國(guó)家公園管理局組織法》中明文規(guī)定：“保存（公園地的）風(fēng)景、自然、歷史遺跡和野生生命并且將它們以一種能不受損害地傳給后代的方式提供給人們來(lái)欣賞?！?992年，美國(guó)國(guó)家公園管理局發(fā)布《美國(guó)國(guó)家公園21世紀(jì)議程》，指出“我們國(guó)家的歷史遺跡、文化特征和自然環(huán)境有助于人們形成共同國(guó)家意識(shí)的能力——這應(yīng)是國(guó)家公園管理局的核心目標(biāo)”。公益性始終是美國(guó)遺產(chǎn)資源的核心使命。美國(guó)國(guó)家公園管理機(jī)制、資金機(jī)制、經(jīng)營(yíng)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制均圍繞這一使命進(jìn)行構(gòu)建。這已經(jīng)成為自然文化遺產(chǎn)管理中的“美國(guó)理念”。在美國(guó)國(guó)家公園的三條資金來(lái)源渠道中，主渠道是聯(lián)邦財(cái)政經(jīng)費(fèi)（70%左右）。美國(guó)國(guó)家公園的門票價(jià)格較低且該收入嚴(yán)格用于遺產(chǎn)保護(hù)，與中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)門票漲價(jià)引發(fā)爭(zhēng)議形成了鮮明對(duì)比。在管理上，美國(guó)嚴(yán)格按照公益性的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理，國(guó)家公園僅僅是管理模式的一種，除非其他模式無(wú)法滿足保護(hù)和公益性利用的要求，否則一般不會(huì)強(qiáng)行納入國(guó)家公園體系。經(jīng)營(yíng)機(jī)制上的分區(qū)管理、分業(yè)務(wù)管理，也使得核心范圍和核心業(yè)務(wù)上的公益性不會(huì)受到市場(chǎng)規(guī)律的沖擊。全民監(jiān)督更是保障了國(guó)家公園服務(wù)于公眾利益。美國(guó)國(guó)家公園管理制度也是經(jīng)歷了近百年的發(fā)展才趨于成熟。在這一過(guò)程中，美國(guó)也曾面臨與中國(guó)目前遺產(chǎn)管理工作相類似的困擾：保護(hù)和利用的矛盾突出，經(jīng)營(yíng)機(jī)制受限，保護(hù)資金不足，改革面臨諸多瓶頸。美國(guó)國(guó)家公園體系管理統(tǒng)一、規(guī)范和具有公益性是經(jīng)過(guò)多年的艱辛努力才做到的[2]，盡管直到現(xiàn)在也不能說(shuō)完美無(wú)缺[3]。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“國(guó)家公園”體制的建設(shè)雖然起步較晚，但進(jìn)入20世紀(jì)80年代以來(lái)發(fā)展迅速，在借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步形成了自身的特色。1979年4月，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政院”院會(huì)通過(guò)了關(guān)于臺(tái)灣地區(qū)綜合開發(fā)計(jì)劃，指定玉山、墾丁、雪山、太魯閣等9個(gè)地區(qū)為“國(guó)家公園”預(yù)選區(qū)域。1982年的墾丁地區(qū)成為我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)第一個(gè)被通過(guò)的“國(guó)家公園”，并于1984年成立“國(guó)家公園管理處”并正式對(duì)外開放。此后，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)相繼建立了包括玉山（1985年）、陽(yáng)明山（1985年）、太魯閣（1986年）、雪霸（1992年）、金門（1995年）在內(nèi)的8個(gè)不同類型的“國(guó)家公園”。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在《國(guó)家公園法》第1、6條中明確了“國(guó)家公園”的三條入選標(biāo)準(zhǔn)：第一，資源足以代表我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的自然特色，如特殊的地形地物、自然景觀、化石、野生或孑遺動(dòng)植物等；第二，資源足以代表我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的文化特色，富有教育民眾的意義，如重要的史前遺跡、史后古跡及其環(huán)境；其三，資源具有獨(dú)特的旅游價(jià)值和娛樂(lè)價(jià)值，且交通便利，能夠供民眾游憩和陶冶性情。符合以上標(biāo)準(zhǔn)，并通過(guò)嚴(yán)格的審批程序即可成立“國(guó)家公園”。為使不同類型的資源得到充分的保護(hù)和利用，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)將“國(guó)家公園”區(qū)域按照資源特定和土地利用形態(tài)的不同，劃分為五個(gè)不同的管理分區(qū)：生態(tài)保護(hù)區(qū)、特別景觀區(qū)、史跡保存區(qū)、游憩區(qū)和一般管制區(qū)[4]。生態(tài)保護(hù)區(qū)，用于保護(hù)那些原生態(tài)的、具有代表性生態(tài)系統(tǒng)及其環(huán)境的區(qū)域。設(shè)立生態(tài)保護(hù)區(qū)有助于維持生態(tài)穩(wěn)定和生物多樣性，是“國(guó)家公園”中受到嚴(yán)格管制的核心區(qū)域，僅供有限的學(xué)術(shù)研究。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)生態(tài)保護(hù)區(qū)涵蓋了大量的動(dòng)植物資源，僅玉山“國(guó)家公園”內(nèi)的稀有植物就達(dá)84種之多，而雪霸“國(guó)家公園”共有珍稀植物1135種，其中我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)特有植物315種、稀有植物56種。特別景觀區(qū)，用于保護(hù)具有欣賞價(jià)值、無(wú)法以人力再造的天然景觀。特別景觀區(qū)所保護(hù)的景觀類型可分為自然生態(tài)、地理、園林生態(tài)三種類型。該區(qū)域?qū)﹂_發(fā)建設(shè)行為做了嚴(yán)格的限制，保護(hù)要求較高。史跡保存區(qū)，用于保護(hù)重要史前、史后文化遺產(chǎn)及有價(jià)值的歷史古跡。史跡保存區(qū)為珍貴的文化遺產(chǎn)劃定了相應(yīng)的保護(hù)區(qū)域，以保存不可再生的資源，供學(xué)術(shù)研究、教育和旅游觀光，如墾丁史前遺址——南仁山石板屋、太魯閣“國(guó)家公園”保護(hù)的新石器時(shí)代文化——泰雅族文化、八通關(guān)古道遺跡等。游憩區(qū)，用于保護(hù)適合各類野外游樂(lè)活動(dòng)，并允許興建適當(dāng)?shù)挠螛?lè)設(shè)施及有限度利用資源的地區(qū)。這一區(qū)域的開發(fā)建設(shè)不實(shí)行嚴(yán)格管制，而是根據(jù)資源類型和分布特點(diǎn)，允許適度發(fā)展旅游業(yè)并興建部分娛樂(lè)設(shè)施，向游人開放，以實(shí)現(xiàn)“國(guó)家公園”服務(wù)于公眾的目標(biāo)。一般管制區(qū)，用以保護(hù)“國(guó)家公園”區(qū)內(nèi)不屬于任何其他分區(qū)的土地、水面、村落等，允許維持原有土地利用類型。在生態(tài)保護(hù)區(qū)、特別景觀區(qū)、史跡保存區(qū)和游憩區(qū)之外的緩沖地帶（如河道、村落、水庫(kù)等），進(jìn)行一般程度的管制。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“國(guó)家公園”體制主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，頒布了《國(guó)家公園法》。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)于1972年頒布了《國(guó)家公園法》，其中規(guī)定了“國(guó)家公園”的目的是“為保護(hù)國(guó)家特有之自然風(fēng)景、野生物及史跡，并供國(guó)民娛樂(lè)及研究”，在強(qiáng)調(diào)保護(hù)的同時(shí)充分肯定了“國(guó)家公園”的公益屬性。《國(guó)家公園法》是“國(guó)家公園”建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，對(duì)“國(guó)家公園”管理機(jī)構(gòu)、選定標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)域劃分、違法行為都做了明確的規(guī)定。第二，建立了統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)內(nèi)政部是管理“國(guó)家公園”的最高機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)組織“國(guó)家公園計(jì)劃委員會(huì)”，并評(píng)估、審議、選擇、更改或廢止“國(guó)家公園”計(jì)劃。內(nèi)政部下屬的營(yíng)建署是掌管全區(qū)土地資源規(guī)劃、利用和管理的最高主管機(jī)關(guān)，也是“國(guó)家公園”的主管機(jī)關(guān)，是負(fù)責(zé)統(tǒng)籌各個(gè)“國(guó)家公園”的管理機(jī)構(gòu)。第三，將文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)統(tǒng)籌起來(lái)。大部分“國(guó)家公園”同時(shí)擁有自然遺產(chǎn)和文化遺產(chǎn)（見表技3-4）。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)把對(duì)文化遺產(chǎn)本體的保護(hù)與生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌起來(lái)考慮，通過(guò)不同的功能分區(qū)設(shè)立了不同的建設(shè)條件和開放標(biāo)準(zhǔn)，既實(shí)現(xiàn)了對(duì)文化遺產(chǎn)嚴(yán)格、有效的保護(hù)，也充分發(fā)揮了文化遺產(chǎn)的科研、教育、觀賞等功能。第四，高度重視對(duì)“國(guó)家公園”的規(guī)劃。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)針對(duì)不同類別的資源和管理導(dǎo)向，綜合考慮保護(hù)與利用，制定有關(guān)“國(guó)家公園”的規(guī)劃，在規(guī)劃中制定“國(guó)家公園”建設(shè)發(fā)展的原則、目標(biāo)、策略和方法等，構(gòu)建“國(guó)家公園”以公益性為主、經(jīng)營(yíng)性為補(bǔ)充的運(yùn)行機(jī)制，并制定了較為系統(tǒng)的規(guī)劃體系（如“國(guó)家公園經(jīng)營(yíng)管理計(jì)劃規(guī)劃”“國(guó)家公園保護(hù)與利用規(guī)劃”“國(guó)家公園事業(yè)計(jì)劃”“國(guó)家公園解說(shuō)計(jì)劃”等）。不同層次的文件規(guī)定不同的范圍和管理強(qiáng)度。第五，在經(jīng)營(yíng)機(jī)制和資金機(jī)制上實(shí)現(xiàn)了政企分開[5]。經(jīng)營(yíng)機(jī)制上，在強(qiáng)調(diào)政府對(duì)“國(guó)家公園”實(shí)行事業(yè)性管理的同時(shí)，也允許經(jīng)營(yíng)性力量（如私人團(tuán)體）在政府監(jiān)督下進(jìn)行投資經(jīng)營(yíng)。資金機(jī)制上，規(guī)定“國(guó)家公園”的核心業(yè)務(wù)由政府財(cái)政負(fù)責(zé)，經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)由經(jīng)營(yíng)者負(fù)責(zé)，接受私人或團(tuán)隊(duì)所捐獻(xiàn)的財(cái)物和土地，構(gòu)建了以財(cái)政投入為主、市場(chǎng)和社會(huì)渠道為補(bǔ)充的資金結(jié)構(gòu)。表技3-4我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“國(guó)家公園”中的文化遺產(chǎn)資源圖技3-2我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“國(guó)家公園”規(guī)劃框架盡管美國(guó)、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等地較為成熟的“國(guó)家公園”體制依據(jù)自身實(shí)際情況存在一定的差別，但從其管理體制的方方面面（基礎(chǔ)認(rèn)識(shí)、管理理念、管理方式、資金機(jī)制、經(jīng)營(yíng)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制等）來(lái)看，仍有諸多共性。這些共性中，最重要的應(yīng)該是兩個(gè)，可以用以下兩個(gè)關(guān)鍵詞概括。第一，“國(guó)家”?！皣?guó)家公園”一定要明確資源屬性為“國(guó)家”所有，由“國(guó)家”承擔(dān)主要管理和保護(hù)事權(quán)，以此來(lái)保障公眾對(duì)文化和自然遺產(chǎn)地資源的需要。通過(guò)“國(guó)家級(jí)”機(jī)構(gòu)合理處理保護(hù)與利用的關(guān)系，采取分區(qū)管理形式，將遺產(chǎn)地劃分為多類區(qū)域，使之承擔(dān)不同的主體功能，將旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)和游客可及范圍限于某些功能區(qū)（如我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)將旅游活動(dòng)及其他資源的開發(fā)利用限于實(shí)驗(yàn)區(qū)）。在經(jīng)營(yíng)制度方面，“國(guó)家公園”有嚴(yán)格規(guī)定，管經(jīng)分離和特許經(jīng)營(yíng)是比較成熟的既利用了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的高效率，也易于把握保護(hù)和利用之“度”的方式。第二，“公”?！皣?guó)家公園”的“公”，不僅是公有制的“公”，也是讓公眾受益的“公”，還是分區(qū)利用并向公眾開放的公共空間的“公”。任何“國(guó)家公園”都應(yīng)該將“國(guó)家”作為保護(hù)和利用的主要承擔(dān)者，在保護(hù)資源原真性和完整性的基礎(chǔ)上服務(wù)于公眾，為“全國(guó)”的公眾帶來(lái)精神上的享受。在涉及居民和社區(qū)的“國(guó)家公園”管理中，一定要考慮周邊社區(qū)的發(fā)展需要，將公園的建設(shè)和民生的改善、社區(qū)的發(fā)展統(tǒng)籌起來(lái)進(jìn)行。1.3國(guó)家考古遺址公園體制與國(guó)家公園體制的比較文化遺產(chǎn)在美國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“國(guó)家公園”體制里都是不可或缺的部分。如美國(guó)的國(guó)家歷史公園以文化遺產(chǎn)為主，將具有歷史價(jià)值的遺產(chǎn)囊括進(jìn)來(lái)，在實(shí)行保護(hù)的同時(shí)對(duì)公眾開放，讓其參觀旅游。美國(guó)國(guó)家歷史公園通常范圍較大，內(nèi)容也比國(guó)家史跡地豐富得多，有關(guān)文化遺產(chǎn)保護(hù)、考古、科研等工作內(nèi)容也由國(guó)家公園管理局進(jìn)行統(tǒng)一管理。具有代表性的國(guó)家歷史公園有費(fèi)城的國(guó)家獨(dú)立歷史公園、波士頓的羅維爾國(guó)家歷史公園等。國(guó)家考古遺址公園體制與國(guó)家公園體制有兩方面的相似性：首先，兩種管理體制具備理念上的相似。國(guó)家考古遺址公園強(qiáng)調(diào)發(fā)揮文化遺產(chǎn)的多重功能，服務(wù)公眾，與國(guó)家公園所宣揚(yáng)的公益性理念不謀而合。根據(jù)《國(guó)家考古遺址公園管理辦法（試行）》，國(guó)家考古遺址公園是指“以重要考古遺址及其背景環(huán)境為主體，具有科研、教育、游憩等功能，在考古遺址保護(hù)和展示方面具有全國(guó)性示范意義的特定公共空間”。美國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣等地的“國(guó)家公園”同樣強(qiáng)調(diào)發(fā)揮出遺產(chǎn)資源在科研、教育、游憩等方面的功能，避免實(shí)行封閉式保護(hù)。其次，兩種體系內(nèi)的文化遺產(chǎn)均具備全國(guó)性的價(jià)值。與美國(guó)、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“國(guó)家公園”體制一樣，國(guó)家考古遺址公園體制所保護(hù)和展示的是在某一方面具有重大考古、科研價(jià)值，能夠形成全國(guó)性示范效應(yīng)的遺址資源。國(guó)家文物局作為文物系統(tǒng)的主管機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)國(guó)家考古遺址公園的評(píng)定管理工作，保證了遺址公園的質(zhì)量。同時(shí)，國(guó)家文物局出臺(tái)了《國(guó)家考古遺址公園評(píng)定細(xì)則》，對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的大遺址開展嚴(yán)格的評(píng)定工作。只有在“資源條件”、“遺址的考古、研究和保護(hù)”、“遺址的展示與闡釋”和“遺址公園的管理與運(yùn)營(yíng)”四個(gè)類別的19項(xiàng)指標(biāo)（見表技3-5）上符合要求，才能被授予“國(guó)家考古遺址公園”稱號(hào)[6]。兩種體制的相似性決定了部分國(guó)家考古遺址公園是有條件和有必要向國(guó)家公園轉(zhuǎn)變的。表技3-5國(guó)家考古遺址公園評(píng)定計(jì)分框架然而，國(guó)家考古遺址公園體制和國(guó)家公園體制在法律法規(guī)、管理體制、資金體制和監(jiān)督體制四個(gè)層面均存在著不同程度的差異。法律法規(guī)上，現(xiàn)行的《國(guó)家考古遺址公園管理辦法（試行）》沒(méi)有對(duì)公園的資金機(jī)制、經(jīng)營(yíng)機(jī)制等做出明確的規(guī)定，不盡完善。美國(guó)等就國(guó)家公園制定頒發(fā)了完善的法律法規(guī)，在國(guó)家公園管理方法、管理體制和管理規(guī)則上都做了明確而翔實(shí)的規(guī)定。管理體制上，國(guó)家考古遺址公園雖然是由國(guó)家文物局負(fù)責(zé)評(píng)定，但是具體的監(jiān)督管理工作由各地方的文物行政部門負(fù)責(zé)，缺乏中央層面統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)。美國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)都建立了“中央”層級(jí)的管理機(jī)構(gòu)對(duì)整個(gè)“國(guó)家公園”系統(tǒng)進(jìn)行直接管理，統(tǒng)籌力度較大。資金機(jī)制上，國(guó)家考古遺址公園的資金來(lái)源以地方政府出資為主，兼有部分中央專項(xiàng)資金，整體財(cái)政投入無(wú)法滿足建設(shè)要求，導(dǎo)致無(wú)法保證公益性。美國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“國(guó)家公園”大部分的經(jīng)費(fèi)由高層級(jí)政府的財(cái)政資金承擔(dān)。監(jiān)督機(jī)制上，國(guó)家考古遺址公園以系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督為主，缺乏社會(huì)參與，而美國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的社會(huì)力量積極參與對(duì)“國(guó)家公園”的監(jiān)督，監(jiān)督主體多元化，保證了監(jiān)督效果。表技3-6中國(guó)國(guó)家考古遺址公園體系與美國(guó)國(guó)家公園管理體系比較國(guó)家考古遺址公園體制與國(guó)家公園體制的差異中，最核心的在于資金機(jī)制。國(guó)家考古遺址公園建設(shè)涉及考古研究、遺址保護(hù)、環(huán)境整治、設(shè)施建設(shè)、土地征收、補(bǔ)償安置、管理維護(hù)等工作，資金需求巨大。目前，國(guó)家考古遺址公園的籌資渠道可以分為三類：財(cái)政渠道、市場(chǎng)渠道和社會(huì)渠道。通常，三種資金渠道同時(shí)存在，共同滿足國(guó)家考古遺址公園的運(yùn)行需求，但以財(cái)政渠道和市場(chǎng)渠道為主，社會(huì)渠道較少。按照財(cái)政渠道和市場(chǎng)渠道兩種主要資金渠道所占的比重不同，可以將國(guó)家考古遺址公園劃分為以下三種類型：①財(cái)政渠道為主；②財(cái)政渠道和市場(chǎng)渠道相結(jié)合；③市場(chǎng)渠道為主。以第一批12家國(guó)家考古遺址公園為例[7]（見表技3-7），以財(cái)政渠道為主的有5家，如良渚國(guó)家考古遺址公園年度運(yùn)行經(jīng)費(fèi)為600萬(wàn)元，全部由余杭區(qū)人民政府劃撥，其中市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)收入微乎其微；鴻山國(guó)家考古遺址公園運(yùn)行經(jīng)費(fèi)為1500萬(wàn)元，全部由無(wú)錫市人民政府新區(qū)管委會(huì)劃撥，市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)收入僅40萬(wàn)元，不足3%。財(cái)政渠道和市場(chǎng)渠道相結(jié)合的有5家，如圓明園國(guó)家考古遺址公園年度運(yùn)行經(jīng)費(fèi)為1.2億元，其中財(cái)政補(bǔ)助為8297萬(wàn)元，通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)獲得收入4000萬(wàn)元。以市場(chǎng)渠道為主的僅有大明宮國(guó)家考古遺址公園1家，由西安曲江大明宮國(guó)家遺址公園管理有限公司經(jīng)營(yíng)，年度運(yùn)行經(jīng)費(fèi)為1.9億元，全部為自籌資金，其中通過(guò)市場(chǎng)渠道獲得收入0.95億元[8]。表技3-7首批國(guó)家考古遺址公園資金機(jī)制分類續(xù)表表技3-8中國(guó)國(guó)家考古遺址公園與美國(guó)國(guó)家公園體系建設(shè)的對(duì)比另外，并非所有的國(guó)家考古遺址公園都適合建設(shè)國(guó)家公園。按照國(guó)家公園體制的關(guān)鍵——“國(guó)家”和“公”來(lái)看，并非所有的大遺址項(xiàng)目都能夠滿足這兩個(gè)特征。在眾多已經(jīng)或可能建設(shè)考古遺址公園的大遺址項(xiàng)目中，還普遍存在著以下幾個(gè)問(wèn)題：首先，部分大遺址分布偏遠(yuǎn)。從地理區(qū)位上看，大遺址項(xiàng)目可大致分為三個(gè)類型：第一類位于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市建成區(qū)或近郊區(qū)；第二類位于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)；第三類位于遠(yuǎn)離人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的偏遠(yuǎn)地區(qū)。后兩類大遺址面臨著尖銳的保護(hù)和開發(fā)的矛盾，可開發(fā)價(jià)值不高。其次，部分大遺址的可觀賞性和展示性不強(qiáng)。部分大遺址以土質(zhì)和土石結(jié)合的類型為主，千百年來(lái)遭受的破壞嚴(yán)重，保存狀況較差，在藝術(shù)性、審美情趣等方面，從普通觀眾的角度來(lái)看并不具備觀賞性。目前大遺址的經(jīng)費(fèi)中，相當(dāng)多的支出并不合理。對(duì)于觀賞性和展示性不強(qiáng)的大遺址，只需要通過(guò)土地征用或贖買等方式實(shí)現(xiàn)原址保護(hù)，同時(shí)對(duì)當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)土地的利用方式和強(qiáng)度進(jìn)行限制，就完全能夠滿足保護(hù)的需要，不需要建設(shè)諸多的樓堂館所（包括博物館）。最后，多數(shù)存在土地權(quán)屬問(wèn)題。相當(dāng)多的遺產(chǎn)地不完全屬于國(guó)家所有，法理而言不能完全滿足國(guó)家公園管理法規(guī)的要求。正因?yàn)槿绱?，必須建立明確嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)現(xiàn)有的大遺址項(xiàng)目進(jìn)行篩選。只有符合標(biāo)準(zhǔn)的，才能成為國(guó)家公園。什么樣的大遺址才有必要建立國(guó)家公園？參照國(guó)家公園特點(diǎn)的兩個(gè)關(guān)鍵詞，所確立的篩選標(biāo)準(zhǔn)不僅要反映出遺產(chǎn)資源價(jià)值的國(guó)家代表性，而且要能夠充分地反映出國(guó)家公園“公”的特點(diǎn)。通常而言，適合建立國(guó)家公園的大遺址應(yīng)該在以下方面滿足相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。第一，資源價(jià)值。這一方面的標(biāo)準(zhǔn)是指納入國(guó)家公園體制的遺產(chǎn)資源必須具備全國(guó)性的價(jià)值和意義。為了更好地突出國(guó)家公園的“國(guó)家”性質(zhì)，入選的遺產(chǎn)資源必須符合如下條件：其一，具備較高的文化價(jià)值，在說(shuō)明或解釋國(guó)家文化方面具有特殊的意義，是中國(guó)文化重要的象征物；其二，具有不可替代的生態(tài)價(jià)值，其遺址資源與周邊生態(tài)環(huán)境緊密相關(guān)；其三，具有較高的景觀價(jià)值，是一種遺產(chǎn)資源類型的杰出典型，具備觀賞和展示的價(jià)值，可為公眾游憩、利用或欣賞以及其他精神文化需求提供理想的空間和對(duì)象。第二，規(guī)模及管理關(guān)系。符合這一方面的標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)明，根據(jù)大遺產(chǎn)本身的特點(diǎn)將其納入國(guó)家公園體制進(jìn)行管理和運(yùn)行是合適的。適合以國(guó)家公園的方式進(jìn)行管理的大遺址項(xiàng)目應(yīng)該具備以下特點(diǎn)：其一，具備一定的土地面積，擁有足夠的空間體量來(lái)落實(shí)分區(qū)保護(hù)思路，可承載科研、公眾旅游等多重功能[9]。其二，土地權(quán)屬以國(guó)家所有為主，法理上能夠滿足國(guó)家層面統(tǒng)籌管理的需要。其三，利用現(xiàn)狀適合統(tǒng)一管理體制。其四，原住民較多，利益訴求難以統(tǒng)一。以上四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是大遺址項(xiàng)目是否納入國(guó)家公園管理體系的“適宜性”標(biāo)準(zhǔn)。如果大遺址“領(lǐng)域”內(nèi)各區(qū)差別不大且沒(méi)有與周邊區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的問(wèn)題，就沒(méi)有必要以國(guó)家公園這種形式進(jìn)行保護(hù)利用，按普通的文物保護(hù)單位進(jìn)行管理即可實(shí)現(xiàn)保護(hù)與利用目標(biāo)。如北京圓明園、成都金沙等已經(jīng)完全實(shí)現(xiàn)封閉式保護(hù)、沒(méi)有原住民且基本不需分區(qū)利用和管理的遺產(chǎn)地，沒(méi)必要發(fā)展成為國(guó)家公園，而像大明宮這樣涉及10萬(wàn)名以上原住民且保護(hù)利用涉及利益相關(guān)者眾多、遺址范圍內(nèi)情況復(fù)雜的大遺址，就應(yīng)該甚至只能采用以國(guó)家公園為核心統(tǒng)籌周邊地區(qū)發(fā)展的形式來(lái)保護(hù)利用。第三，資源的保護(hù)現(xiàn)狀。這一方面的標(biāo)準(zhǔn)包含兩個(gè)方面：一是資源的瀕危程度。國(guó)家公園管理要優(yōu)先考慮保護(hù)要求高的大遺址，特別是文化遺產(chǎn)正面臨損毀、消失等困境時(shí)，亟須以國(guó)家公園方式進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)。二是地方政府的保護(hù)能力。對(duì)于地方政府的保護(hù)能力足以實(shí)現(xiàn)遺產(chǎn)資源妥善保護(hù)的大遺址，或處于發(fā)達(dá)城市城區(qū)或近郊地區(qū)且可開發(fā)價(jià)值較高的大遺址，其靠地方政府或市場(chǎng)的力量足以滿足遺址資源的保護(hù)利用要求，因此納入國(guó)家公園管理的必要性不高。而對(duì)于地處經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、地方政府無(wú)力投入，且各項(xiàng)建設(shè)費(fèi)用難以獲得較高投入產(chǎn)出比（如荒野地區(qū)的大遺址難以實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效益）的大遺址，就需要將其納入國(guó)家公園，以國(guó)家投入的方式來(lái)管理和保護(hù)它們。根據(jù)以上三方面標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量國(guó)家考古遺址公園，以首批12家為例，其中部分公園適合按照三方面標(biāo)準(zhǔn)向國(guó)家公園轉(zhuǎn)化，具體如表技3-9所示。表技3-9現(xiàn)有國(guó)家考古遺址公園符合國(guó)家公園標(biāo)準(zhǔn)的情況續(xù)表2國(guó)家考古遺址公園國(guó)家公園化的機(jī)遇和障礙國(guó)家考古遺址公園國(guó)家公園化中的“化”，主要是指其體制向國(guó)家公園體制轉(zhuǎn)化。在向國(guó)家公園體制轉(zhuǎn)化的過(guò)程中，國(guó)家考古遺址公園既面臨著難得的機(jī)遇，同時(shí)也必須克服若干障礙。2.1國(guó)家考古遺址公園的發(fā)展機(jī)遇從資源性質(zhì)本身和體量規(guī)模來(lái)說(shuō)，國(guó)家考古遺址公園中的多數(shù)是大遺址項(xiàng)目中較適合建公園的。首先，大遺址本身即具有開放式、大體量的特點(diǎn)，其保護(hù)和經(jīng)營(yíng)必須與周邊區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)籌起來(lái)?？脊胚z址公園是大遺址項(xiàng)目中區(qū)位優(yōu)勢(shì)更加突出、基礎(chǔ)保護(hù)狀況更好、更有能力發(fā)揮出遺址的多元價(jià)值的區(qū)域，因此必然要求在原有大遺址保護(hù)模式之下進(jìn)行理念的拓展和革新，向著國(guó)家公園方向前進(jìn)。從定義上來(lái)看，國(guó)家考古遺址公園也更加接近于國(guó)家公園的概念，二者倡導(dǎo)強(qiáng)化保護(hù)與合理利用的平衡，即都是在嚴(yán)格保護(hù)遺址原貌的基礎(chǔ)上，通過(guò)較小范圍和有限業(yè)務(wù)等適度開發(fā)，既排除了與保護(hù)目標(biāo)相抵觸的開發(fā)利用模式，達(dá)到了保護(hù)遺產(chǎn)原真性和完整性的目的，又滿足了社會(huì)進(jìn)行科研、教育和游憩等的需求，是一種能夠合理處理資源保護(hù)與開發(fā)利用關(guān)系的行之有效的保護(hù)和管理模式。尤其是目前中國(guó)人財(cái)物尚不足以支持大遺址保護(hù)的前提下，通過(guò)國(guó)家公園的建設(shè)，不僅可有力地促進(jìn)對(duì)遺址資源的保護(hù)，同時(shí)也可極大地帶動(dòng)地方旅游業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，充分發(fā)揮遺址在“五位一體”建設(shè)中的作用。其次，國(guó)家考古遺址公園的建設(shè)已經(jīng)有了多方面的支持。主要體現(xiàn)在如下四個(gè)方面。其一，若干上位政策為國(guó)家考古遺址公園的建設(shè)營(yíng)造了政策氛圍。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》對(duì)建立國(guó)家公園體制進(jìn)行了明文指示，是未來(lái)國(guó)家考古遺址公園管理體制改革的綱領(lǐng)性文件；《文物保護(hù)法》為國(guó)家考古遺址公園的各項(xiàng)管理和經(jīng)營(yíng)奠定了法律基礎(chǔ)；國(guó)家文物局于2009年頒布的《國(guó)家考古遺址公園管理辦法（試行）》，對(duì)遺址公園的保護(hù)、展示和利用工作做了詳細(xì)而明確的規(guī)定；國(guó)家文物局出臺(tái)了評(píng)定國(guó)家考古遺址公園的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則，迄今為止公布了兩批共68個(gè)（24個(gè)掛牌，44個(gè)立項(xiàng)）國(guó)家考古遺址公園；即將頒布的《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定為國(guó)家公園體系的建立提供了法律支持（不僅突出體現(xiàn)了保護(hù)國(guó)家自然遺產(chǎn)的重要性，而且對(duì)于遺產(chǎn)的分類保護(hù)、管理體制、保護(hù)規(guī)劃、居民權(quán)益、旅游利用及監(jiān)督評(píng)估等問(wèn)題的規(guī)定均有利于構(gòu)建規(guī)范的國(guó)家公園管理體制）。其二，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高，大遺址項(xiàng)目的資金投入逐年增長(zhǎng)。目前，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平逐年提升，使得中央財(cái)政有能力加大對(duì)遺產(chǎn)地的投入?！笆晃濉睍r(shí)期，國(guó)家整體文物保護(hù)投入大幅增長(zhǎng)，僅中央文物保護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)就達(dá)140.2億元，是“十五”期間的近10倍。2012年，在國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等部門的大力支持下，中央財(cái)政保護(hù)專項(xiàng)資金達(dá)128億元，比2011年增長(zhǎng)了30%，其中全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位維修保護(hù)41億元，博物館免費(fèi)開放30億元，搶救性保護(hù)性設(shè)施建設(shè)10億元。在文物系統(tǒng)整體財(cái)政投入逐年增長(zhǎng)的情況下，對(duì)大遺址保護(hù)的投入也水漲船高：2005年，中央財(cái)政設(shè)立“大遺址保護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”，專門用于大遺址保護(hù)項(xiàng)目所需的資金，采取中央和地方共同籌集的方式解決。其中，中央財(cái)政在“十一五”期間投入大遺址保護(hù)專項(xiàng)資金20億元，主要用于36處中央政府主導(dǎo)的大遺址保護(hù)示范工程、64處中央政府引導(dǎo)的大遺址保護(hù)工程以及大遺址保護(hù)管理體系建設(shè)。隨著整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和文物投入的提升，未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，大遺址項(xiàng)目專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)還會(huì)保持穩(wěn)定增長(zhǎng)。其三，社會(huì)各界逐漸就保護(hù)和利用文化遺產(chǎn)、建設(shè)文化強(qiáng)國(guó)達(dá)成共識(shí)。在物質(zhì)生活得到滿足的情況下，人民群眾的精神生活、文化生活需求日益提升，而文化遺產(chǎn)作為珍貴的文化資源，越來(lái)越被人們所重視。近年來(lái)涌現(xiàn)的遺產(chǎn)旅游熱、博物館旅游熱等，均表明全社會(huì)對(duì)推進(jìn)文化遺產(chǎn)的保護(hù)和利用表現(xiàn)出強(qiáng)烈的需求度。公眾對(duì)文化遺產(chǎn)利用的需求是全方位的，涉及經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)諸多領(lǐng)域。在此情況下，文化遺產(chǎn)工作已經(jīng)無(wú)法“閉門造車”，必須重視創(chuàng)新管理體制的問(wèn)題，提高管理的質(zhì)量和效率，使遺產(chǎn)在本體安全的前提下盡可能地惠及民生。同時(shí)，作為重要的文化象征物，文化遺產(chǎn)在建設(shè)文化強(qiáng)國(guó)中的重要性和獨(dú)特地位得以凸顯；充分發(fā)揮文化遺產(chǎn)的多元價(jià)值，已經(jīng)成為全社會(huì)的共識(shí)。其四，全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的推行提供了良好機(jī)遇。2010年12月21日發(fā)布的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）按開發(fā)方式，將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域。其中，禁止開發(fā)區(qū)域是依法設(shè)立的各級(jí)各類自然文化資源保護(hù)區(qū)域，以及其他禁止進(jìn)行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)、需要特殊保護(hù)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。國(guó)家層面禁止開發(fā)區(qū)域，包括國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園和國(guó)家地質(zhì)公園。對(duì)于其中的世界文化自然遺產(chǎn)，《規(guī)劃》指出要加強(qiáng)對(duì)遺產(chǎn)原真性的保護(hù)，保持遺產(chǎn)在藝術(shù)、歷史、社會(huì)和科學(xué)方面的特殊價(jià)值。加強(qiáng)對(duì)遺產(chǎn)完整性的保護(hù)，保持遺產(chǎn)未被人擾動(dòng)過(guò)的原始狀態(tài)。政府部門要重點(diǎn)增加對(duì)禁止開發(fā)區(qū)域用于公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付，支持公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。2.2國(guó)家考古遺址公園的發(fā)展障礙現(xiàn)有的體制機(jī)制已經(jīng)成為國(guó)家考古遺址公園向國(guó)家公園轉(zhuǎn)變的最大障礙。目前，國(guó)家考古遺址公園基本沒(méi)有突破原有文物保護(hù)單位的各方面體制機(jī)制，與黨的十八屆三中全會(huì)全面深化改革的要求還有較大差距，與美國(guó)的國(guó)家公園體制相比仍然有諸多不足，主要表現(xiàn)在公益性不足、保障程度不高且制度創(chuàng)新太少。從管理體制上看，尚沒(méi)有突破普通文物管理體制的窠臼，管理水平也亟待提高。目前，國(guó)家考古遺址公園仍屬于較低級(jí)別的屬地化管理，很難全面、充分地體現(xiàn)公益性。由于條塊分割、多頭管理導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)主體不明確，很多級(jí)別較低的遺產(chǎn)地缺少一個(gè)擁有必要權(quán)屬（如土地權(quán)、規(guī)劃?rùn)?quán)、執(zhí)法權(quán)及資源使用審批權(quán)等）且專職的公益性機(jī)構(gòu)代表國(guó)家行使所有權(quán)職能，造成所有權(quán)的事實(shí)缺位和虛化，這樣就可能出現(xiàn)“一地多牌多主”的現(xiàn)象。部分遺址地受限于部門利益和糾紛，參與管理的機(jī)構(gòu)由于利益點(diǎn)和規(guī)章制度的差別，在理念和具體管理上容易產(chǎn)生分歧，導(dǎo)致“政出多門”，對(duì)公益性造成損害。部分地方政府并未將國(guó)家考古遺址公園定位為公益性機(jī)構(gòu)，背離了公園設(shè)立的初衷：或?qū)⑦z產(chǎn)地管理機(jī)構(gòu)視為企業(yè)，下達(dá)產(chǎn)值任務(wù)、限定上繳款項(xiàng)、攤派各種費(fèi)用、征收各種稅費(fèi)，或?qū)﹂T票款設(shè)定收費(fèi)項(xiàng)目分成，造成經(jīng)營(yíng)收入反哺保護(hù)工作十分有限。從資金機(jī)制上看，財(cái)政渠道特別是中央投入尚不能滿足需要，同時(shí)資金的使用方式也不盡合理。國(guó)家考古遺址公園的資金機(jī)制與文物保護(hù)單位沒(méi)有區(qū)別，是其難以體現(xiàn)“國(guó)家性”和公益性的重要原因。不同資金機(jī)制的國(guó)家考古遺址公園面臨的障礙也不同：其一，以財(cái)政渠道為主的考古遺址公園，以地方政府出資為主，中央專項(xiàng)資金投入不足。中央政府的財(cái)政投入是保證國(guó)家公園公益性的重要途徑。美國(guó)的國(guó)家公園資金以聯(lián)邦財(cái)政投入為主（占70%），我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的《國(guó)家公園法》也明確規(guī)定“國(guó)家公園”事業(yè)經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源是“公庫(kù)”。初步統(tǒng)計(jì)，首批12個(gè)國(guó)家考古遺址公園建設(shè)投資概算約464.8億元，“十一五”期間地方政府投入近100億元，而中央財(cái)政投入100處大遺址的保護(hù)專項(xiàng)資金僅20億元。中央財(cái)政投入的不足造成了遺址公園管理的“貧富不均”現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政投入能夠基本滿足遺址建設(shè)的需要（如杭州良渚遺址區(qū)），經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的遺址公園則陷入資金困境。其二，依靠或部分依靠市場(chǎng)渠道的遺址公園，則面臨著市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)受限的問(wèn)題。雖然各地通過(guò)土地出讓、產(chǎn)業(yè)調(diào)整與開發(fā)，吸引了110多億元社會(huì)投資，但是近兩年這些做法受到土地、房地產(chǎn)政策制約，社會(huì)力量投資國(guó)家考古遺址公園建設(shè)的政策保障明顯滯后，影響著地方政府資金籌集能力。其三，社會(huì)渠道的資金來(lái)源嚴(yán)重不足。國(guó)家考古遺址公園的公益性尚沒(méi)有得到充分發(fā)揮，無(wú)法滿足惠及民眾的要求，再加上宣傳不夠，沒(méi)有形成社會(huì)共同投入建設(shè)遺址公園的氛圍，相比于美國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)而言社會(huì)捐助的資金占比很低?？傊?，資金不足仍是制約國(guó)家考古遺址公園建設(shè)發(fā)展的瓶頸。在資金的利用方式上，也存在著問(wèn)題。大遺址項(xiàng)目資金只管建設(shè)不管運(yùn)行，資金投入也“重建輕權(quán)”（即投入重點(diǎn)在建設(shè)上，而對(duì)于征購(gòu)?fù)恋睾蠡驹瓨颖Ｗo(hù)的方式重視不夠）。目前盡管投入不小，但資金機(jī)制沒(méi)有創(chuàng)新，仍然只能用在建設(shè)期，致使其運(yùn)營(yíng)期的公益性難以得到保證。對(duì)于觀賞價(jià)值不高的大遺址項(xiàng)目，過(guò)多地興建展示設(shè)施造成資金浪費(fèi)的現(xiàn)象也很嚴(yán)重。經(jīng)營(yíng)機(jī)制上，行政主導(dǎo)的經(jīng)營(yíng)方式仍然占主導(dǎo)地位，市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)不足且亟須規(guī)范。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，建立大遺址保護(hù)利用的新體制很重要的一個(gè)方面就是建立符合國(guó)家公園共性特征的經(jīng)營(yíng)機(jī)制。但《國(guó)家考古遺址公園管理辦法（試行）》對(duì)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的規(guī)定基本沒(méi)有突破“政企不分”的老套路，更沒(méi)有明確特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制及其適用范圍。這種沒(méi)有把公益性業(yè)務(wù)和非公益性業(yè)務(wù)分開、沒(méi)有在非核心業(yè)務(wù)建立特許經(jīng)營(yíng)制度的遺產(chǎn)資源經(jīng)營(yíng)機(jī)制，既不利于提高經(jīng)營(yíng)服務(wù)效率，也不利于提高保護(hù)效率[10]。美國(guó)國(guó)家公園的管理方式是首先明確遺產(chǎn)資源經(jīng)營(yíng)權(quán)的界限，在此基礎(chǔ)上做到依法行事——依法構(gòu)建了特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制：經(jīng)營(yíng)的范圍僅僅限于提供與消耗性地利用遺產(chǎn)核心資源無(wú)關(guān)的后勤服務(wù)及旅游紀(jì)念品，同時(shí)經(jīng)營(yíng)者在經(jīng)營(yíng)規(guī)模、經(jīng)營(yíng)質(zhì)量、價(jià)格水平等方面必須接受管理者的監(jiān)管；國(guó)家公園的餐飲、住宿、交通等旅游服務(wù)設(shè)施及旅游紀(jì)念品的經(jīng)營(yíng)必須以公開招標(biāo)的形式征求經(jīng)營(yíng)者。中國(guó)國(guó)家考古遺址公園在經(jīng)營(yíng)上的政企不分導(dǎo)致兩方面的后果：一方面經(jīng)營(yíng)手段不足，經(jīng)營(yíng)機(jī)制有限，限制了遺址公園經(jīng)濟(jì)價(jià)值的開發(fā)；另一方面缺乏規(guī)范又造成公園運(yùn)營(yíng)中出現(xiàn)了重經(jīng)濟(jì)效益、輕資源保護(hù)的傾向，出現(xiàn)了“門票漲價(jià)”、收入未反哺保護(hù)的現(xiàn)象，損害了公園的公益性，更有甚者出現(xiàn)商業(yè)開發(fā)不規(guī)范、遺產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中違規(guī)錯(cuò)位開發(fā)和超容量開發(fā)等現(xiàn)象，造成對(duì)遺址的破壞。土地使用上，受制于若干土地政策的限制。在國(guó)家考古遺址公園的建設(shè)中，存在土地上的政策限制，表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是土地利用性質(zhì)的調(diào)整受到國(guó)土資源部門嚴(yán)格的指標(biāo)限制；二是土地征用經(jīng)費(fèi)和地上附著物的補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)不能使用國(guó)家重點(diǎn)文物保護(hù)專項(xiàng)補(bǔ)助資金，但地方配套往往嚴(yán)重不足，導(dǎo)致項(xiàng)目難以進(jìn)行；三是大遺址保護(hù)占用土地面積過(guò)大，對(duì)其他產(chǎn)業(yè)的影響比較大，因此受到的阻力也大。由于面臨政策的限制，考古遺址公園建設(shè)中，為贖買土地或控制土地使用方式而消耗了大量的資金成本。遺址和土地渾然一體、不可分割。要想實(shí)現(xiàn)妥善保護(hù)，需要由文物部門將土地征收為國(guó)有土地，否則文物部門無(wú)法實(shí)施保護(hù)措施，因此征地是遺址保護(hù)建設(shè)的前提。例如，楚紀(jì)南城的遺址就是土地，土地本身就是文物本體，因此征地是本體保護(hù)的前提條件。在目前征地拆遷不包括在文物專項(xiàng)資金補(bǔ)助之內(nèi)的情況下，考古遺址公園的發(fā)展嚴(yán)重受制于土地政策。2.3國(guó)家考古遺址公園國(guó)家公園化的主要目標(biāo)在國(guó)家考古遺址公園向著國(guó)家公園演化的過(guò)程中，必須考慮一般性和特殊性：“一般性”是指國(guó)家考古遺址公園應(yīng)從管理體制、經(jīng)營(yíng)機(jī)制、資金機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制等各個(gè)層面參照一般國(guó)家公園的經(jīng)驗(yàn)，建立“統(tǒng)一、規(guī)范、高效”的管理體制和運(yùn)營(yíng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公園的多重功能；“特殊性”是指國(guó)家考古遺址公園由于其資源特性導(dǎo)致其管理方式有別于一般意義上的國(guó)家公園。在國(guó)家公園化的進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)充分借鑒國(guó)外遺址保護(hù)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)適應(yīng)中國(guó)遺址特點(diǎn)，結(jié)合中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，積極創(chuàng)新文化遺產(chǎn)保護(hù)理念和實(shí)踐，形成具有中國(guó)特色的大遺址利用模式。一般目標(biāo)：建立“統(tǒng)一、規(guī)范、高效”的管理體制機(jī)制。管理制度上，實(shí)行“一地一主，統(tǒng)一管理”。國(guó)家考古遺址公園要變傳統(tǒng)遺產(chǎn)地“多頭管理”為“統(tǒng)一管理”，改進(jìn)目前實(shí)行的綜合管理與分部門管理結(jié)合的辦法，消除由于條塊分割管理而造成的政策法規(guī)之間的矛盾和利益沖突。對(duì)于適合建立國(guó)家公園體制的考古遺址公園，設(shè)立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)直接隸屬國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)落實(shí)國(guó)家公園的政策、法規(guī)、規(guī)劃、預(yù)算、檢查、監(jiān)督和協(xié)調(diào)各部門等方面的工作。經(jīng)營(yíng)機(jī)制上，采取“政府主導(dǎo)、管經(jīng)分離、特許經(jīng)營(yíng)、多方參與”的經(jīng)營(yíng)機(jī)制。國(guó)家考古遺址公園管理機(jī)構(gòu)不直接參與公園的營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。在公園內(nèi)，實(shí)行分區(qū)管理和分業(yè)務(wù)管理——?jiǎng)澏ㄟz產(chǎn)保護(hù)的核心區(qū)和核心業(yè)務(wù)，在該范圍內(nèi)嚴(yán)格按照事業(yè)單位體制進(jìn)行管理并保證公益性。在此之外，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)方式，充分調(diào)動(dòng)包括各級(jí)政府、民間組織、國(guó)內(nèi)外機(jī)構(gòu)、開發(fā)商、社區(qū)、志愿者等在內(nèi)的社會(huì)各界參與遺產(chǎn)保護(hù)、管理、開發(fā)和運(yùn)營(yíng)的積極性，兼顧多方利益，形成合力，獲取最廣泛的支持，確保公園持續(xù)健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與開發(fā)雙贏的目標(biāo)。資金機(jī)制上，構(gòu)建以中央財(cái)政投入為主的多元資金機(jī)制。加強(qiáng)政府特別是中央政府財(cái)政投入，使之成為國(guó)家考古遺址公園經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源，保障公益性。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)創(chuàng)新體制機(jī)制，提高國(guó)家考古遺址公園經(jīng)營(yíng)活力，增強(qiáng)發(fā)展后勁；鼓勵(lì)企業(yè)、個(gè)人和社會(huì)組織積極投資或提供捐助，形成全社會(huì)共同支持國(guó)家考古遺址公園建設(shè)和發(fā)展的良好局面。對(duì)于市場(chǎng)渠道和社會(huì)渠道的資金收入，按照收支兩條線進(jìn)行管理，反哺遺產(chǎn)保護(hù)。建立適合國(guó)家公園開發(fā)建設(shè)的文物相關(guān)補(bǔ)償機(jī)制。監(jiān)督機(jī)制上，建立多層次的監(jiān)督機(jī)制。由主管部門牽頭，聯(lián)合相關(guān)遺產(chǎn)管理部門設(shè)立國(guó)家考古遺址公園資源保護(hù)與管理評(píng)估制度，制定公園長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制。積極發(fā)揮公眾和NGO（非政府組織）的監(jiān)督作用，把其作為公園監(jiān)管體系的重要構(gòu)成部分。特殊目標(biāo)：保護(hù)要求更高；公益性更強(qiáng)。國(guó)家考古遺址公園對(duì)資源保護(hù)的要求更高。文物種類和數(shù)量多，保護(hù)和利用方式比較復(fù)雜，使得國(guó)家考古遺址公園更強(qiáng)調(diào)原狀保護(hù)和適當(dāng)科普，而非像一般國(guó)家公園那樣作為大眾旅游目的地。隨著考古發(fā)掘工作的推進(jìn)，遺址公園內(nèi)的文化內(nèi)容處于動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程。這與通常的國(guó)家公園不同，管理方式也更加強(qiáng)調(diào)個(gè)性。國(guó)家考古遺址公園的公益性更加突出。遺址公園所保護(hù)的遺址資源，具備在經(jīng)濟(jì)、考古、科研、教育等方面全方位的、全國(guó)性的示范意義，而不是僅僅作為旅游對(duì)象而存在，其重要性和價(jià)值要求國(guó)家考古遺址公園必須充分發(fā)揮遺產(chǎn)的公益屬性，全面惠及民生。同時(shí)，國(guó)家考古遺址公園與周邊的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在密切互動(dòng)，利益相關(guān)者眾多，利益訴求難以統(tǒng)一，其遺產(chǎn)的保護(hù)和利用與一般國(guó)家公園相比，更需要與周邊經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境統(tǒng)籌起來(lái)進(jìn)行。國(guó)家考古遺址公園國(guó)家公園化的主要目標(biāo)，是與建設(shè)文化遺產(chǎn)強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)密切結(jié)合的。2013年文化遺產(chǎn)藍(lán)皮書系統(tǒng)總結(jié)了“文化遺產(chǎn)強(qiáng)國(guó)”的五方面特征：①文物保護(hù)范圍覆蓋較廣、保護(hù)效果較好；②促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)較大且在多方面顯示出不可替代性；③社會(huì)參與度較高且形成多部門齊抓共管局面；④文物及相關(guān)系統(tǒng)行政資源投入充分并在行政資源使用上有較高的管理水平；⑤文物及相關(guān)系統(tǒng)有一支德才兼?zhèn)涞奈幕z產(chǎn)工作隊(duì)伍。在國(guó)家考古遺址公園建設(shè)中建立國(guó)家公園體制，正是順應(yīng)了這五大特征，也是文化遺產(chǎn)強(qiáng)國(guó)的重要抓手。同時(shí)，國(guó)家公園體制的建設(shè)，也與文物系統(tǒng)在新時(shí)期的目標(biāo)密不可分。國(guó)家文物局制定的《文物事業(yè)2020年目標(biāo)》中，文物事業(yè)未來(lái)的重點(diǎn)目標(biāo)主要集中在以下五個(gè)方面：文物管理體系建立健全；各類文物得到全面有效保護(hù)；在“五位一體”建設(shè)中發(fā)揮重要作用；在國(guó)際文化遺產(chǎn)領(lǐng)域的影響力顯著提升；政策保障切實(shí)有力。考古遺址公園向國(guó)家公園發(fā)展的目標(biāo)，從各個(gè)方面順應(yīng)了文物系統(tǒng)未來(lái)的工作目標(biāo)?？脊胚z址公園國(guó)家公園化的目標(biāo)與《文物事業(yè)2020年工作目標(biāo)》、文化遺產(chǎn)強(qiáng)國(guó)目標(biāo)的關(guān)系如圖技3-3所示。圖技3-3考古遺址公園國(guó)家公園化的目標(biāo)與文物事業(yè)2020年工作目標(biāo)、文化遺產(chǎn)強(qiáng)國(guó)目標(biāo)的關(guān)系3建立國(guó)家公園體制背景下國(guó)家考古遺址公園的發(fā)展方式與美國(guó)國(guó)家公園體制相比，國(guó)家考古遺址公園管理的統(tǒng)一、規(guī)范程度較低，其公益性難以得到管理體制機(jī)制支持。考慮到中國(guó)屬地化管理的遺產(chǎn)地在土地權(quán)屬上的復(fù)雜性、財(cái)政資金投入方面的不足，以及遺產(chǎn)地內(nèi)部分布有數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的原住民，建議以“統(tǒng)一、規(guī)范、高效”為原則開展國(guó)家公園管理體制建設(shè)示范試點(diǎn)。具體方式如下。3.1第一階段：建立適應(yīng)國(guó)家公園建設(shè)的體制機(jī)制理順土地權(quán)屬關(guān)系，解決用地問(wèn)題。健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的土地產(chǎn)權(quán)制度。加強(qiáng)與國(guó)務(wù)院有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，出臺(tái)配套支持國(guó)家考古遺址公園建設(shè)和發(fā)展的土地政策，保障遺址保護(hù)專門用地，單獨(dú)規(guī)定遺址所依附土地的性質(zhì)、用途，實(shí)行國(guó)家考古遺址公園建設(shè)用地指標(biāo)單列。鼓勵(lì)地方政府通過(guò)盤活閑置土地、統(tǒng)籌安排存量土地、提前啟動(dòng)土地儲(chǔ)備、采取置換和占補(bǔ)平衡的辦法，滿足國(guó)家考古遺址公園建設(shè)和發(fā)展需求。建立分區(qū)管理制度，落實(shí)主體功能區(qū)要求。根據(jù)資源特征，將國(guó)家考古遺址公園劃分為特別保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)景觀區(qū)、史跡保存區(qū)、戶外游憩區(qū)和一般管制區(qū)，實(shí)行核心功能、過(guò)渡功能及服務(wù)功能的分區(qū)控制管理。探索建立全民所有文化遺產(chǎn)管理體制和公園空間用途管制體制。厘清公園內(nèi)土地權(quán)屬關(guān)系，劃清全民和集體所有權(quán)邊界，探討使用權(quán)、管理權(quán)、收益權(quán)的劃分。對(duì)保護(hù)核心區(qū)、重點(diǎn)旅游區(qū)的土地，采取劃撥、贖買、租賃、使用權(quán)作價(jià)入股等方式，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一管理、集約利用。完善公園管理的標(biāo)準(zhǔn)體系。通過(guò)健全和完善規(guī)劃編制、評(píng)審、審批、實(shí)施、監(jiān)督、評(píng)估的程序和標(biāo)準(zhǔn)體系，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，全面聽取土地、規(guī)劃、建設(shè)、旅游等部門的意見和建議，充分反映當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)、生活方面的合理需求，并與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃有效銜接。建立健全國(guó)家考古遺址公園管理標(biāo)準(zhǔn)體系，明確管理機(jī)構(gòu)規(guī)模、人員編制數(shù)量、崗位設(shè)置比例、人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、基本運(yùn)行保障、管理運(yùn)行評(píng)估的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。分類別強(qiáng)化財(cái)政資金保障，拓展資金來(lái)源。針對(duì)不同資金機(jī)制的大遺址，采取不同的措施：對(duì)以財(cái)政撥款為主的大遺址，繼續(xù)引導(dǎo)地方政府落實(shí)建設(shè)和管理的配套資金；對(duì)財(cái)政撥款與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的大遺址，要加大中央財(cái)政的支持力度，擴(kuò)大財(cái)政資金的使用范疇，除可以用于遺址本體的保護(hù)、研究和展示之外，還應(yīng)支持國(guó)家考古遺址公園建設(shè)中的環(huán)境整治、拆遷補(bǔ)償?shù)软?xiàng)目；對(duì)以市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)為主的大遺址，將其經(jīng)費(fèi)支出納入財(cái)政預(yù)算。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)創(chuàng)新體制機(jī)制，提高國(guó)家考古遺址公園經(jīng)營(yíng)活力，增強(qiáng)發(fā)展后勁。運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，以基金認(rèn)購(gòu)、對(duì)口支援、社會(huì)捐贈(zèng)等多種形式，擴(kuò)大資金來(lái)源渠道，形成全社會(huì)共同支持國(guó)家考古遺址公園建設(shè)和發(fā)展的良好局面。建立管理與經(jīng)營(yíng)分離的機(jī)制。文物部門為國(guó)家考古遺址公園行政管理部門，不參與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。實(shí)行委托經(jīng)營(yíng)許可和特許經(jīng)營(yíng)許可制度，考古遺址公園內(nèi)的餐飲、住宿、交通、娛樂(lè)等各種旅游經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目由管理機(jī)構(gòu)實(shí)行委托經(jīng)營(yíng)和特許經(jīng)營(yíng)，通過(guò)公開招投標(biāo)確定經(jīng)營(yíng)主體，并按標(biāo)準(zhǔn)征繳資源有償使用費(fèi)。部分有收益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作。將門票、資源補(bǔ)償使用費(fèi)及各類經(jīng)營(yíng)收入納入財(cái)政預(yù)算，實(shí)行收支兩條線。建立多元參與、行之有效的監(jiān)督機(jī)制。落實(shí)生態(tài)文明評(píng)價(jià)和干部考核機(jī)制，完善資源環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)預(yù)警體系，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。由公園行政管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使國(guó)家公園內(nèi)的生態(tài)保護(hù)、規(guī)劃建設(shè)、旅游市場(chǎng)監(jiān)督管理職責(zé)，組織工商、食品藥品監(jiān)督管理、價(jià)格、質(zhì)檢、文化、旅游、公安等部門建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。健全社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，集聚當(dāng)?shù)厝罕?、游客、新聞媒體、其他組織等多方力量形成有效的多方制衡和監(jiān)督。3.2第二階段：推動(dòng)國(guó)家考古遺址公園轉(zhuǎn)型為國(guó)家公園設(shè)立在國(guó)家考古遺址