國際社會救助項目的經(jīng)驗-對中國低保制度的啟示

國際社會救助項目的經(jīng)驗對中國低保制度的啟示

不論是發(fā)達(dá)國家，還是發(fā)展中國家，都有社會救助項目。本文將選擇有關(guān)社會救助項目的幾個方面，分析其他國家的經(jīng)驗，并討論這些經(jīng)驗對中國低保制度的啟示。本文將主要討論以下幾個方面的內(nèi)容：第一是其他國家社會救助項目的支出；第二是其他國家社會救助項目的補(bǔ)助水平；第三是社會救助項目的瞄準(zhǔn)；第四是與社會救助項目的激勵相關(guān)的問題；第五是社會救助項目的城鄉(xiāng)分割；最后是其他國家社會救助項目的經(jīng)驗對中國低保制度的啟示。一社會救助項目的支出首先來看不同國家的社會救助支出占GDP的比例。圖1給出了21世紀(jì)初73個發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家的社會救助支出占GDP的比例。從圖1可以看出，各個國家的社會救助支出占GDP的比例差異很大。大約20個國家的這一比例都在1%以下，有的國家這一比例高達(dá)5%左右。與其他國家相比，中國的社會救助支出占GDP的比例很低，大約在0.5%左右。圖2給出了分地區(qū)社會救助和社會保險占GDP的比例。從中可以看到，從社會保險支出占GDP的比例看，0ECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）國家顯著地高于其他國家，東歐和中亞地區(qū)也較高。從社會救助支出占GDP的比例看，各個地區(qū)普遍不高，即便是在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的0ECD國家。非洲撒哈拉以南地區(qū)社會救助支出占GDP的比例，甚至還高于OECD國家。中國屬于東亞太平洋地區(qū)，這一比例與其他地區(qū)相比幾乎是最低的。圖1一些發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家的社會救助支出占GDP比例圖2分地區(qū)社會救助和社會保險支出占GDP比例由此可見，不同國家和不同項目在支出方面的差異很大。由于不同救助項目的制度目標(biāo)不同，各個地區(qū)的文化以及其他因素也存在相當(dāng)大的差異，我們無法確切地說，救助支出占GDP的比例多大是合適的，也就是說，沒有“試金石”。二社會救助項目的補(bǔ)助水平我們再來看社會救助項目的補(bǔ)助水平。在OECD國家和一些東歐國家，其社會救助項目的補(bǔ)助水平有非常大的差異。比如，在瑞典和挪威，沒有固定的最低的補(bǔ)助水平。瑞典是基于一個當(dāng)?shù)卮_定的合理的家庭戶真實生活成本確定補(bǔ)助水平，而挪威的社會救助標(biāo)準(zhǔn)則是要讓人們過上體面的生活。有的國家是按照“一籃子”商品或服務(wù)的價格來確定補(bǔ)助水平。例如，立陶宛是根據(jù)“一籃子”商品的價格，而德國是根據(jù)“一籃子”商品和服務(wù)的價格。還有一些國家是依照其他一些福利項目的水平，來確定社會救助項目的補(bǔ)助水平。例如，丹麥社會救助的補(bǔ)助水平，按照其最高的失業(yè)保險福利的60%～80%來確定，荷蘭是根據(jù)其凈最低工資水平來確定。在拉脫維亞，社會救助的補(bǔ)助水平是明確按照其可用的資源來決定的。在愛爾蘭、法國和波蘭，其補(bǔ)助水平的確定沒有明確的規(guī)定，是由政府的法規(guī)來確定的。由于存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)，在大多數(shù)東歐國家，隨著家庭戶規(guī)模的不同，每個人的補(bǔ)助水平是不同的。道理很簡單。比如說，如果一個家庭只有1個人，另一個家庭有5個人，盡管家庭規(guī)模有很大差異，但這兩個家庭需要的供暖資源可能是一樣的。因此，如果家庭戶規(guī)模不同，每個人得到的補(bǔ)助水平有差異是合理的。有的國家采用的方法很簡單。例如，在愛沙尼亞，家庭中的第一個人得到100%的補(bǔ)助，此后每增加1個人，都只得到80%的補(bǔ)助。有的國家根據(jù)年齡調(diào)整補(bǔ)助水平。在德國，單身成年人得到100%的補(bǔ)助；如果兩個成年人住在一起，每個人得到90%的補(bǔ)助；14歲以下兒童得到60%的補(bǔ)助；14歲以上兒童得到80%的補(bǔ)助。在幾個東歐國家，第二個成年人得到補(bǔ)助的50%～75%。也有一些國家的做法與中國一樣，即不考慮家庭戶規(guī)模，拉脫維亞和立陶宛都是這樣的情形。再來看一下一些中等收入國家社會救助項目的補(bǔ)助水平。平均來說，家庭或兒童資助項目的補(bǔ)助水平，占轉(zhuǎn)移前家庭戶消費的14%左右；社會救助或最低保障項目的補(bǔ)助水平，占轉(zhuǎn)移前家庭戶消費的15%左右；養(yǎng)老金水平，占轉(zhuǎn)移前家庭戶消費的20%左右。三社會救助項目的瞄準(zhǔn)考察一項社會救助項目的瞄準(zhǔn)狀況，就是看是不是應(yīng)該得到救助的人都得到了救助，不應(yīng)該得到救助的人沒有得到救助。研究表明，與其他發(fā)展中國家社會救助項目相比，中國城市低保的瞄準(zhǔn)做得很好。在其他國家，不同的社會救助項目瞄準(zhǔn)的狀況很不一樣。但是，沒有任何一個國家的任何一個項目可以做到完美。在歐洲和中亞一些國家，有的社會救助項目的受助者中，大約僅有20%來自收入最低的1/5的人群。有的國家的社會救助項目的瞄準(zhǔn)做得較好。例如，美國的食品券項目，受助者的80%都來自收入最低的1/5的人群。此外，不同的社會救助項目使用的瞄準(zhǔn)方法不同，其瞄準(zhǔn)的效果也有很大差異。比較發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家的不同社會救助項目可以發(fā)現(xiàn)，項目瞄準(zhǔn)效果差異的80%，是由項目自身執(zhí)行的差異造成的。也就是說，一個救助項目的執(zhí)行比選擇采取何種瞄準(zhǔn)方法更為重要。準(zhǔn)家計調(diào)查是一種可供選擇的瞄準(zhǔn)方法，尤其適用于收入很難觀察到，但常規(guī)的家庭戶調(diào)查數(shù)據(jù)是可獲得的，而且當(dāng)?shù)赜幸欢ǖ墓芾斫M織能力的地區(qū)或情況。這個方法主要分為以下幾個步驟。第一，根據(jù)具有代表性的家庭戶調(diào)查數(shù)據(jù)，描繪出貧困人口的詳細(xì)狀況。第二，根據(jù)這些狀況，產(chǎn)生一個公式，看貧困與家庭戶的哪些特征相關(guān)。公式中包含的家庭戶的特征必須是很容易觀察到的，而且很難改變或隱瞞。由于收入信息是很難準(zhǔn)確獲得的，這些特征中不能包括收入。根據(jù)這些特征與貧困的關(guān)系緊密程度，給每個特征一個權(quán)重。第三，對每個申請救助的家庭戶，根據(jù)該家庭戶的這些特征，計算其貧困的值，然后與一個預(yù)先設(shè)定的值進(jìn)行比較，低于預(yù)先設(shè)定的值，則該家庭戶符合救助資格。第四，使用該方法并不能避免一些真正的窮人被排除在社會救助之外，因此，需要有一個反饋和申訴的程序。第五，根據(jù)較近的家庭戶調(diào)查數(shù)據(jù)，定期更新或修改公式。這個方法在美國等一些國家得到非常廣泛的應(yīng)用，另外在南亞一些國家，也開始嘗試使用這個方法。在中國的農(nóng)村地區(qū)，收入信息很難獲得。準(zhǔn)家計調(diào)查是一種可以考慮選擇的方法。四與社會救助項目激勵相關(guān)的問題與社會救助項目激勵相關(guān)的問題，主要是指社會救助與工作的關(guān)系，即如何讓那些得到社會救助而且有勞動能力的人去工作。不管是何種收入水平的國家，都高度關(guān)注其社會救助項目的工作激勵問題。不同國家解決該問題的方法不同，其中一些方法已經(jīng)在中國得到應(yīng)用。解決該問題的最簡單的一種方法，就是為了得到這項救助，必須從事一些公共的工作。比如印度的國家農(nóng)業(yè)就業(yè)保障項目，即采用該方法。但是，這個方法只對特定的人群適用。對老年人或者已經(jīng)喪失勞動能力的人，就不能使用這種方法。還有一種辦法是限制獲得社會救助的時間或者是中間間隔一段時間。例如，西班牙的社會救助最長為12個月；斯洛文尼亞最長為6個月；拉脫維亞每年最長為9個月；保加利亞最長為18個月，然后接下來的12個月不能得到，接下來可以再申請。但是，在大多數(shù)比較富裕的東歐國家，對社會救助的獲得時間沒有限制。有些社會救助項目為了鼓勵得到救助的人再工作，會在受助者再工作之后，繼續(xù)給予其一段時間的救助。通常來說，補(bǔ)助水平會隨著時間的推移而降低。法國、愛爾蘭和拉脫維亞都是這樣的情形。在愛爾蘭，受助者再工作之后，第一年還能得到75%的補(bǔ)助，第二年得到50%，第三年得到25%。愛爾蘭還有一項制度，是把社會救助項目和教育聯(lián)系起來。如果受助者繼續(xù)接受教育，在此期間還能繼續(xù)得到救助。還有一些國家使用稅收手段。有些家庭戶的收入可能恰恰是在救助線上下，如果在救助線之下，就可以得到救助，如果恰恰只比救助線高一點點，就不能得到社會救助。對于這類正在工作的家庭，可以采用稅收的辦法，比如減免稅收或降低稅率，以避免貧困陷阱。使用這種手段，需要有比較發(fā)達(dá)和完善的稅收系統(tǒng)。還有一些其他的方法。比如，對于那些得到救助的人，給他們的雇主一些工資的補(bǔ)助，但是這個方法主要是針對特定人群的，例如殘疾人或者單身父母，流動人口或者老年人口。斯洛文尼亞就采用這種方法。比如，在尋找工作方面，給接受社會救助者提供一些幫助。幾乎所有的OECD國家都采用這樣的方法。澳大利亞的一個社會救助項目（AustraliaCentrelink）也是這么做的。比如，給受益的低收入的工作家庭的兒童一些補(bǔ)助。法國、德國、美國和澳大利亞也都有這樣的做法。五社會救助項目的城鄉(xiāng)分割在低收入國家和中等收入國家，社會救助項目普遍有明顯的城鄉(xiāng)體系的分割。有時，農(nóng)村的社會救助甚至更為慷慨。印度就是一個典型的例子。當(dāng)國家變得越來越富足時，社會救助的城鄉(xiāng)分割傾向于消失。但是，在養(yǎng)老金制度上，當(dāng)國家變得更加富裕時，城鄉(xiāng)分割往往持續(xù)存在較長時間，例如波蘭的農(nóng)民養(yǎng)老金制度，以及韓國的養(yǎng)老金制度。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，并不需要一步就做到城市和農(nóng)村有相同的社會救助政策，那是比較困難的。但是在管理層面可以先做一些事情，比如，讓城市和農(nóng)村的救助體系中的人有相同的身份號，以及相似的報表格式等。這樣，未來城鄉(xiāng)體系整合時會更加方便。六其他國家社會救助項目的經(jīng)驗對中國低保制度的啟示以上談到的其他國家的社會救助項目的經(jīng)驗，對于中國低保制度有一些啟示，主要概括為四點。第一，從低保標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平上看，當(dāng)收入難以準(zhǔn)確衡量（尤其是對于農(nóng)村低保）時，“補(bǔ)差”的制度設(shè)計是否合理？實際上，由于收入信息很難獲得，“補(bǔ)差”是難以做到的。在確定低保標(biāo)準(zhǔn)時，家庭戶規(guī)模是否應(yīng)該被考慮在內(nèi)？一些國家的經(jīng)驗表明，家庭戶規(guī)模是應(yīng)該考慮的因素。第二，從低保的瞄準(zhǔn)上看，使用準(zhǔn)家計調(diào)查的方法可能是合理的。但是，這個方法能夠保證在整個國家內(nèi)都能系統(tǒng)地應(yīng)用而且有效，尤其是對于農(nóng)村低保而言，是一個值得考慮的問題。可以嘗試先在一些地區(qū)進(jìn)行試點，依據(jù)效果的好壞考慮是否推廣。第三，關(guān)于社會救助與工作激勵，中國和OECD國家已經(jīng)有很多好的經(jīng)驗。這些經(jīng)驗