對我國社會養(yǎng)老保險政策的反思

對我國社會養(yǎng)老保險政策的反思

第一節(jié)當(dāng)前我國社會養(yǎng)老保險政策執(zhí)行中的主要做法當(dāng)前社會養(yǎng)老保險政策執(zhí)行中的問題，集中表現(xiàn)為養(yǎng)老保險基金收繳與支出之間的缺口。在養(yǎng)老保險基金面臨支出壓力的情況下，政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)采用的策略行為主要歸結(jié)為三種方式：第一，加大社會養(yǎng)老保險費的征繳力度，增加統(tǒng)籌范圍內(nèi)企業(yè)的繳費收入；第二，擴(kuò)大養(yǎng)老保險的覆蓋面，主要是將未參保的非公有制企業(yè)納入統(tǒng)籌范圍，拓寬養(yǎng)老保險費的征收渠道；第三，向當(dāng)?shù)卣蛏霞壵从痴邎?zhí)行中的困難，爭取各級財政資金資助，將自身面臨的工作壓力部分地向政府轉(zhuǎn)移。本研究中養(yǎng)老保險政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的上述做法，是在與企業(yè)策略行為的互動過程中形成的，也是當(dāng)前各地解決養(yǎng)老保險基金收支矛盾的主要思路，那么如何評價這些做法或思路的實際效果與影響呢？以下聯(lián)系我國社會養(yǎng)老保險政策總體現(xiàn)實情況逐一進(jìn)行分析。一加強(qiáng)社會保險稅費征收力度企業(yè)拖欠、逃避社會養(yǎng)老保險費的問題自制度改革以來就存在，已經(jīng)成為中國社會養(yǎng)老保障制度實施中的一個主要難題。企業(yè)不按時繳納保險費，違背了政策規(guī)劃的基本要求，也反映了社會養(yǎng)老保險政策執(zhí)行不力的問題，因此，部分研究者與政府部門工作人員認(rèn)為，應(yīng)該加強(qiáng)社會養(yǎng)老保險費的征收力度，有的研究者進(jìn)一步提出，在近年來由稅務(wù)部門代征保險費的基礎(chǔ)上，有必要加快社會養(yǎng)老保險“費改稅”的進(jìn)程，依法征收社會保障稅。如前所述，本書探討社會養(yǎng)老保險政策實施中的策略行為，強(qiáng)調(diào)建立有效的實施機(jī)制的重要性，但單純提出加強(qiáng)政策實施的力度與強(qiáng)制性是片面的。第一，政策的實施過程往往折射出政策制定的結(jié)構(gòu)性制約。當(dāng)前社會養(yǎng)老保險正式規(guī)則的軟約束，執(zhí)行機(jī)構(gòu)對企業(yè)控制強(qiáng)度的彈性化、不均衡性及整體弱化既與歷史因素有關(guān)，也與當(dāng)前政策的制定有關(guān)。目前社會養(yǎng)老保險政策規(guī)定本身存在一定缺陷，即政府沒有在政策安排中明確規(guī)定養(yǎng)老金隱性債務(wù)的籌資來源，沒有妥善解決新舊制度的過渡問題，而將其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的對老職工的養(yǎng)老保障責(zé)任轉(zhuǎn)移給了企業(yè)。在政策規(guī)劃存在缺陷的情況下，僅僅靠加強(qiáng)社會保險費的征繳工作，不可能從根本上解決問題。正如本研究揭示的，很多企業(yè)拖欠繳納養(yǎng)老保險費，并非完全是故意欠繳，而是確實受到資源短缺的約束，要完全按政策規(guī)定的高繳費率交納養(yǎng)老保險費有較大困難，一些瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)更是無力承擔(dān)繳費。如果強(qiáng)行征繳，必然會使部分企業(yè)經(jīng)營狀況惡化甚至破產(chǎn)，這種殺雞取卵的做法不僅會減少政府的其他稅收，不利于養(yǎng)老保險基金總量的增加，而且會有大量工人失業(yè)或面臨生活困境，從而引起社會的強(qiáng)烈震蕩，因此是得不償失的。第二，政府、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)對企業(yè)的控制強(qiáng)度是彈性的，這既與當(dāng)前政策制定的模糊性、矛盾性有關(guān)，也與政府對當(dāng)前情境的認(rèn)知與綜合性的目標(biāo)取向有關(guān)。對于地方政府而言，在養(yǎng)老保險費較高的情況下，考慮到本地經(jīng)濟(jì)增長與企業(yè)的承受能力，并不一定愿意加強(qiáng)征繳的力度。對社會養(yǎng)老保險政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)而言，目前的政策安排與運行機(jī)制使其面臨較大的實施阻力，又沒有相應(yīng)的激勵機(jī)制促使其加大執(zhí)行政策的力度，正如本書所述，執(zhí)行機(jī)構(gòu)采取適應(yīng)性的執(zhí)行策略，就是盡可能地避免與企業(yè)發(fā)生激烈的沖突。第三，以社會保障稅的名義征收保險費可以很大程度地解決企業(yè)拖欠、逃避繳費的問題，但是，如果在沒有妥善解決制度轉(zhuǎn)軌成本的前提下，單純?yōu)榱思哟笳魇樟Χ葘嵭小百M改稅”，會產(chǎn)生許多負(fù)面效應(yīng)。隨著我國加入世貿(mào)組織，提升企業(yè)的國際競爭力已成為緊迫課題，社會保障制度改革應(yīng)順應(yīng)這一潮流。從目前情況看，我國企業(yè)所承擔(dān)的稅賦已位于世界前列，2002年5月美國《福布斯》發(fā)表的關(guān)于世界30個國家稅收調(diào)查結(jié)果顯示，法國人承擔(dān)著全球最重的稅賦，稅賦壓力指數(shù)為181.2，比利時以164.2位居第二，中國的負(fù)擔(dān)指數(shù)為154.5，在所抽查的三十個國家中名列第三，而以高福利國家著稱的瑞典以149.3位居第四，美國位于第十六位（馬慶鈺，2004）。在我國企業(yè)已經(jīng)承擔(dān)較重稅賦的前提下，如果強(qiáng)化社會保險費的征繳力度，即使不一定會使企業(yè)經(jīng)營狀況惡化，也必然會增加企業(yè)成本，削弱其競爭力，從而不利于我國企業(yè)參與國際競爭?？紤]到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要與企業(yè)的承受力，中央政府難以一味強(qiáng)調(diào)加大征繳力度。最后，在不提高政策制定的合理性、可行性的基礎(chǔ)上，即使出于情境的需要或政府核心領(lǐng)導(dǎo)人的要求，臨時加強(qiáng)了執(zhí)行的力度，在企業(yè)經(jīng)營狀況存在好壞差異的情況下，也很難保證執(zhí)行的規(guī)范性與公正性。二擴(kuò)大社會養(yǎng)老保險覆蓋面擴(kuò)大社會養(yǎng)老保險制度的覆蓋面，將更多的職工納進(jìn)社會養(yǎng)老保障制度體系中，符合制度改革的目標(biāo)與政策規(guī)定，但現(xiàn)實中擴(kuò)大覆蓋面的執(zhí)行力度是彈性的，目的在于籌集更多的養(yǎng)老基金，以緩解當(dāng)期養(yǎng)老金的收支壓力。正如前文一些社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的人員所說：“社會養(yǎng)老保障保的重點是國有企業(yè)，出錢的重點是非國有企業(yè)”，“先把他們（非國有企業(yè)）拉進(jìn)來再說”。也就是說，擴(kuò)大覆蓋面的做法在現(xiàn)實中演變成了一種沒有長遠(yuǎn)計劃的權(quán)益之計。這不僅造成政策執(zhí)行的不公正、不規(guī)范，而且也不利于制度的長期穩(wěn)定運行。研究表明，在社會養(yǎng)老保障計劃中，要慎重對待擴(kuò)大養(yǎng)老保障覆蓋面的問題（埃斯特·詹姆斯，2004）。在發(fā)展中國家，絕大多數(shù)勞動者和老年人不在正式的社會保障范圍內(nèi)。如在撒哈拉以南非洲國家和南亞地區(qū)，參保比例不足10%，大多數(shù)東亞地區(qū)不到30%；在非洲南部的中等收入國家為50%～60%；在東歐轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國家為70%～80%；而一小部分經(jīng)濟(jì)合作組織成員國的參保比例則高達(dá)90%～100%（世界銀行，1994）。一般說來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是社會保障覆蓋范圍大小的主要決定因素。然而，從我國目前情況看，社會養(yǎng)老保障制度基本上沒有覆蓋廣大農(nóng)村地區(qū)的人口，城鎮(zhèn)社會保障覆蓋面難以擴(kuò)大的主要原因與政策制定有關(guān)。繳費率過高、激勵不足是制約養(yǎng)老保險覆蓋面難以擴(kuò)展的原因。在現(xiàn)有體制下，擴(kuò)大覆蓋面意味著政府將過去對國有企業(yè)老職工承諾的養(yǎng)老責(zé)任，部分轉(zhuǎn)移給新參加養(yǎng)老保險的企業(yè)。目前公有制企業(yè)基本上在覆蓋面內(nèi)，在繳費率過高的情況下，很多公有制企業(yè)采取欠繳或向財政借款的策略行為減輕負(fù)擔(dān)，還有相當(dāng)一部分企業(yè)基本處于瀕臨破產(chǎn)狀態(tài)，根本不可能承擔(dān)繳費責(zé)任。這樣，繳費壓力就會進(jìn)一步向新加入覆蓋面的非公有制企業(yè)傾斜。由于非公有制企業(yè)在職職工年齡偏輕，繳費在當(dāng)期相當(dāng)于純粹做貢獻(xiàn)，因此，在繳費率過高、政策執(zhí)行強(qiáng)制力不足等因素的綜合影響下，非公有制企業(yè)逃繳、瞞報現(xiàn)象嚴(yán)重，最終導(dǎo)致擴(kuò)大養(yǎng)老保險覆蓋面的困難。研究表明，由于發(fā)展中國家所謂的“困難群體”數(shù)量龐大，而且政府的執(zhí)行能力較弱，因此，許多發(fā)展中國家甚至不愿嘗試將困難群體納入統(tǒng)籌面，有些國家盡管嘗試了，但大多以失敗而告終。例如，在智利，自營勞動者占勞動力市場人數(shù)的1/3，但卻沒有被納入覆蓋面；在阿根廷，自營勞動者盡管得到了保障，但政府正在考慮將他們排除在強(qiáng)制投保范圍之外，因為逃避繳費的人數(shù)太多。（埃斯特·詹姆斯，2004）對我國來說，擴(kuò)大社會養(yǎng)老保障制度的覆蓋面是改革的必然趨勢，需要強(qiáng)調(diào)的是，應(yīng)當(dāng)在擴(kuò)大保障面之前，將社會保障制度建立在穩(wěn)定的財務(wù)機(jī)制上。否則，擴(kuò)大養(yǎng)老保障的覆蓋面，會有較強(qiáng)的負(fù)面效果。首先，目前我國擴(kuò)大覆蓋面的重要對象是民營、三資企業(yè)，這些企業(yè)對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展與就業(yè)的貢獻(xiàn)，使地方政府及執(zhí)行機(jī)構(gòu)不愿采取強(qiáng)制性的擴(kuò)面手段；其次，在工資、雇傭人數(shù)不變的情況下，繳納保險費將增加企業(yè)的勞動力成本，在我國勞動力充足的情況下，雇主要么會選擇降低工人工資待遇的辦法將成本轉(zhuǎn)移到工人身上，要么在工資待遇不變的情況下，雇傭較少的工人，前者會使低收入職工的經(jīng)濟(jì)狀況變得更加糟糕，而且，用微薄的收入維持現(xiàn)在的生存，比起用這些收入為遙遠(yuǎn)的未來支付養(yǎng)老金更有效用。后者則會使政策制定者陷入擴(kuò)大覆蓋面與擴(kuò)大就業(yè)面兩個目標(biāo)顧此失彼的兩難困境。最后，即使政府用強(qiáng)制手段將非公有制企業(yè)納入社會養(yǎng)老保障體系，緩解了局部地區(qū)短時間內(nèi)的養(yǎng)老金支付壓力，但由于其職工的個人賬戶事實上沒有資金積累，是空賬運行，而政府并沒有基于科學(xué)測算，確定這些職工退休時個人賬戶資金的來源，因此在人口老齡化高峰時期，政府將面臨更大的養(yǎng)老金支付壓力。綜上所述，我國在不解決舊有體制遺留問題的情況下，在現(xiàn)有的養(yǎng)老保險資金運行體系沒有成熟以前，擴(kuò)大覆蓋面只是擴(kuò)大養(yǎng)老保險資金來源的權(quán)宜之計，這一方面會加重保險基金長期運行的不穩(wěn)定性，增加問題的累積，造成未來制度運行的財務(wù)危機(jī)，另一方面，正如本研究揭示的，對企業(yè)執(zhí)行的彈性化的擴(kuò)面措施，會加重政策執(zhí)行中的不規(guī)范、不公正現(xiàn)象，加大制度改革的難度。即使解決了舊體制的遺留問題，政策制定中也應(yīng)進(jìn)行成本——效益分析，使擴(kuò)大覆蓋面具有現(xiàn)實的合理性與可行性。三財政的非正式資助本書研究的一個重要的政策含義是對計劃體制時期養(yǎng)老保險的遺留問題應(yīng)盡可能以合理可行的方式加以解決，否則，無論新的目標(biāo)模式如何構(gòu)建，都不可能有效地得以實施。由本書的論述可知，要建立合理可行的社會養(yǎng)老保險政策體系，關(guān)鍵是要處理好計劃體制時期“老人”、“中人”的隱性債務(wù)問題，使制度順利地過渡。要解決這個問題，政府應(yīng)及時妥善地解決對“老人”、“中人”的隱性債務(wù)。顯然，政府將社會保障責(zé)任轉(zhuǎn)移給社會及企業(yè)只是一種博弈行為，其所轉(zhuǎn)移的責(zé)任只能是有限的；一方面，社會養(yǎng)老保障制度的改革，中斷了原來的企業(yè)保障模式，但“老人”、“中人”的基本養(yǎng)老權(quán)益不應(yīng)因制度轉(zhuǎn)軌而喪失，在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型前，“老人”、“中人”的一部分工資與養(yǎng)老金權(quán)益實際上轉(zhuǎn)化為國有資產(chǎn)，政府有責(zé)任與義務(wù)為其提供社會保障；另一方面，政府作為社會的管理者與民眾利益的維護(hù)者，最終必定要承擔(dān)對公眾的社會保障責(zé)任。事實上，在企業(yè)征收養(yǎng)老保險費十分困難、養(yǎng)老保險基金嚴(yán)重不足的情況下，政府當(dāng)前不得不以非正式的方式承擔(dān)起部分出資責(zé)任。針對目前養(yǎng)老金缺口的加大，一方面，中央政府加大了財政用于轉(zhuǎn)移支付的力度，1999年我國財政用于社會保障的轉(zhuǎn)移支付僅為179.88億元，到2003年則達(dá)到790多億；另一方面，中央政府也要求各級地方財政調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，規(guī)定預(yù)算超收的部分，除了保證法定支出外，主要用于充實社會保障基金。此外，中央政府還嘗試進(jìn)一步完善國有股減持辦法，以國有股減持資金充實社會保障資金。然而，無論是轉(zhuǎn)移支付形式，還是以多種方式充實保障基金的形式，都是一種短時期的權(quán)益之計，社會保障制度改革不僅要考慮到當(dāng)前體制運行中出現(xiàn)的問題，更要考慮到社會保障制度可持續(xù)的、穩(wěn)定的發(fā)展，考慮廣大人民群眾基本生活保障的長期需要。當(dāng)前政府非正式的出資方式給政府暫時留下了緩沖的空間，但其具有潛在的弊端：首先，正如本書所揭示的，它造成了政策制定的模糊性與矛盾性，延緩了立法的時間，使現(xiàn)有法律體系難以對不繳費者實施有力的處罰，造成政策制定與執(zhí)行的固有缺陷，這些固有缺陷以扭曲的激勵——懲罰機(jī)制影響著企業(yè)的認(rèn)知與行為，使企業(yè)有強(qiáng)烈的逃費動機(jī)，采取種種違規(guī)性的策略行為，最終導(dǎo)致政策的執(zhí)行產(chǎn)生與政策意圖相偏離的結(jié)果，使社會養(yǎng)老保險制度的改革一定程度地陷入困境。其次，如果現(xiàn)有政策的管理運行方式固定下來，即由市縣負(fù)責(zé)職工退休事務(wù)的辦理、養(yǎng)老保險費的收繳、養(yǎng)老基金的管理、養(yǎng)老金的發(fā)放等工作，而由中央財政彌補(bǔ)養(yǎng)老金的收支缺口，那么，市縣就沒有任何強(qiáng)制企業(yè)繳費、阻止企業(yè)違規(guī)性策略行為的動力，相反，地方政府還會鼓勵工人提前退休來減少勞動成本、緩解就業(yè)壓力，這就會導(dǎo)致養(yǎng)老保險費的收入持續(xù)下降，并出現(xiàn)失控現(xiàn)象。最后，由于政府是以非正式的方式部分地償付隱性債務(wù)，因此償付的資金多少不是基于對“老人”、“中人”養(yǎng)老金隱性債務(wù)系統(tǒng)全面的估算，而是取決于現(xiàn)有社會統(tǒng)籌范圍內(nèi)養(yǎng)老金收支的缺口，即只有在社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌范圍內(nèi)的“老人”、“中人”才能得到政府非正式的養(yǎng)老金補(bǔ)償。然而，下崗并脫離社會統(tǒng)籌的職工和已與企業(yè)一次性結(jié)算工齡卻未自愿參加社會統(tǒng)籌的職工，有很大一部分是制度改革時已參加工作的“中人”，由于他們不在社會保險統(tǒng)籌范圍之內(nèi)，其養(yǎng)老權(quán)益就不能得到應(yīng)有的補(bǔ)償或保障。簡而言之，雖然當(dāng)前社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌范圍內(nèi)的老人基本上能按時足額地得到養(yǎng)老金，但上述制度“邊緣人”的困境卻留下了長期的隱患，這是當(dāng)前的制度運行模式所無法解決的。綜上所述，要從根本上解決現(xiàn)行社會養(yǎng)老保障制度運行中的一系列問題，進(jìn)一步推進(jìn)養(yǎng)老保障制度的改革勢在必行。為此，有必要在認(rèn)真分析當(dāng)前制約制度運行主要因素的基礎(chǔ)上，明確改革的目標(biāo)、原則，制定適合我國國情的養(yǎng)老保障政策，切實推進(jìn)社會養(yǎng)老保障制度的改革。第二節(jié)影響我國社會養(yǎng)老保險政策制定與執(zhí)行的社會因素一社會階層分化狀況本書第二章對社會養(yǎng)老保障制度的國際比較表明，各國社會保障制度模式的形成，與一國社會階級或階層結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。因此，有必要分析我國轉(zhuǎn)型期社會階層分化的狀況。由于在市場經(jīng)濟(jì)條件下，收入分配與社會的分層結(jié)構(gòu)有著密切的聯(lián)系。因此，以下從我國的收入分配狀況開始分析。（一）收入差距與社會貧富分化的客觀狀況基尼系數(shù)是反映居民收入差距狀況的指標(biāo)，一般認(rèn)為，基尼系數(shù)在0.3以下為最佳的平均狀態(tài)，在0.3～0.4之間為正常狀態(tài)，0.4以上就進(jìn)入警戒狀態(tài)，達(dá)到0.6則屬于極易發(fā)生社會動亂的危險狀態(tài)（danger）。世界銀行1997年發(fā)布的一份題為《共享不斷提高的收入》的報告中指出，中國80年代初期的基尼系數(shù)是0.28，到1995年是0.38，到90年代末為0.458，這表明中國的居民收入差距已進(jìn)入警戒狀態(tài)。按照世界銀行的分析，中國的收入差距程度除了比撒哈拉非洲國家、拉丁美洲國家稍好外，比發(fā)達(dá)國家、東亞其他國家和地區(qū)以及前蘇聯(lián)東歐國家都大。報告指出，全世界還沒有一個國家在短短15年內(nèi)收入差距變化如此之大。如果短期內(nèi)沒有政策來調(diào)節(jié)的話，還會繼續(xù)惡化。（轉(zhuǎn)引自孫立平，2004）收入分配問題已成為我國當(dāng)前社會問題中最引人注目的問題。盡管政府高度重視收入差距問題，但收入差距不斷擴(kuò)大的趨勢并沒有得到有效遏制。數(shù)據(jù)表明，自90年代末期以來，中國基尼系數(shù)仍在以每年0.1個百分點的速度在提高。根據(jù)有關(guān)的數(shù)據(jù)推算，中國的基尼系數(shù)1999年為0.457，2000年為0.458，2001年為0.459，2002年為0.460。從總體上看，目前我國收入差距過大問題不但沒有得到有效的解決，在很多方面還有繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢。其表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，城鄉(xiāng)居民之間的收入差距較大。根據(jù)中國社會科學(xué)院提供的數(shù)據(jù)，1998～2000年中國城鎮(zhèn)居民人均收入為5485、5888元和6316元；而農(nóng)村居民人均收入分別為2162、2210元和2253元。城鎮(zhèn)居民收入分別是農(nóng)村居民收入的2.52、2.66和2.80倍。第二，城鎮(zhèn)居民收入差距明顯擴(kuò)大。一方面，中國加入“WTO”后，外資、外企大量進(jìn)入中國市場，高素質(zhì)人才的收入會迅速提高；另一方面，農(nóng)村大量勞動力流向城市，會加重城鎮(zhèn)普通職工的就業(yè)困難，相當(dāng)一部分勞動者會因下崗、失業(yè)等原因而長期處于低收入的狀況。據(jù)國家扶貧辦公室的統(tǒng)計，目前全國還有3000萬左右的農(nóng)民生活在溫飽水平線以下，在下崗職工中，低收入家庭占半數(shù)以上，人均月收入300元以下者，占54.3%。第三，地區(qū)收入差距仍然在拉大。根據(jù)國家計委的統(tǒng)計，1997年全國城鎮(zhèn)人均居民收入最高的上海市是最低的山西省的1.69倍，到2000年，這一比值增加為2.48倍。另據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，2002年全國城市居民平均每人全年家庭收入為8177.4元。從地區(qū)比較看，上海最高，達(dá)到14395.5；北京其次，為13251.8；最低的省份是黑龍江，為6333；次低的是內(nèi)蒙古自治區(qū)，為6341元。第四，行業(yè)收入差距繼續(xù)拉大。統(tǒng)計資料顯示，1990年收入最高行業(yè)是收入最低行業(yè)的1.72倍，而2000年則變?yōu)?.63倍。（二）居民對收入分配及收入差距的主觀看法收入差距對社會發(fā)展與人們生活的影響，不僅反映在人們收入分配的實際狀況，更重要的是，它會影響人們的主觀看法，造成普通民眾社會心理的失衡，加劇社會利益的沖突與社會矛盾的激化，從而極大地增加公共政策的制定、執(zhí)行的難度。原國務(wù)院體改辦經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所于2001年在城鎮(zhèn)居民中進(jìn)行的一項調(diào)查，較全面地反映了當(dāng)前我國城鎮(zhèn)居民對自身收入水平與社會收入差距的看法。第一，城鎮(zhèn)居民對自身收入的滿意度：調(diào)查顯示，21.6%的居民對自己的收入水平滿意，78.4%的居民對收入水平不滿意，居民對自身收入水平的滿意比例整體上明顯偏低。第二，城鎮(zhèn)居民對自身收入不滿意的原因：在居民自己未掙到滿意收入的第一位原因中，居民選擇比例最高的是運氣不好，其次是沒有社會關(guān)系，再次是社會不公正、國家經(jīng)濟(jì)形勢不好等，而較少比例的居民選擇自己沒有特長或文化水平低。居民將自己未掙到滿意收入的事實主要歸結(jié)為自身以外的原因，且調(diào)查顯示較大比例的居民對如何增加收入沒有明確的辦法，這就容易強(qiáng)化居民對自身收入狀況的不滿，導(dǎo)致居民對當(dāng)前收入差距產(chǎn)生較強(qiáng)的不滿。第三，城鎮(zhèn)居民對有錢人致富方式的總體態(tài)度：對于現(xiàn)在我國的有錢人主要是通過哪些方式致富的，有36.2%的居民認(rèn)為是靠關(guān)系或權(quán)力，25.6%的居民認(rèn)為靠本人勤勞致富，17.4%的居民認(rèn)為靠非法途徑，15.7%的居民認(rèn)為靠本人的知識與技能，5.1%的居民認(rèn)為靠運氣。將致富方式主要歸結(jié)為靠關(guān)系與權(quán)力甚至非法途徑的居民比例合計為53.6%，將致富的原因歸結(jié)為致富者的勤勞與自身知識技能等的居民比例合計達(dá)43.0%，前者高出后者10.6個百分點。第四，城鎮(zhèn)居民對收入差距的總體看法：調(diào)查顯示，47.7%的城鎮(zhèn)居民認(rèn)為我國當(dāng)前的收入差距很大，38.4%的居民認(rèn)為收入差距較大，兩者合計達(dá)86.1%。而認(rèn)為我國收入差距正常與不大的居民比例僅為1.6%，可見，城鎮(zhèn)居民對我國收入差距較大已形成基本共識。第五，城鎮(zhèn)居民對收入差距未來變化的預(yù)期：對于未來幾年內(nèi)我國居民收入差距的變化趨勢，69.7%的居民認(rèn)為收入差距會越來越大，而認(rèn)為收入差距基本不變與越來越小的居民比例分別為8.1%與6.6%，可見城鎮(zhèn)居民對我國收入差距在未來幾年內(nèi)不斷擴(kuò)大的趨勢也已形成共識。第六，城鎮(zhèn)居民對收入差距與社會穩(wěn)定關(guān)系的看法：關(guān)于收入差距對我國社會穩(wěn)定的影響程度，37.6%的居民認(rèn)為影響很大，46%的居民認(rèn)為影響較大，兩者合計超過83%；而認(rèn)為影響不太大與不大的居民比例分別為11.4%與3.1%，僅有1.9%的居民認(rèn)為沒有影響。（三）社會強(qiáng)勢群體與弱勢群體的分化一般說來，社會分層的指標(biāo)是多維的，主要包括經(jīng)濟(jì)收入狀況、政治地位、社會聲望等。我國在計劃體制時期，個人的階級成分是劃分社會階層地位的重要標(biāo)志。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，國家中心任務(wù)由階級斗爭轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，整個社會對經(jīng)濟(jì)效益的重視強(qiáng)化了個人對經(jīng)濟(jì)利益的追求，收入與財富擁有狀況逐漸成為社會階層分化的首要標(biāo)志。自90年代以來，社會中的各種資源，越來越集中到少數(shù)地區(qū)、少數(shù)群體甚至少數(shù)人的手中，收入分配呈兩極分化趨勢，與此相應(yīng)，社會結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了明顯的分化：少數(shù)人擁有了社會中大部分資本與大量財富，形成社會的強(qiáng)勢群體；而在資源分配方面處于弱勢的貧困農(nóng)民、農(nóng)民工和城市失業(yè)下崗人員等低收入階層，組成龐大的社會弱勢群體。中間階層發(fā)展相對緩慢。社會弱勢群體以低收入為明顯特征，盡管其人口絕對數(shù)量幾乎構(gòu)成了中國人口的絕大多數(shù)，但是其政治和社會影響卻較弱。與其他國家的弱勢群體相比，目前中國弱勢群體的結(jié)構(gòu)性特征主要表現(xiàn)在：弱勢群體在很大程度上是社會轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，其中的相當(dāng)一部分成員并不是由于自身的劣勢淪入這個群體的；群體本身具有高度的同質(zhì)性、群體性和集中性；這個群體中的某些部分與整個社會的結(jié)構(gòu)處于斷裂狀態(tài)。（孫立平，2004）二人口老齡化的影響（一）中國人口老齡化的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢新中國成立后，多子多福的傳統(tǒng)觀念加上醫(yī)療技術(shù)的改善，20世紀(jì)50年代出生率提高而嬰兒死亡率大幅度下降，出現(xiàn)了一個生育高峰，后來政府意識到人口問題的嚴(yán)重性，采取嚴(yán)厲的計劃生育政策，但50年代的人口激增和80年代以來的計劃生育必然造成中國人口老齡化的迅速到來，從而給中國的養(yǎng)老保險制度造成巨大的壓力。與其他國家相比，中國的老齡化有以下顯著特點：1.基數(shù)大、速度快。按國家統(tǒng)計局資料，1999年2月，我國60歲以上老人超過人口總數(shù)的10%，已經(jīng)進(jìn)入了“老年型人口”的社會。65歲以上的人口到2010年約為11000萬，到2035年約為27000萬。而60歲以上人口到2030年約為33500萬，約占總?cè)丝?0.42%，屆時退休人員相當(dāng)于在職人員的40%以上。中國老年人口增長速度高于世界平均水平。根據(jù)聯(lián)合國預(yù)測，1950年至2000年期間世界老年人口增長176%，中國增長217%，2000年至2025年期間世界增長90%，中國增長111%。另根據(jù)美國人口普查局的統(tǒng)計和預(yù)測，65歲以上老年人比重從7%～14%所經(jīng)歷的時間，法國115年，瑞典85年，美國66年，英國45年，日本30年，而中國大約只要25年。2.底子薄，負(fù)擔(dān)重。發(fā)達(dá)國家的老齡化是經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的產(chǎn)物，是在人均國民收入較高水平情況下出現(xiàn)的，而且建立了較健全的養(yǎng)老保險體系。中國的老齡化是在人均國民收入較低的情況下出現(xiàn)的，到2000年，65歲人口占總?cè)丝诘?%以上，進(jìn)入老齡化社會，而人均GDP不過800美元。這就迫使中國在經(jīng)濟(jì)還不夠發(fā)達(dá)的時期解決比發(fā)達(dá)國家還嚴(yán)重的老齡化問題。3.人口老齡化與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型同時發(fā)生。中國正在進(jìn)行從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，市場經(jīng)濟(jì)體制的不同層次的規(guī)則日益完善，國有企業(yè)正經(jīng)歷著內(nèi)外部制度調(diào)整的沖擊與非公有制企業(yè)的競爭壓力，許多企業(yè)面臨經(jīng)營困境，企業(yè)富余人員不得不下崗另謀出路，有的辦理提前退休手續(xù)，這給養(yǎng)老保險基金的籌集帶來巨大壓力。從另一方面看，中國經(jīng)濟(jì)從整體上處于高速發(fā)展時期，農(nóng)村大量剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移，在一定程度上減輕了城市人口老齡化對養(yǎng)老保障的影響，如果經(jīng)濟(jì)增長速度高于人口老齡化的速度，隨著綜合國力的提高，可以為解決老齡人口的贍養(yǎng)問題提供有利的社會經(jīng)濟(jì)條件。（二）人口老齡化對職工養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的影響1.離退休人員數(shù)量近年內(nèi)急劇上升。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，1978～1997年，離退休人員從314萬增長到3351萬，增長約11倍，在職職工與離退休人員的比例從30.3∶1提高到4.4∶1，預(yù)測到2030年將達(dá)到2.5∶1。2.離退休人員保險福利費用負(fù)擔(dān)近年內(nèi)急劇增長。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，1978～1997年，包括養(yǎng)老金在內(nèi)的離退休人員福利費用總額從17.3億元上升到2068.3億元，10年內(nèi)增長了120倍。職工養(yǎng)老保險負(fù)擔(dān)20年內(nèi)急劇增長，大大超過同期國民生產(chǎn)總值的增長幅度，這無疑對中國的社會養(yǎng)老保險制度提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。我國現(xiàn)有養(yǎng)老保障制度的建構(gòu)，必須考慮應(yīng)對人口老齡化的壓力，保證制度運行的穩(wěn)定性，最重要的是，在財務(wù)上要具有可持續(xù)性。老齡人口比例的高低，對制度運行基本模式的選擇有著至關(guān)重要的影響?，F(xiàn)收現(xiàn)付制是一種養(yǎng)老責(zé)任代際轉(zhuǎn)移的模式，在老齡人口比例較高的情況下，采用現(xiàn)收現(xiàn)付制意味著在職職工對上一代人的贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)較重，即在職一代要承擔(dān)較高的繳費壓力。采用基金積累制，個人在職期間為自己年老積累儲蓄，在一定意義上能緩解老齡化高峰期養(yǎng)老金支出的壓力。三國有經(jīng)濟(jì)與非國有經(jīng)濟(jì)并存的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)（一）兩部門的競爭關(guān)系在高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府為了在社會經(jīng)濟(jì)條件極度落后的條件下推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程，采取了強(qiáng)制積累的發(fā)展模式。在所有制方面，排斥非國有經(jīng)濟(jì)成分，形成單一的公有制企業(yè)，以滿足實施高度計劃性的經(jīng)濟(jì)計劃的要求。我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革，最顯著的特征之一就是新的非公有制經(jīng)濟(jì)的大規(guī)模快速發(fā)展。由于非國有經(jīng)濟(jì)部門本身就是市場化的產(chǎn)物，沒有舊體制的束縛，所以相對國有經(jīng)濟(jì)部門具有更有效率的結(jié)構(gòu)特征。如，產(chǎn)權(quán)關(guān)系比較明晰，責(zé)權(quán)利相對稱；企業(yè)直接面向市場，在市場競爭中謀求發(fā)展；企業(yè)主受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動，追求企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的最大化等。非公有制經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生發(fā)展，客觀上打破了國有部門的壟斷，導(dǎo)致國有部門的贏利能力的下降和金融上的壓力，從而把國有部門也納入競爭環(huán)境之中。由于國有部門相當(dāng)大比例的地集中在夕陽產(chǎn)業(yè)，較大程度上受到舊體制的束縛，改革過程中需要調(diào)節(jié)的利益關(guān)系復(fù)雜，老職工人數(shù)多，需要承擔(dān)的改革成本較大，因此在競爭中有不利的方面；而非國有制經(jīng)濟(jì)大多處在市場需求較大的新興產(chǎn)業(yè)部門，較少受到舊體制的束縛，因此能實現(xiàn)持續(xù)快速的經(jīng)濟(jì)增長。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行，兩部門之間的經(jīng)濟(jì)競爭在互動過程中深入展開，一個明顯的趨勢是非國有經(jīng)濟(jì)不斷擴(kuò)大與傳統(tǒng)國有經(jīng)濟(jì)不斷收縮。表現(xiàn)在國民經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)出構(gòu)成上，非國有部門所占比重不斷擴(kuò)大，對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率不斷提高。在一定意義上可以說，非國有經(jīng)濟(jì)在經(jīng)濟(jì)競爭中顯示出了一定的優(yōu)勢。（二）政府與兩部門關(guān)系的不平衡性在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府作為國有企業(yè)惟一的出資人，全面控制企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，在生產(chǎn)上實行指令性計劃，物資上實行統(tǒng)一分配，流通上實行統(tǒng)購包銷；企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人由上級主管部門委派，并接受主管部門的考核和評價；企業(yè)的勞動用工實行統(tǒng)一的集中管理，職工工資按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行發(fā)放。由于國有經(jīng)濟(jì)獨特的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和管理方式，政府與企業(yè)之間派生出具有行政隸屬關(guān)系的控制與依附關(guān)系。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)的經(jīng)營決策權(quán)掌握在政府主管部門手中，而政府除了作為國有資產(chǎn)的所有者的角色外，還兼具對政治、社會等領(lǐng)域公共事務(wù)的管理職能。企業(yè)作為政府控制的具有穩(wěn)定結(jié)構(gòu)的基層組織，在執(zhí)行經(jīng)濟(jì)性計劃指令的同時，自然就要承擔(dān)起執(zhí)行國家公共政策與行政指令的職責(zé)，這樣，企業(yè)就成為國家行政等級結(jié)構(gòu)的延伸機(jī)構(gòu)，具有對政府高度的依附性?？梢哉f，在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制下，國有企業(yè)與政府之間有著天然的血緣關(guān)系，政府與國有企業(yè)的關(guān)系可稱為一種“父子”關(guān)系。市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型時期，國有企業(yè)的改革沿著放權(quán)讓利的線索進(jìn)行，政府與企業(yè)之間的控制依附關(guān)系發(fā)生了一定程度的轉(zhuǎn)變，但由于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、政府現(xiàn)有管理體制等原因，政府與國有企業(yè)之間本質(zhì)上仍是一種“父子”關(guān)系，在利益上具有割舍不斷的緊密聯(lián)系。與之相應(yīng)，政府作為公共事務(wù)管理者的角色難免不會受到其作為國有企業(yè)所有人的角色的影響，也就是說，政府與兩類所有制部門具有不同的親疏關(guān)系。政府與兩部門的不平衡關(guān)系，必然會影響到社會養(yǎng)老保障政策的制定與執(zhí)行。此外，影響我國社會養(yǎng)老保障制度改革的其他因素還有很多，如，就業(yè)問題、城鄉(xiāng)分割問題等。當(dāng)前尤其要高度重視社會保障制度改革與就業(yè)的協(xié)調(diào)問題。就業(yè)是社會保障的基礎(chǔ)，我國人口多，就業(yè)壓力大，社會養(yǎng)老保障政策的制定與執(zhí)行應(yīng)避免對就業(yè)形成負(fù)面影響。第三節(jié)社會養(yǎng)老保障制度改革的目標(biāo)與目標(biāo)模式公共政策是為解決特定的公共問題而制定的，政策制定與政策執(zhí)行一起構(gòu)成緊密聯(lián)系、相互影響的政策過程：一方面，政策執(zhí)行是解決政策問題、實現(xiàn)政策方案的重要環(huán)節(jié)，它決定了政策方案能否實現(xiàn)以及實現(xiàn)的程度和范圍，政策執(zhí)行的結(jié)果是對政策規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整修正的重要依據(jù)；另一方面，政策制定的合理性、可行性是政策執(zhí)行的重要制約因素，執(zhí)行中出現(xiàn)的很多問題與政策制定的固有缺陷與矛盾緊密相關(guān)。在一定意義上可以說，公共政策執(zhí)行的偏差是政策執(zhí)行主體與目標(biāo)群體的互動的結(jié)果，如前文所述，社會養(yǎng)老保險政策執(zhí)行過程中執(zhí)行機(jī)構(gòu)與企業(yè)的策略行為及其互動，使政策執(zhí)行產(chǎn)生了非意圖的結(jié)果，但行為者的行為、認(rèn)知又受到政策本身或制度環(huán)境等結(jié)構(gòu)性因素的制約。關(guān)于社會養(yǎng)老保險政策執(zhí)行中的策略行為及其產(chǎn)生的結(jié)果的探討，集中于對政策執(zhí)行過程的分析，但值得強(qiáng)調(diào)的是，政策執(zhí)行過程中暴露的問題往往折射了政策制定的缺陷。因此，認(rèn)真探討我國社會養(yǎng)老保險制度改革的要點，是十分必要的，而社會養(yǎng)老保障制度改革的目標(biāo)及目標(biāo)模式的選擇、確定，是首先需要探討的重要問題。一社會養(yǎng)老保障制度改革的目標(biāo)西方國家社會養(yǎng)老保障制度國際比較研究表明，社會養(yǎng)老保障制度的產(chǎn)生是一定歷史時期政治、社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，是為了緩和階級沖突，安撫工人階級，促進(jìn)社會穩(wěn)定。隨著制度運行環(huán)境的變化，制度變遷的軌跡在很大程度上脫離了最初制度設(shè)計者的初衷，盡管其所承擔(dān)的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定功能仍然存在，但制度自身內(nèi)含的目標(biāo)日益明確。在當(dāng)代西方公共行政改革浪潮的推動下，政府的管理理念與管理模式發(fā)生變化，當(dāng)前各國實行社會保障制度改革，主要不是出于階級統(tǒng)治的需要，而是通過探求適宜的制度模式與運行機(jī)制，為社會各階層提供更有效的社會保障服務(wù)。對我國來說，社會養(yǎng)老保障制度改革的目標(biāo)應(yīng)該更為明確，即滿足社會成員基本的保障需求?？梢哉f，實現(xiàn)公民權(quán)利是社會保障制度建設(shè)的出發(fā)點與最終目標(biāo)，其他目標(biāo)原則的確定都是在此基礎(chǔ)上派生出的。（一）權(quán)利與公民權(quán)利的內(nèi)涵從某種意義上說，權(quán)利是一定社會的政治、道德觀念的產(chǎn)物，而人們的政治、道德觀念要受到社會的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和人們對他們之間相互關(guān)系認(rèn)識的影響和制約，因此，權(quán)利反映的是人們在社會生活中形成的各種利益要求。弗利登指出：“當(dāng)我們說人類或某些群體具有權(quán)利時，我們不僅堅持著這樣的觀點（基于我們并不完美的經(jīng)驗性觀察），即人們是一種富有生命力的存在，他們有著需要表達(dá)和被保護(hù)的重要屬性。同時，我們斷言（形而上學(xué)的或道德的）它們是不尋常的重要對象，如果他們的成長不能被保護(hù)和鼓勵的話，我們所知的世界將不可想像?！保ǜダ?，1998：15～16頁）。權(quán)利在本質(zhì)上是為保護(hù)人們生活的安全和幸福而被確認(rèn)的，是同社會福利的獲得緊密相連的，正如馬歇爾所說：“任何法定的權(quán)利都會與福利必然具有的直接的或間接的性質(zhì)存在著關(guān)聯(lián)，因為權(quán)利存在于那些可以被期待帶來福利的利益。”因此，權(quán)利是作為社會福利的政治基礎(chǔ)而與社會福利問題發(fā)生聯(lián)系的。人類的權(quán)利本質(zhì)是福利權(quán)利，而福利權(quán)利的現(xiàn)代理論形式就是公民權(quán)利。公民權(quán)利包括法律權(quán)利、政治權(quán)利、社會權(quán)利和參與權(quán)利（雅諾斯基，2000：39頁）。馬歇爾系統(tǒng)闡釋了公民權(quán)利理論，他從英國現(xiàn)代政治發(fā)展的情況出發(fā)，認(rèn)為公民權(quán)利分別以法律權(quán)利、政治權(quán)利和社會權(quán)利為特征逐漸顯露出來，社會權(quán)利是公民權(quán)利的最終實現(xiàn)。在公民權(quán)利的演變過程中，最初的形態(tài)是法律權(quán)利，它表現(xiàn)為18世紀(jì)對人身自由的保護(hù)，包括言論、思想自由及接受公平的司法審判的權(quán)利；19世紀(jì)的公民權(quán)利主要形式是政治自由權(quán)，它包括公民的選舉與被選舉的權(quán)利。到20世紀(jì)，社會權(quán)利作為公民權(quán)利的主要內(nèi)容既包括了基本生活保障，也包括養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的保障。公民權(quán)利的思想雖然早在17～18世紀(jì)就已經(jīng)萌發(fā)，但它的實現(xiàn)卻依賴于人的社會權(quán)利的確立。社會權(quán)利勾畫了一個以全方位的福利權(quán)利保障為條件的人的自由實現(xiàn)的藍(lán)圖，是以社會福利的實現(xiàn)為基本目標(biāo)的普遍人權(quán)的表達(dá)，從法律、政治和社會平等的立場肯定了福利作為公民基本權(quán)利的合法性與合理性，從這一點看，社會權(quán)利又包含了法律權(quán)和政治權(quán)在內(nèi)的公民權(quán)利的全面實現(xiàn)。（錢寧，2004）公民權(quán)利觀念的確立為現(xiàn)代社會保障制度的建設(shè)提供了政治道德基礎(chǔ)，將制度性的現(xiàn)代社會保障與傳統(tǒng)的慈善救濟(jì)福利區(qū)別開來：在公民權(quán)利的理念下，社會福利的提供不是出于同情憐憫的人道主義關(guān)懷，而是對公民權(quán)利的回應(yīng)；所有社會成員在政治上和道德上是平等的，人們有權(quán)要求得到養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的社會保障；弱勢群體有權(quán)要求得到制度化的、無歧視的救助；政府有責(zé)任滿足公民基本的福利需求，提供制度化的社會福利保障?？傊?，現(xiàn)代社會保障制度的改革、發(fā)展應(yīng)本著以人為本的原則，以實現(xiàn)公民的社會保障權(quán)利為最終目標(biāo)。（二）我國社會養(yǎng)老保障制度改革的目標(biāo)社會保障制度是實現(xiàn)公民權(quán)利的必要途徑，不管采用何種模式，滿足公民社會保障需求應(yīng)該是社會養(yǎng)老保障制度改革首位的、最重要的目標(biāo)。當(dāng)前我國社會養(yǎng)老保障制度改革的目標(biāo)有模糊之處。從政策方案的規(guī)定看，短期目標(biāo)是，到20世紀(jì)末，要基本建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的、適用城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工和個體勞動者、資金來源多渠道、保障方式多層次、社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合、權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)、管理服務(wù)社會化的養(yǎng)老保險體系。但制度改革的遠(yuǎn)期目標(biāo)不明確。西蒙認(rèn)為，應(yīng)以價值表述目標(biāo)。在我國社會養(yǎng)老保障制度的轉(zhuǎn)型期，決策者對該制度提出了種種要求：要與經(jīng)濟(jì)體制改革相配套，要推動國有企業(yè)改革，要有利于維護(hù)社會的穩(wěn)定。關(guān)于社會養(yǎng)老保障制度改革的價值取向，當(dāng)前提得較多的是“效率與公平兼顧”，“效率優(yōu)先、兼顧公平”。效率與公平有內(nèi)在的沖突，不可兼得，提出效率與公平兼顧，難以落到實處，效率優(yōu)先、兼顧公平的提法更實在，體現(xiàn)了一定的價值傾向。誠然，世界各國的社會保障制度改革在一定意義上都是在效率與公平的權(quán)衡之間調(diào)整，但有必要區(qū)分制度本身運行的效率與國家整體經(jīng)濟(jì)運行的效率。追求制度本身運行的效率不僅是完全可行的，而且正是制度改革的應(yīng)有之義，提高社會保障制度運行的效率，最終是為了更好地滿足公民的保障需求。但如果改革社會保障制度是以社會整體經(jīng)濟(jì)效率的提高為著眼點，進(jìn)而提出以社會保障制度的改革推進(jìn)資本市場的發(fā)展、促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體制的完善等，則是既不妥當(dāng)，又不現(xiàn)實。首先，社會養(yǎng)老保障制度的發(fā)展演進(jìn)有自身的特性，雖然養(yǎng)老保險資金的籌集、運行、發(fā)放涉及經(jīng)濟(jì)問題，但建立社會養(yǎng)老保障制度的最終目標(biāo)是為了實現(xiàn)公民的養(yǎng)老權(quán)利，從本質(zhì)上說，它是一項社會政策，不應(yīng)以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益為主要價值取向。正如世界銀行專家維坦斯認(rèn)為的：“養(yǎng)老金改革可以提高其自身效率并具有更大的獲利空間，可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長，推動金融市場的發(fā)展，但它們卻不是養(yǎng)老金改革的首要目標(biāo)。事實上，養(yǎng)老金改革和存在的基本目標(biāo)在于它是否能夠提供充足的、可承受的、可持續(xù)的養(yǎng)老金供給?！保ňS坦斯，2004：246頁）其次，單一的一項制度不可能實現(xiàn)過多的目標(biāo)。在同一制度體系內(nèi)，即要建立有效的激勵機(jī)制，又要進(jìn)行較大幅度的再分配，這是不現(xiàn)實的。只有本著實事求是的態(tài)度認(rèn)真研究各種制約條件，制定合理可行的制度規(guī)劃，才能真正推進(jìn)制度的變革。由本書論述可知，社會養(yǎng)老保險制度運行有其自身的邏輯，如果讓該制度承擔(dān)過多的功能，試圖以較小的成本解決多項問題，很可能一項也難以解決，最終也難以實現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)?，F(xiàn)代社會養(yǎng)老保障制度的建立、完善，應(yīng)該圍繞為公民提供有效的、滿意的養(yǎng)老保障服務(wù)而進(jìn)行。我國社會養(yǎng)老保險制度的基本目標(biāo)是為了保障社會成員基本的養(yǎng)老權(quán)益，政府對此負(fù)有不可推卸的責(zé)任。只有以此作為制度設(shè)計的前提，才有可能設(shè)計出合理可行的政策規(guī)劃，才能保證政策規(guī)劃在執(zhí)行過程中得到目標(biāo)群體的認(rèn)同、配合與支持。而規(guī)劃合理、運行良好的養(yǎng)老保障制度，所產(chǎn)生的社會效益是巨大的，從長遠(yuǎn)看，也會有利于經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展與綜合國力的提高。二關(guān)于目標(biāo)模式的討論當(dāng)前對我國社會養(yǎng)老保障制度目標(biāo)模式的選擇，學(xué)術(shù)界主要提出了三種思路：第一，主張實行養(yǎng)老金的現(xiàn)收現(xiàn)付制。此這種觀點的研究者認(rèn)為，現(xiàn)收現(xiàn)付制便于管理，不受通貨膨脹影響，能有效地發(fā)揮社會再分配的功能；而基金積累制基金運營存在很高的風(fēng)險，容易受到通貨膨脹的影響，不具有共濟(jì)性。第二，主張實行養(yǎng)老金個人賬戶的完全積累制。此這種觀點的研究者認(rèn)為，基金積累制可以化解人口老齡化高峰時期養(yǎng)老金發(fā)放的巨大壓力，職工的繳費全部記入其個人賬戶，對個人具有明顯的激勵作用，長期積累的養(yǎng)老基金還有利于資本市場的發(fā)展；而現(xiàn)收現(xiàn)付制難以應(yīng)對人口老齡化高峰時期因養(yǎng)老金支付困難而形成的財政危機(jī)，另外也缺乏有效的激勵機(jī)制。第三，主張實行“部分積累制”。該模式主要有兩種不同的設(shè)計思路：一種將現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金積累制結(jié)合起來，其中現(xiàn)收現(xiàn)付部分提供基礎(chǔ)養(yǎng)老金，個人賬戶的基金作為補(bǔ)充形式的養(yǎng)老金，這種思路與目前國際上流行的“多支柱模式”較一致；另一種思路是指近期在以支定收的同時，另外積累一些儲備基金，為人口老齡化高峰時期養(yǎng)老金的支付做好準(zhǔn)備，隨著老齡化壓力的緩和，再逐步回復(fù)現(xiàn)收現(xiàn)付制。該模式下的個人賬戶是一種“名義賬戶”，個人賬戶并沒有實在的資金積累，只是作為計發(fā)養(yǎng)老金的依據(jù)。關(guān)于我國社會養(yǎng)老保障制度目標(biāo)模式的選擇，需要明確我們面臨的制約：維持現(xiàn)收現(xiàn)付制，從資金運行的角度，目前就不存在養(yǎng)老金隱性債務(wù)問題，但要有足夠的把握能應(yīng)對未來老齡化高峰時期養(yǎng)老金的支付壓力；如果決定由現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制過渡，能減輕未來老齡化問題帶來的養(yǎng)老金收入與支出的缺口，但當(dāng)前就必然面臨養(yǎng)老金隱性債務(wù)與轉(zhuǎn)制成本的問題?？梢?，老齡化問題與隱性債務(wù)問題是制約我國社會養(yǎng)老保障制度改革的兩大主要制約因素。我國的老齡人口基數(shù)大，老齡化速度快，與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型同時進(jìn)行，在人均收入處于低收入階段就要面對老齡化的危機(jī)。如果采用純粹的現(xiàn)收現(xiàn)付制，那么到老齡化高峰時期，國家有限的財力很可能難以維持養(yǎng)老金收支的平衡。如果采用完全的基金積累制，在資金運營上又具有很大的風(fēng)險，而且不能體現(xiàn)社會互助的理念。權(quán)衡利弊，社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的部分積累制比較適合中國國情，能綜合現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金積累制的優(yōu)勢，同時減少單獨采用一種模式所可能具有的弊端。我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保障制度是按照“統(tǒng)賬結(jié)合”的部分積累模式構(gòu)建的，但從當(dāng)前我國養(yǎng)老保險政策的實施現(xiàn)狀看，在目前企業(yè)承擔(dān)較高繳費率的情況下，個人賬戶仍為空賬運行，事實上是一種現(xiàn)收現(xiàn)付模式。從政策規(guī)劃看，造成這種狀況的根本原因在于，現(xiàn)有制度沒有妥善解決舊體制遺留下來的養(yǎng)老金隱性債務(wù)問題，政府將本應(yīng)由自己承擔(dān)的對老年職工的養(yǎng)老責(zé)任，部分地轉(zhuǎn)移給了企業(yè)與職工個人。由于政策規(guī)劃沒有明確解決新舊體制的過渡問題，即以何種方式解決養(yǎng)老金隱性債務(wù)的資金來源，因此將這一體制問題留到政策執(zhí)行過程中，形成對政策執(zhí)行主體行為的重要結(jié)構(gòu)性制約，強(qiáng)化了企業(yè)欠繳、逃繳社會養(yǎng)老保險費的策略行為，導(dǎo)致政策執(zhí)行產(chǎn)生種種非意圖結(jié)果。以上討論在一定意義上說明，對目標(biāo)模式的討論是必要的，但僅停留于此，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的：第一，任何目標(biāo)模式的構(gòu)建都是基于對制度預(yù)期的功能而設(shè)計的，也必然會考慮到現(xiàn)實情境的制約，然而對待充滿不確定性的社會情境，由政府及有關(guān)專家建構(gòu)論證的目標(biāo)模式不可能獲得完全的信息，也不可能具備充分的理性，因此任何目標(biāo)模式都有其關(guān)注的方面及忽略的方面，都不可能是十全十美的。第二，目標(biāo)模式的合理性、可行性只有在具體的實施過程中才能得到檢驗，在理論上具有合理性與可行性的政策規(guī)劃未必能與現(xiàn)實的情境相適應(yīng)，這尤其要考慮到制度重構(gòu)的基礎(chǔ)條件及其他非正式規(guī)則的影響。我國現(xiàn)行社會養(yǎng)老保障制度的實際運行，偏離了既定的目標(biāo)模式，就是因為沒有妥善解決新舊制度的過渡問題。第三，成功的制度結(jié)果來自于正式規(guī)則、非正式規(guī)則及實施的共同作用，任何制度如果能激發(fā)行為者內(nèi)在的約束因素，以較低的實施成本達(dá)成行為主體之間長期穩(wěn)定的協(xié)議，減少產(chǎn)生政策問題情境的不確定性，就是有效的，否則目標(biāo)模式的建構(gòu)再精美，論證再嚴(yán)密，也只能是空中樓閣。第四節(jié)優(yōu)化社會養(yǎng)老保險政策的基本思路社會養(yǎng)老保險制度在改革過程中受到了可控與不可控的因素的制約，不可控的因素包括：制度重構(gòu)的初始條件、情境中的不確定性、行為主體的復(fù)雜動機(jī)以及社會的道德習(xí)俗等，可控的因素包括：制度正式規(guī)則（政策條文）的制定、實施機(jī)制的控制強(qiáng)度等，即使我們不能消除政策實施中不可控因素的不利影響，也不能因此而放棄對可控因素的積極調(diào)整。本研究對社會養(yǎng)老保障制度規(guī)則的制約性與行為的能動性之間關(guān)系的分析，一方面指出了非正式規(guī)則及主體的能動性對制度改革的重要影響，在一定意義上說明了，當(dāng)前無法找到脫離困境的完美方案。另一方面指出了社會情境的變化不可能自發(fā)地解決固有的問題，制度本身具有的公正性、合理性對行為者的認(rèn)知與行為有深遠(yuǎn)的影響，因此應(yīng)根據(jù)社會情境的變化，不斷優(yōu)化社會養(yǎng)老保障制度的政策體系。一政策的制定要建立在公平合理的基礎(chǔ)上當(dāng)前社會養(yǎng)老保險政策規(guī)劃沒有妥善解決新舊體制的過渡問題，政府沒有明確規(guī)定養(yǎng)老金隱性債務(wù)的來源，政策制定本身存在不合理的方面，因此造成政策執(zhí)行中種種不規(guī)范的現(xiàn)象，體現(xiàn)得最明顯的是對公有制企業(yè)與非公有制企業(yè)的不同政策傾向。如前所述，政府與國有企業(yè)具有計劃體制時期延續(xù)下來的控制——依附關(guān)系，政府實質(zhì)上負(fù)有對國有企業(yè)老職工的養(yǎng)老保障責(zé)任，而這些老職工也具有國家應(yīng)該負(fù)責(zé)自己養(yǎng)老保障的預(yù)期，在此情境下，政府在改革社會養(yǎng)老保障制度的過程中，雖然試圖回避與轉(zhuǎn)移部分責(zé)任，但仍然以這部分職工為重點保障的對象，而新參加社會養(yǎng)老保險的非公有制企業(yè)事實上分擔(dān)了本應(yīng)由國家承擔(dān)的責(zé)任。這對非公有制企業(yè)是不公正的，自然也遭到了他們的抵制。在政策制定存在缺陷的情況下，國家也不能貿(mào)然以立法形式強(qiáng)制企業(yè)參?；虬匆?guī)定繳費，只能以彈性化擴(kuò)面策略應(yīng)對企業(yè)的策略行為，最終既造成政策執(zhí)行的不規(guī)范，又使相當(dāng)一部分非公有制企業(yè)的職工得不到應(yīng)有的制度化養(yǎng)老保障。當(dāng)前非國有制經(jīng)濟(jì)對國民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)持續(xù)快速增長，正是緣于其沒有舊體制遺留下來的問題，隱性債務(wù)作為舊體制的遺留問題，也不應(yīng)強(qiáng)加給非國有經(jīng)濟(jì)。隨著國家逐漸推出競爭性經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域及國有企業(yè)的改制的不斷進(jìn)行，非國有經(jīng)濟(jì)對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)會越來越大，如果政府出于對責(zé)任的規(guī)避而在制度設(shè)計上將非國有制企業(yè)置于不公正的地位，就會極大地抑制企業(yè)的生機(jī)與活力，使企業(yè)產(chǎn)生對政府的不信任，從而采取各種違規(guī)性的策略行為，由此對社會經(jīng)濟(jì)生活的損害，恐怕遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于養(yǎng)老金隱性債務(wù)的價值。因此，要建立公正合理的社會養(yǎng)老保障制度規(guī)則，保證政府政策對兩類企業(yè)公平對待，前提條件是國家應(yīng)承擔(dān)對老職工的養(yǎng)老責(zé)任。隨著計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，企業(yè)要建立現(xiàn)代企業(yè)制度，國家要建立與此相適應(yīng)的社會養(yǎng)老保險模式，政府必須以某種方式補(bǔ)償對“老人”、“中人”養(yǎng)老金的隱性債務(wù)。關(guān)于這一部分隱性債務(wù)的籌資來源，有學(xué)者認(rèn)為，政府最終還是得通過提高稅率征稅的方式進(jìn)行籌資，這部分資金負(fù)擔(dān)仍會轉(zhuǎn)交給企業(yè)與職工個人。筆者認(rèn)為其實不然，結(jié)合對發(fā)達(dá)國家實踐經(jīng)驗及我國社會保障轉(zhuǎn)型面臨困境的分析，我們認(rèn)為，改變我國財政支出結(jié)構(gòu)，逐步淡化財政的經(jīng)濟(jì)建設(shè)功能，建立以社會保障為主要任務(wù)的公共財政體系是支持我國社會保障體系長久穩(wěn)定發(fā)展、實現(xiàn)我國公民社會權(quán)利的必然舉措。政府完全可以在不提高稅率的基礎(chǔ)上，通過調(diào)整財政開支的結(jié)構(gòu)來彌補(bǔ)這部分資金缺口，政府應(yīng)進(jìn)一步減少生產(chǎn)建設(shè)性投資，在絕大部分領(lǐng)域充分發(fā)揮民間資金的力量，以所有權(quán)明晰的民間資金取代政府資金投入生產(chǎn)領(lǐng)域，更有利于生產(chǎn)效率的提高。作為公共事務(wù)管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)的政府應(yīng)該做好自己分內(nèi)的事，社會保險便是其重任之一。用減少生產(chǎn)領(lǐng)域投資的資金來增加對社會保障等公益事業(yè)的開支，一方面能在沒有增加企業(yè)負(fù)擔(dān)的條件下有效地解決隱性債務(wù)問題，從而為新的養(yǎng)老保險制度的建立提供可行的基礎(chǔ)；另一方面能促使政府職能真正實現(xiàn)由管制型、建設(shè)型向公共服務(wù)性的轉(zhuǎn)變。關(guān)于這一點，在下一章會進(jìn)一步論述。二要建立有效的激勵機(jī)制如前所述，企業(yè)在社會養(yǎng)老保險政策的執(zhí)行過程中實行的策略行為，及其與政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)在互動中產(chǎn)生的非意圖結(jié)果，體現(xiàn)了該政策激勵懲罰機(jī)制的不健全對人們行為決策的重要影響。當(dāng)前社會養(yǎng)老保險政策執(zhí)行中目標(biāo)群體的策略行為，既體現(xiàn)了行為者的適應(yīng)性理性，又受到政策內(nèi)含的激勵懲罰機(jī)制的制約。當(dāng)前社會養(yǎng)老保險政策所體現(xiàn)的激勵機(jī)制有不合理的方面，對按時足額交納社會養(yǎng)老保險費的企業(yè)激勵不足，對欠繳、逃繳費用的企業(yè)懲罰不力。這種激勵懲罰機(jī)制會深刻地影響著人們的認(rèn)知，使人們形成特有的默認(rèn)知識，并進(jìn)一步影響其行為決策。當(dāng)人們認(rèn)為從違約欺騙中得到的收益大于從守法誠信中得到的收益時，就會有實施種種違規(guī)性策略行為的可能，而當(dāng)政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)也缺乏足夠的激勵因素與執(zhí)行能力去鑒別、懲罰違規(guī)性策略行為時，事實上也就在一定程度上強(qiáng)化了策略行為對政策的偏離，這種強(qiáng)化反過來又增加了人們對政策執(zhí)行是否公正、規(guī)范的懷疑，如此反復(fù)，政策本身的不合理與政策執(zhí)行中的不規(guī)范相互影響，相互強(qiáng)化，究其根源，政策安排中的激勵懲罰機(jī)制是影響人們行為的關(guān)鍵因素。要建立有效的激勵機(jī)制，減少政策執(zhí)行中的策略行為，可考慮以下建議。第一，對于我國及大多數(shù)發(fā)展中國家而言，在公共資源有限的情況下，強(qiáng)調(diào)在短時期實行普遍的、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的社會保障可能是不現(xiàn)實的，這既有財政壓力問題，也有管理體制的問題。此外，巨大的收入差距同樣使建立普遍的無差別的社會保障計劃不可行，因為很難在計劃的規(guī)模與籌資渠道上達(dá)成一致。當(dāng)收入有差距時，對于低收入勞動者而言是合理的給付水平，對高收入勞動者是微不足道的。反之，對于高收入者滿意的支付標(biāo)準(zhǔn)，低收入者又難以承受。同樣，如果沒有將社會養(yǎng)老保障制度建立在穩(wěn)定的財務(wù)機(jī)制之上，也不宜盲目擴(kuò)大覆蓋面。第二，對我國當(dāng)前情況來說，要建立有效的激勵機(jī)制，加強(qiáng)繳費與養(yǎng)老金支付之間的聯(lián)系是非常必要的：首先，如果人們認(rèn)為當(dāng)期的繳費是未來得到的養(yǎng)老保障的必要付出，不愿意繳費的人或沒有繳費的人將得不到相應(yīng)的服務(wù)，而且繳費的多少直接決定了領(lǐng)取養(yǎng)老金數(shù)額的大小，不會擔(dān)心資金會挪作他用，這就會提高公眾繳費的積極性，減少參保人逃避繳費的行為；其次，繳費型社會保障計劃盡管會產(chǎn)生未參保的人群，但至少使參加保險的人繳費收入能保證養(yǎng)老金的支付，這樣對真正參加社會養(yǎng)老保障體系的人來說，該制度更加可靠穩(wěn)定；最后，由于以上原因，加強(qiáng)繳費與養(yǎng)老金支付之間的聯(lián)系，能減輕國家財政對社會保障的負(fù)擔(dān)，在財政上也更穩(wěn)定。第三，從長遠(yuǎn)看，社會養(yǎng)老保障制度擴(kuò)大覆蓋面是十分必要的，但正如前文所分析的，這要求社會養(yǎng)老保障制度建立長期穩(wěn)定的資金運行機(jī)制。從目前情況看，選擇合適的目標(biāo)替代率和相對較低的繳費率，是值得考慮的辦法。一方面，從目標(biāo)替代率看，我國的基本養(yǎng)老保險的平均替代率偏高，約在80%以上，有些地方達(dá)到了100%，平均養(yǎng)老金在600元以上，甚至高出了部分老工業(yè)基地在職工人的工資。如此高的基本養(yǎng)老保險替代率在世界上是非常少有的。如美國、加拿大法定養(yǎng)老金平均替代率為40%，法國最高的水平為50%，日本為68%，但已決定降到60%以下。當(dāng)然，我國長期實行低工資制度，養(yǎng)老金的絕對數(shù)量不高，但我國社會經(jīng)濟(jì)整體上處于發(fā)展階段，因此，本著對低收入者提供低水平保障的原則，降低目標(biāo)替代率是可行的。另一方面，從繳費率看，養(yǎng)老金隱性債務(wù)如果得到了妥善解決，將大大減小當(dāng)前養(yǎng)老金體系的收支缺口，減輕企業(yè)與職工的繳費壓力；此外，隨著財政體制結(jié)構(gòu)性改革的進(jìn)行，財政對社會保障體系的支出將會大幅度增加，并持續(xù)性地保持在較高水平，這體現(xiàn)在籌資環(huán)節(jié)，就是繳費率的大幅降低。如前所述，激勵不足、繳費率過高是制約覆蓋面擴(kuò)大的重要因素，而繳費率的大幅降低、激勵作用的強(qiáng)化，會減輕企業(yè)欠繳、逃繳的行為，提高基金收繳率，基金收入的增加又會極大緩解養(yǎng)老金支出的壓力，最終有利于制度長期穩(wěn)定的運行