履行國際環(huán)境公約促進(jìn)四川生態(tài)建設(shè)

履行國際環(huán)境公約，促進(jìn)四川生態(tài)建設(shè)

一履行國際環(huán)境公約的作用與意義（一）國際環(huán)境公約概況全球環(huán)境加劇惡化使越來越多的人認(rèn)識(shí)到，環(huán)境惡化是21世紀(jì)人類面臨的最嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，如果解決不好將嚴(yán)重阻礙人類社會(huì)的文明發(fā)展進(jìn)程。同時(shí)，各國還認(rèn)識(shí)到保護(hù)人類環(huán)境必須加強(qiáng)國際合作，否則，任何一個(gè)國家，無論其科技水平多么高、經(jīng)濟(jì)實(shí)力多么雄厚，都無法解決諸如世界海洋污染、全球氣候變暖、臭氧層耗竭、生物多樣性減少等全球性問題，這些問題都需要通過加強(qiáng)國際環(huán)境合作才可能解決。較長時(shí)期以來，國際社會(huì)正是在這種合作的基礎(chǔ)上，才陸續(xù)簽署了保護(hù)全球環(huán)境的各種國際條約。[1]國際環(huán)境公約是指國際社會(huì)為保護(hù)環(huán)境，解決各種環(huán)境問題，特別是全球環(huán)境問題而締結(jié)的用于規(guī)范各國相應(yīng)環(huán)境保護(hù)事務(wù)的責(zé)任和義務(wù)的條約。[2]作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的環(huán)境大國與發(fā)展中大國，我國積極參與全球環(huán)境領(lǐng)域的國際合作，并取得了長足進(jìn)展。在國際公約談判和履約方面，我國已加入多項(xiàng)環(huán)境公約和議定書，內(nèi)容涉及大氣、危險(xiǎn)廢物、生物多樣性和陸地生物資源等方面。我國主要履行的國際環(huán)境公約有《生物多樣性公約》（1992年6月）、《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（1992年6月）、《聯(lián)合國防治荒漠化公約》（1994年6月），簡稱“里約三公約”。[3]（二）履行國際環(huán)境公約與四川生態(tài)建設(shè)乃至全面建成小康社會(huì)的關(guān)系回顧30多年來參與國際環(huán)境公約談判和履約情況，國際環(huán)境公約對(duì)中國政治、經(jīng)濟(jì)的影響不容忽視，主要體現(xiàn)在：協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長、社會(huì)發(fā)展間的平衡；推動(dòng)外交發(fā)展，提高中國在國際社會(huì)中的地位；擴(kuò)大對(duì)外開放，有助于引進(jìn)資金和技術(shù)；有利于促進(jìn)我國與世界的同步發(fā)展?！端拇ㄉ鷳B(tài)省建設(shè)規(guī)劃綱要》設(shè)定的中長期目標(biāo)，就是建設(shè)生態(tài)四川，打造綠色天府，通過15年或更長時(shí)間的努力，基本實(shí)現(xiàn)發(fā)達(dá)的生態(tài)經(jīng)濟(jì)、良好的生態(tài)環(huán)境、繁榮的生態(tài)文化、和諧的生態(tài)社會(huì)的奮斗目標(biāo)。[4]目前，四川正處于生態(tài)省建設(shè)的整體推進(jìn)階段（2011～2015年）。在此階段，履行國際環(huán)境公約與四川的生態(tài)省建設(shè)密不可分。首先，履行國際環(huán)境公約與四川生態(tài)省建設(shè)的原則和指導(dǎo)思想高度一致，其重點(diǎn)都在于正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，四川在建設(shè)生態(tài)省的同時(shí)也是在履行國際環(huán)境公約，二者為相互促進(jìn)的關(guān)系。其次，履行國際環(huán)境公約，也就是與國際接軌，不僅為四川生態(tài)省建設(shè)提供了國際前沿的理念和技術(shù)方法，而且為四川走向全國、邁向世界開辟了通道。最后，履行國際環(huán)境公約為四川生態(tài)省建設(shè)帶來了資金和技術(shù)。比如，四川在編制《四川省生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃（2011～2020年）》時(shí)，不僅獲得了國際民間組織的資金和技術(shù)支持，而且在“5·12”大地震后，獲得了全球環(huán)境基金（GEF）的資金支持，這使得該計(jì)劃不斷得到完善，于2011年通過省政府批準(zhǔn)正式發(fā)布，在一定程度上促使了四川在全國范圍內(nèi)率先編制完成。黨的十八大報(bào)告首次提出全面建成小康社會(huì)，這意味著實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)更加任重而道遠(yuǎn)。諸如我國面臨的資源約束緊張、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化等問題，也是國際社會(huì)同樣面臨的問題，利用國際環(huán)境條約的手段來保護(hù)日益惡化的環(huán)境已被世界各國普遍認(rèn)為是一種有效的方式。因?yàn)閲H環(huán)境公約對(duì)中國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展具有深遠(yuǎn)的影響，所以履行國際環(huán)境公約有利于促進(jìn)四川環(huán)境和社會(huì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。二履行國際環(huán)境公約大事記（一）《四川省生物多樣性應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃（2015～2030年）》編制完成近年來，生物多樣性與氣候變化的關(guān)系逐漸成為《生物多樣性公約》下的焦點(diǎn)議題，研究氣候變化對(duì)生物多樣性的影響對(duì)保護(hù)生物多樣性非常重要，這也是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的一部分內(nèi)容。[5]正是在這樣的背景下，四川為了減少氣候變化對(duì)本省生物多樣性的影響、充分發(fā)揮生物多樣性保護(hù)在緩解氣候變化中的作用，在2011年發(fā)布的《四川省生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃（2011～2020年）》基礎(chǔ)上（該計(jì)劃未涉及生物多樣性應(yīng)對(duì)氣候變化內(nèi)容），四川省環(huán)保廳會(huì)同其他廳局組織專家編制了《四川省生物多樣性應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃（2015～2030年）》，四川是全國范圍內(nèi)率先研究生物多樣性與氣候變化關(guān)系的省份。[6]該計(jì)劃的總體目標(biāo)是：為生物多樣性應(yīng)對(duì)全球氣候變化提供科學(xué)依據(jù)和行動(dòng)指南；建立并維護(hù)適應(yīng)氣候變化的健康生態(tài)體系，使易受氣候變化影響的生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危和特有物種得到優(yōu)先保護(hù)，降低氣候變化對(duì)生物多樣性產(chǎn)生的負(fù)面影響，遏制生物多樣性退化趨勢(shì)；將生物多樣性應(yīng)對(duì)氣候變化納入政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主流，使四川省成為履行生物多樣性和氣候變化國際公約并將兩者結(jié)合的典范。該計(jì)劃已于2014年6月被上報(bào)省政府，并于2014年8月經(jīng)省政府同意轉(zhuǎn)發(fā)給省直有關(guān)部門，建議將報(bào)告中相關(guān)內(nèi)容作為相關(guān)部門編制“十三五”發(fā)展規(guī)劃的依據(jù)和重要參考。（二）四川首次劃定四條生態(tài)紅線植物是地球生命系統(tǒng)的基礎(chǔ)，植物多樣性是構(gòu)建生態(tài)系統(tǒng)的基本要素，這也是《生物多樣性公約》成立的基礎(chǔ)。十八屆三中全會(huì)提出：“建設(shè)生態(tài)文明必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制?！薄吧鷳B(tài)紅線”是我國18億畝耕地紅線之后，第二個(gè)被上升到國家安全戰(zhàn)略層面的“紅線”。[7]2014年10月，四川省林業(yè)廳印發(fā)《四川省林業(yè)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃綱要（2014～2020年）》（簡稱《綱要》）。《綱要》闡釋了林業(yè)在四川省生態(tài)文明建設(shè)中承擔(dān)的五項(xiàng)重要職責(zé)，并首次劃定了四川林地和森林、濕地、沙區(qū)植被、物種四條生態(tài)紅線，這是自黨的十八屆三中全會(huì)提出“生態(tài)紅線”以來，四川首次劃定的生態(tài)紅線。[8]根據(jù)《綱要》，四川省林業(yè)將在四川生態(tài)文明建設(shè)中承擔(dān)構(gòu)建生態(tài)安全格局、保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)安全、保障生態(tài)產(chǎn)品供給、助農(nóng)增收、繁榮生態(tài)文化五項(xiàng)職責(zé)。[9]《綱要》明確指出，到2020年，四川省長江上游生態(tài)屏障將全面建成，并明確林地保有量等23項(xiàng)林業(yè)生態(tài)文明建設(shè)主要指標(biāo)。根據(jù)紅線，全省林地面積不低于3.54億畝，森林面積不低于2.7億畝；濕地面積不少于2500萬畝；治理和恢復(fù)植被的沙化土地面積不少于1320萬畝；林業(yè)自然保護(hù)區(qū)面積不低于1.09億畝；大熊貓棲息地面積不低于2655萬畝；珍稀野生動(dòng)植物物種有效保護(hù)率不低于95%。根據(jù)《綱要》，四川省將于近期啟動(dòng)創(chuàng)建大熊貓文化國際品牌行動(dòng)，沿大小相嶺打造大熊貓國家公園。四川省大熊貓國家公園可能采取“集群式”做法，將沿途的自然保護(hù)區(qū)、野生大熊貓棲息地和大熊貓基因交流走廊帶整合，形成一個(gè)“大熊貓國家公園帶”。（三）雅安震后恢復(fù)重建確定以生態(tài)優(yōu)先為原則近些年，四川地震頻發(fā)，不僅造成了重大的人員傷亡和巨額財(cái)產(chǎn)損失，而且對(duì)自然環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)造成了重大影響。人們意識(shí)到在科學(xué)恢復(fù)重建的過程中，對(duì)生態(tài)的恢復(fù)是不容忽視的。早在2008年汶川大地震過后，全球環(huán)境基金（GEF）支持的“四川汶川地震災(zāi)區(qū)恢復(fù)與重建中生物多樣性保護(hù)應(yīng)急對(duì)策項(xiàng)目”就探討過以環(huán)境安全和生物多樣性友好的方式開展災(zāi)后恢復(fù)重建的方案，并初見成效。在2013年“4·20”蘆山地震發(fā)生后，四川在推進(jìn)地震災(zāi)后恢復(fù)重建中始終堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先原則，并將生態(tài)優(yōu)先融入災(zāi)后恢復(fù)重建全過程。這既與國務(wù)院印發(fā)的《蘆山地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》確定的重建原則完全一致，又同歷屆雅安市委確立的“生態(tài)立市”發(fā)展路徑一脈相承，是履行《生物多樣性公約》的最好印證。為了支持雅安蘆山地震災(zāi)后生態(tài)恢復(fù)重建、幫助災(zāi)區(qū)人民重建美麗家園、增強(qiáng)減緩與適應(yīng)氣候變化的能力，中國綠色碳匯基金會(huì)專門設(shè)立了“雅安震后生態(tài)恢復(fù)專項(xiàng)基金”，所募集的資金專門用于雅安蘆山地震災(zāi)區(qū)的生態(tài)恢復(fù)。[10]同時(shí)，雅安還獲得國際贈(zèng)款，借助“雅安地震災(zāi)后生態(tài)恢復(fù)與生物多樣性保護(hù)示范前期項(xiàng)目”的力量，推動(dòng)震后恢復(fù)重建中生態(tài)修復(fù)工作順利開展。（四）四川參加第12屆《生物多樣性公約》締約國大會(huì)旨在探討生物及生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)方式的第12屆《生物多樣性公約》締約國大會(huì)于2014年10在韓國平昌舉行。《生物多樣性公約》締約國大會(huì)是全球履行該公約的最高決策機(jī)構(gòu)，一切有關(guān)履行《生物多樣性公約》的重大決定都要經(jīng)締約國大會(huì)的通過。[11]來自194個(gè)國家的代表團(tuán)、國際機(jī)構(gòu)、非政府組織、跨國企業(yè)代表等2萬余人參加了此次大會(huì)。本屆大會(huì)的主題為“生物多樣性助推可持續(xù)發(fā)展”，會(huì)議將回顧《2011～2020年戰(zhàn)略計(jì)劃》的落實(shí)情況。四川也派代表參加了本次大會(huì)，并且在邊會(huì)上介紹了四川生物多樣性現(xiàn)狀、四川生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能評(píng)估，并且以四川省寶興縣為例介紹了生物多樣性價(jià)值評(píng)估。（五）四川省發(fā)布《四川省“十二五”生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》“十二五”是四川省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加速發(fā)展的時(shí)期，資源環(huán)境面臨空前壓力，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)任重而道遠(yuǎn)。為切實(shí)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，滿足人民群眾日益增長的生態(tài)環(huán)境需求，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》《四川省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》，四川省制定了《四川省“十二五”生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》。2011年12月，四川省人民政府辦公廳發(fā)布了該規(guī)劃，作為四川省“十二五”期間推進(jìn)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的指導(dǎo)性文件。[12]三履行國際公約在推進(jìn)四川生態(tài)建設(shè)中取得的成績、存在的問題及原因（一）取得的成績1.初步建立了部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制生物多樣性保護(hù)與可持續(xù)利用涉及許多部門。在國家層面上，為了統(tǒng)一協(xié)調(diào)履約行動(dòng)，在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，相關(guān)部門建立了“國家履約協(xié)調(diào)組”。在四川層面上，依托多邊和雙邊項(xiàng)目的執(zhí)行平臺(tái)，相關(guān)部門初步建立了部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制，由環(huán)境保護(hù)廳牽頭，其他相關(guān)部門涉及省發(fā)改委、省財(cái)政廳、省國土資源廳、省住建廳、省交通廳、省水利廳、省農(nóng)業(yè)廳、省林業(yè)廳、省商務(wù)廳、省氣象局等。在項(xiàng)目執(zhí)行期間，相關(guān)部門專門成立了省級(jí)指導(dǎo)委員會(huì)，為項(xiàng)目執(zhí)行保駕護(hù)航。2.兩個(gè)“戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃”編制完成四川在生物多樣性保護(hù)方面一直走在中國的前列，先后制定了許多與此相關(guān)的規(guī)劃和行動(dòng)指南。通過履約，借助多邊和雙邊項(xiàng)目執(zhí)行平臺(tái)，四川率先在全國編制完成了《四川省生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃（2011～2020年）》，在此基礎(chǔ)上，又率先編制了《四川省生物多樣性應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃（2015～2030年）》，這為應(yīng)對(duì)氣候變化與生物多樣性保護(hù)省級(jí)行動(dòng)提供了實(shí)踐平臺(tái)、經(jīng)驗(yàn)積累、先行示范，是四川省生物多樣性應(yīng)對(duì)氣候變化的戰(zhàn)略綱領(lǐng)和行動(dòng)指南。3.初步建立生物多樣性和氣候變化領(lǐng)域的科研力量四川是高等院校、科研機(jī)構(gòu)的聚集區(qū)，涉及生態(tài)領(lǐng)域的科研力量非常雄厚，自履行《生物多樣性公約》和《聯(lián)合國氣候變化框架公約》以來，挖掘了一批生物多樣性、氣候變化領(lǐng)域和兩者相關(guān)領(lǐng)域的科研力量，并引導(dǎo)了科研技術(shù)力量朝著這些方向進(jìn)行研究，這為以后四川更好地履約奠定了良好的基礎(chǔ)。4.提高了公眾對(duì)生物多樣性的認(rèn)知和對(duì)氣候變化的關(guān)注生物多樣性對(duì)公眾來說曾經(jīng)是一個(gè)陌生的詞，氣候變化對(duì)公眾來說非常遙遠(yuǎn)，而其實(shí)它們就在身邊。通過履約，結(jié)合國際項(xiàng)目執(zhí)行平臺(tái)，利用媒體、報(bào)紙、現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)和講座等向公眾傳達(dá)相關(guān)信息，在一定程度上提高了公眾對(duì)生物多樣性的認(rèn)知和對(duì)氣候變化的關(guān)注。（二）存在的問題及原因1.政策法規(guī)體系化建設(shè)有待加強(qiáng)盡管四川在生物多樣性保護(hù)方面出臺(tái)了一系列法規(guī)政策及相關(guān)規(guī)劃，但是對(duì)生物多樣性影響較大的氣候變化、能源等領(lǐng)域，尚未建立成熟的統(tǒng)籌機(jī)制。這主要是由于生物多樣性、氣候變化和能源歸屬于不同的行政部分，缺少工作聯(lián)系和溝通。2.省級(jí)生物多樣性信息系統(tǒng)建設(shè)未發(fā)揮效用信息交換是開展生物多樣性保護(hù)的工作基礎(chǔ)，也是國際履約的一項(xiàng)基本義務(wù)。[13]四川通過開展履約工作，已初步建立了有關(guān)四川生物多樣性和氣候變化的信息平臺(tái)，但至今所做的工作僅僅是建立一個(gè)信息交換平臺(tái)，總體上還沒有發(fā)揮應(yīng)有的功效，信息交流不順暢。這主要是由于該平臺(tái)是依托國外贈(zèng)款搭建的，項(xiàng)目期結(jié)束后，沒有后續(xù)的資金支持信息平臺(tái)后期的維護(hù)和管理。3.履約能力有待提高中國加入的國際環(huán)境公約日益增多，在全球環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮著日益重要的作用。在國家層面上，國家專門建設(shè)了環(huán)境國際公約履約大樓，分領(lǐng)域分部門從各個(gè)方面對(duì)國際環(huán)境公約開展履約工作。但在省級(jí)層面上，履約的任務(wù)日益艱巨，被動(dòng)大于主動(dòng)，急需開展履約工作的專業(yè)性人才。4.履約資金渠道有待擴(kuò)展隨著近年來中國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，獲得多邊和雙邊的資金日益縮減，大部分履約工作僅靠國外贈(zèng)款已不足以開展。在省級(jí)層面上亦是如此，為了確保履約工作的順利開展，可以集思廣益，拓寬渠道，多方溝通聯(lián)系，合作開發(fā)項(xiàng)目，發(fā)揮省級(jí)配套資金的力量。5.公眾、企業(yè)的參與度有待提高通過近些年對(duì)履約工作的宣傳，公眾和企業(yè)可以了解到國家和省級(jí)層面上履約的動(dòng)態(tài)，但自身參與履約的意識(shí)仍然薄弱，履約似乎是國家的事情，離他們很遙遠(yuǎn)。其實(shí)，履約涉及方方面面，需要全民參與，需要長期通過各種形式提高廣大公眾和管理人員的履約意識(shí)和自覺性。四全國與全球履行國際環(huán)境公約態(tài)勢(shì)（一）中國履行國際環(huán)境公約、推進(jìn)全國生態(tài)建設(shè)概況中國政府認(rèn)真履行自己的承諾和國際義務(wù)，20多年來，在生態(tài)領(lǐng)域，從戰(zhàn)略、計(jì)劃、機(jī)構(gòu)建設(shè)到保護(hù)、持續(xù)利用和科學(xué)研究，都開展了一系列卓有成效的工作和項(xiàng)目活動(dòng)，有效地保護(hù)了生態(tài)，促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，也為保護(hù)全球意義的中國特有生態(tài)系統(tǒng)、物種資源和遺傳資源做出了重要貢獻(xiàn)。一是建立部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制。生物多樣性保護(hù)與持續(xù)利用涉及許多部門，為了統(tǒng)一協(xié)調(diào)履約行動(dòng)，1992年底至1993年初，在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，相關(guān)部門建立了“國家履約協(xié)調(diào)組”。二是發(fā)布《中國生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃（2011～2020年）》。在《中國生物多樣性保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》的基礎(chǔ)上，2007～2010年，環(huán)保部協(xié)調(diào)20多個(gè)相關(guān)部門，組織多學(xué)科專家，對(duì)原行動(dòng)計(jì)劃進(jìn)行了更新。2010年9月15日，國務(wù)院第126次常務(wù)會(huì)議審議并批準(zhǔn)實(shí)施了《中國生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃（2011～2020年）》。三是生物多樣性國情研究。在1997年國務(wù)院原則同意并發(fā)布的《中國生物多樣性國情研究報(bào)告》基礎(chǔ)上，從2013年起，環(huán)保部與相關(guān)部門一道，組織相關(guān)學(xué)科專家對(duì)其進(jìn)行更新。（二）省級(jí)地方政府履行國際環(huán)境公約、推進(jìn)生態(tài)建設(shè)現(xiàn)狀自中國履約以來，特別是近十年來，省級(jí)地方政府的履約積極性日益提高，部分省份已專門設(shè)置了處室或者成立了專門的部門開展履約工作。比如，四川早在2001年就成立了四川省環(huán)境保護(hù)對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作服務(wù)中心；云南省成立了云南省環(huán)境保護(hù)對(duì)外合作中心；江蘇省成了江蘇省國際交流中心，并且財(cái)政上有專門的履約資金支持。總的來說，省級(jí)地方政府在生態(tài)領(lǐng)域主要從以下幾個(gè)方面開展履約工作。1.地方政策制定、法規(guī)與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)建設(shè)與西方聯(lián)邦制國家不同的是，中國的環(huán)境保護(hù)法規(guī)和政策主要體現(xiàn)在國家層面，地方政府主要是執(zhí)行國家的方針、政策和法規(guī)。當(dāng)然，省級(jí)人大和政府可以根據(jù)國家的政策法規(guī)精神制定地方法規(guī)或國家法規(guī)的實(shí)施細(xì)則與實(shí)施方法，也可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，采取更加靈活和更加實(shí)際的措施。即使執(zhí)行中央的政策法規(guī)，各地的力度也大有區(qū)別?？傮w上說，無論是在政策法規(guī)制定、機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)還是人力資源發(fā)展方面，省級(jí)政府在能力上都遠(yuǎn)低于中央政府。四川省政府對(duì)環(huán)境履約相當(dāng)重視，在近幾年的國家合作項(xiàng)目中，主要是在履行《生物多樣性公約》《蒙特利爾議定書》方面，成立由省政府牽頭、由相關(guān)省級(jí)部門組成的省級(jí)指導(dǎo)委員會(huì)或者聯(lián)席會(huì)議，從上至下指導(dǎo)工作開展。2.生物多樣性本底調(diào)查與監(jiān)測(cè)由于區(qū)系調(diào)查工作的專業(yè)性強(qiáng)，地方一般缺乏能力。地方生物多樣性的查明主要依賴高等院校和科研院所，一般在高等院校和科研院所比較集中、生物學(xué)力量較強(qiáng)的省份，生物多樣性查明與監(jiān)測(cè)的工作做得更好。3.生物多樣性就地保護(hù)能力建設(shè)我國建立各級(jí)自然保護(hù)區(qū)，初步形成了類型比較齊全、布局比較合理、功能比較健全的全國性保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。[14]其中，省級(jí)以下的保護(hù)區(qū)占多數(shù)。截至2012年底，廣東省已建立森林、野生動(dòng)植物和濕地類自然保護(hù)區(qū)368個(gè)，占全省陸地面積的6.73%，廣東已成為全國自然保護(hù)區(qū)數(shù)量最多的省份，被國家林業(yè)局列為全國自然保護(hù)區(qū)建設(shè)示范?。籟15]黑龍江省已建立各級(jí)自然保護(hù)區(qū)224個(gè)，占全省陸地面積的14.85%，自然保護(hù)區(qū)數(shù)量僅次于廣東?。籟16]上海市建有4個(gè)自然保護(hù)區(qū)，是我國建立自然保護(hù)區(qū)最少的省份；西藏已建立各級(jí)自然保護(hù)區(qū)47個(gè)，雖然數(shù)量不多，但占全區(qū)陸地面積的33.91%，是面積占比最大的省份；四川建立自然保護(hù)區(qū)167個(gè)，占全省陸地面積的18.54%。為了創(chuàng)造投資環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，許多地方政府在環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)方面投入很大，重視對(duì)自然生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，對(duì)已遭破壞的區(qū)域開展了典型生態(tài)環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)工作。例如，廣東省對(duì)紅樹林生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行恢復(fù)，就是為了增強(qiáng)海岸抗侵蝕能力；四川省在“5·12”汶川大地震之后和“4·20”蘆山地震之后，都采用生態(tài)友好的方式開展了恢復(fù)重建工作。4.遷地保護(hù)能力建設(shè)建立植物園和動(dòng)物園是珍稀瀕危物種遷地保護(hù)的主要手段。隨著近年經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，一些省份正加大投入，建設(shè)一批現(xiàn)代化的物種遷地保護(hù)設(shè)施。比如，上海辰山植物園、華南植物園共建項(xiàng)目，北京市野生動(dòng)物救護(hù)繁育中心建設(shè)項(xiàng)目，神農(nóng)架金絲猴人工馴養(yǎng)繁殖基地建設(shè)項(xiàng)目，等等。四川也開展了相關(guān)的遷地保護(hù)工作，比如“距瓣尾囊草”的搶救性遷地保護(hù)工作。“距瓣尾囊草”是國家一級(jí)珍稀保護(hù)植物，1925年由美籍奧地利植物學(xué)家、探險(xiǎn)家約瑟夫·洛克在江油北部涪江上游首次發(fā)現(xiàn)，[17]此后80多年內(nèi)再無國內(nèi)外學(xué)者采集到“距瓣尾囊草”。本次移植是將北城鄉(xiāng)大桑園即將被淹沒的距瓣尾囊草全部移植到觀霧山自然保護(hù)區(qū)所轄的新春鄉(xiāng)景臺(tái)村。（三）主要國家履行國際環(huán)境公約情況美國在保護(hù)生態(tài)、履行國際公約方面的最主要做法是保護(hù)自然環(huán)境，盡量不去干擾野生動(dòng)植物的繁衍生息。比如，美國的國家公園——黃石國家公園。在森林環(huán)境保護(hù)方面，美國政府部門強(qiáng)調(diào)維護(hù)其生態(tài)功能。對(duì)于生產(chǎn)力水平較低，但生態(tài)功能巨大的干旱與半干旱區(qū)，美國政府部門重點(diǎn)維護(hù)其生物多樣性，保護(hù)水資源，發(fā)揮其生態(tài)旅游和生態(tài)調(diào)節(jié)功能。美國頒布多部法律保護(hù)瀕危物種，如《瀕危物種法》《遷移鳥類條約法》《國家野生生物庇護(hù)所管理法》《北美濕地保護(hù)法》等。在執(zhí)行相關(guān)法規(guī)方面，美國政府規(guī)定，由內(nèi)政部魚類和野生動(dòng)物管理局、商業(yè)部國家海洋漁業(yè)管理局共同監(jiān)督落實(shí)保護(hù)瀕危物種的各項(xiàng)法規(guī)，并對(duì)相關(guān)事務(wù)進(jìn)行管理。內(nèi)政部魚類和野生動(dòng)物管理局負(fù)責(zé)保護(hù)陸生和淡水物種及遷移鳥類，商業(yè)部國家海洋漁業(yè)管理局則負(fù)責(zé)保護(hù)海洋物種和在江河產(chǎn)卵的海魚。即便美國做了許多努力，但其對(duì)《生物多樣性公約》還處于拒絕簽署的狀態(tài)。[18]巴西擁有全球最大的基因?qū)殠臁獊嗰R孫地區(qū)，這一區(qū)域集中了巴西的主要生物資源，是地球上生物多樣性最豐富、特異性最高的地區(qū)。最有影響力的國際環(huán)境公約——《生物多樣性公約》就是在巴西里約熱內(nèi)盧簽署的。巴西主要通過立法、建立保護(hù)組織和機(jī)構(gòu)與采取行動(dòng)計(jì)劃等進(jìn)行履約。比如，巴西制定的《環(huán)境法》《亞馬孫地區(qū)生態(tài)保護(hù)法》《生物安全法》等，以及巴西國家可持續(xù)發(fā)展部標(biāo)委員會(huì)發(fā)布的生物多樣性協(xié)議，主要作用就是在聯(lián)邦一級(jí)對(duì)各種活動(dòng)予以協(xié)調(diào)，從而將可持續(xù)性納入有關(guān)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。除此之外，巴西還編制了《國家森林計(jì)劃》《生態(tài)-經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分計(jì)劃》《森林可持續(xù)利用計(jì)劃》《生態(tài)體系管理科技計(jì)劃》《巴西21世紀(jì)議程》《亞馬孫可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃》等。[19]澳大利亞履行國際環(huán)境公約、推進(jìn)生態(tài)保護(hù)最好的方式是全面實(shí)行澳大利亞生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略作為政策“保護(hù)傘”，比其他的國家框架更具體，其主要分為3個(gè)部分，即背景、優(yōu)先行動(dòng)、實(shí)施和行動(dòng)。其中，優(yōu)先行動(dòng)部分的重點(diǎn)是：通過教育澳大利亞公民保護(hù)生物多樣性，讓他們更加關(guān)注生物多樣性；提高本地居民的參與程度；提高氣候變化中的生態(tài)系統(tǒng)適應(yīng)能力，保護(hù)生物多樣性，維護(hù)和建立生態(tài)系統(tǒng)功能，減少對(duì)生物多樣性的威脅；通過取得可衡量的結(jié)果，改善和分享知識(shí)，并提供有效的保護(hù)措施。[20]印度是公認(rèn)的全球12個(gè)生物多樣性較豐富的國家之一，還是一些主要農(nóng)作物的原產(chǎn)地。在生態(tài)系統(tǒng)方面，印度擁有10個(gè)完全不同的生物地理區(qū)域。世界上共有25個(gè)生物多樣性熱點(diǎn)地區(qū)，其中有2個(gè)分布在印度。印度不但擁有極為豐富的生物資源，而且擁有極其豐富的與生物資源相關(guān)的傳統(tǒng)知識(shí)，包括印度的傳統(tǒng)醫(yī)藥、農(nóng)業(yè)、生物防治等知識(shí)。近些年，印度政府提出了各種措施，通過制定法律、完善機(jī)構(gòu)和實(shí)施計(jì)劃，對(duì)生物多樣性進(jìn)行管理和保護(hù)。[21]五履行國際環(huán)境公約展望（一）未來中國和四川的履約任務(wù)1.未來中國的履約任務(wù)發(fā)展中國家主要履行的環(huán)境保護(hù)方面的國際公約有《生物多樣性公約》《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《聯(lián)合國防治荒漠化公約》。2010年，在名古屋舉行的第10屆《生物多樣性公約》締約國大會(huì)上，發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家終于就未來十年生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的世界目標(biāo)和生物遺傳資源利用及其利益分配規(guī)則達(dá)成共識(shí)，這就是“愛知目標(biāo)”?！皭壑繕?biāo)”包括20個(gè)具體目標(biāo)，這些目標(biāo)可以劃分成5個(gè)大類，這5類戰(zhàn)略目標(biāo)分別是：找到導(dǎo)致生物多樣性喪失的根源，減小對(duì)生物多樣性的壓力，在各個(gè)層面展開生物多樣性保護(hù)，增加生物多樣性提供的利益；對(duì)于自然棲息地（包括森林）的損失率，各締約方同意至少減少一半，并在可行情況下將損失率降低至接近零；在2020年之前，至少要在17%的陸地和包括公海在內(nèi)的10%的海域建立保護(hù)區(qū)；通過保護(hù)和恢復(fù)，政府至少恢復(fù)15%的生態(tài)退化地區(qū)的生態(tài)環(huán)境；各方將做出特別努力，減小珊瑚礁所面臨的壓力。[22]但第12屆《生物多樣性公約》締約國大會(huì)回顧了“愛知目標(biāo)”的落實(shí)情況，在20項(xiàng)具體目標(biāo)中，只有擴(kuò)大陸上保護(hù)面積等3項(xiàng)有望在期限內(nèi)完成，其他目標(biāo)進(jìn)展不盡如人意。通過每四年召開一次的《生物多樣性公約》締約國大會(huì)，可以看出《生物多樣性公約》所關(guān)注的重點(diǎn)在不斷變化，履約任務(wù)也在進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。未來，我國的主要履約任務(wù)仍然是努力實(shí)現(xiàn)“愛知目標(biāo)”，具體來說就是推進(jìn)《中國生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃（2011～2020年）》的實(shí)施。2.未來四川的履約任務(wù)“十一五”以來，四川積極履行《生物多樣性公約》《聯(lián)合國氣候變化框架公約》等國際環(huán)境公約。通過一系列國際合作項(xiàng)目，四川引入了國際先進(jìn)的環(huán)保理念和技術(shù)方法，推動(dòng)了各國際環(huán)境公約在四川落地，促進(jìn)了全省生態(tài)環(huán)境保護(hù)和自然資源可持續(xù)利用。[23]未來，四川主要的履約任務(wù)依然是推進(jìn)《四川省生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃（2011～2020年）》的實(shí)施，具體從以下幾個(gè)領(lǐng)域開展履約工作：完善生物多樣性保護(hù)與可持續(xù)利用的政策和法規(guī)體系；建設(shè)生物多樣性保護(hù)基礎(chǔ)信息系統(tǒng)；保護(hù)野生生物及其棲息地；搶救瀕危珍稀野生生物；開展生物多樣性監(jiān)測(cè)及保護(hù)研究；開展退化生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)示范；保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與自然生態(tài)和諧發(fā)展；加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)社會(huì)動(dòng)員力度；恢復(fù)汶川大地震災(zāi)后四川生物多樣性保護(hù)能力。除此之外，可以在省級(jí)層面探討遺傳資源獲取和惠益分享（ABS）的試點(diǎn)工作。[24]（二）四川面臨的挑戰(zhàn)與未來研究方向1.生物多樣性本底調(diào)查與監(jiān)測(cè)即使在國家層面，生物多樣性本底也仍然不清。[25]同樣，四川也沒有在真正意義上對(duì)全省生物多樣性進(jìn)行調(diào)查。雖然四川在植被、物種資源和遺傳資源等領(lǐng)域開展過單獨(dú)的調(diào)查，但是過去幾十年資源開發(fā)過度，各種資源在很大程度上發(fā)生了變化。而且近些年，四川自然災(zāi)害頻發(fā)，對(duì)四川的生態(tài)系統(tǒng)造成了巨大破壞，許多以前調(diào)查過的地區(qū)，其生物多樣性程度已大大下降。2.開展就地保護(hù)工作雖然四川建立了各級(jí)自然保護(hù)區(qū)，初步形成了類型比較齊全、布局比較合理、功能比較健全的保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，但是管理質(zhì)量存在很大問題，部分自然保護(hù)區(qū)有名無實(shí)。例如，省級(jí)以下的自然保護(hù)區(qū)沒有設(shè)立管理機(jī)構(gòu)；部分保護(hù)區(qū)位置偏遠(yuǎn)，人才引不進(jìn)，不能得到真正保護(hù)，缺少完善的管理計(jì)劃。[26]3.氣候變化對(duì)生物多樣性影響及其響應(yīng)研究[27]氣候變化被認(rèn)為是對(duì)生物多樣性較大的威脅之一，應(yīng)對(duì)氣候變化對(duì)保護(hù)生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)來說是至關(guān)重要的。四川省已率先開展了生物多樣性與氣候變化的研究，通過三年的研究，初步探討了以下問題：四川省過去50年氣候變化的事實(shí)和未來氣候預(yù)估；四川省生物多樣性與生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)狀及其對(duì)氣候變化的影響；四川省生態(tài)系統(tǒng)碳存儲(chǔ)與碳吸收評(píng)估；氣候變化對(duì)四川省生物多樣性的影響與應(yīng)對(duì)策略；四川省氣候變化-生物多樣性的數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)構(gòu)建。在此基礎(chǔ)上，四川編制了《四川省生物多樣性應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃（2015