改革開放前養(yǎng)老保障制度建設回顧

改革開放前養(yǎng)老保障制度建設回顧

中國社會養(yǎng)老保障事業(yè)的發(fā)展，經歷了計劃經濟時期和改革開放時期兩個階段。改革前，社會養(yǎng)老保險局限在城市，沒有覆蓋廣大的農村人口；社會救助和養(yǎng)老服務的內容和范圍非常窄??；家庭是養(yǎng)老保障的主要支柱。計劃經濟時期的人口管理、勞動力配置和收入分配，城鄉(xiāng)分割是首要特征。認識和理解這一時期的社會養(yǎng)老保障，首先需要考察城鄉(xiāng)分割的體制。第一節(jié)人口和勞動力城鄉(xiāng)分割城鄉(xiāng)分割體制是以戶籍制度和城市勞動制度為主要基礎的。新中國成立不久，就開始在全國城鄉(xiāng)實行戶口登記制度，但最初這項制度的主要功能是居住地的登記管理。從20世紀50年代中期起，農村人口進城和城市居民就業(yè)的壓力明顯增大，中央政府開始實行勞動用工的計劃管理，規(guī)定城市單位不得自行從農村招工，招收臨時工也要城市優(yōu)先。[1]經歷了1958年“大躍進”期間的反復，以城鄉(xiāng)戶籍身份制度為主要機制的排斥農村人口的勞動用工政策被最終確定下來，成為城市勞動制度的重要特征。城市勞動制度不僅將農村勞動者擋在城市之外，還通過企業(yè)的固定工制度、工資制度和勞動保險制度等，保障了城市職工所單獨享有的勞動就業(yè)權利和勞動保險權益。對于中國的城鄉(xiāng)分割，學術界有很多研究，可以歸納為三種觀點。一是生產上的解釋。重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略研究[2]把勞動力資源城鄉(xiāng)分割的成因歸結為重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的結果：在資本稀缺條件下，發(fā)展資本密集的重工業(yè)，不能依靠市場來引導資源配置，而必須通過計劃分配機制把包括勞動力在內的各種生產資源按照產業(yè)發(fā)展的優(yōu)先次序進行配置。為此，需要把城鄉(xiāng)勞動力資源分割開來，限制受惠者的范圍，戶籍制度是基本手段。二是分配的解釋。有學者認為，社會主義經濟沒有私有產權制度，怎樣分配經濟成果需要規(guī)則調節(jié)；身份制就是這樣的“社會屏蔽”規(guī)則，城鄉(xiāng)戶籍身份、國營單位/集體企業(yè)職工身份、干部/職工身份都是身份制的具體形式。[3]另有研究把計劃經濟時期的社會分層機制概括為“國家再分配”，認為城市的干部職工接近再分配權力，是國家再分配經濟的受益群體，而農民被排斥在再分配體系之外。[4]三是側重社會穩(wěn)定的觀點，認為控制人口流動、維持城市社會穩(wěn)定是建立城鄉(xiāng)隔離戶籍制度的主要原因。[5]這些研究，從經濟發(fā)展戰(zhàn)略、分配方式、國情條件等多個視角，提供了對城鄉(xiāng)分割的不同的理論概括或解釋。第二節(jié)城市養(yǎng)老保險制度的建立和演變改革前的養(yǎng)老保障體制，是計劃經濟體制的勞動管理和收入分配的一部分，表現(xiàn)出明顯的城市偏向。養(yǎng)老保險制度最初是在城市企業(yè)中建立的，是企業(yè)勞動保險制度的一個組成部分。1951年，中央政府公布的《中華人民共和國勞動保險條例》（以下簡稱《條例》），確立了新中國的企業(yè)勞動保險制度，其實施范圍是100人以上的國營工業(yè)企業(yè)。根據(jù)這部條例，企業(yè)職工享有的勞動保險待遇的內容包括工傷、疾病、養(yǎng)老、女職工生育待遇、享受集體勞動保險事業(yè)（療養(yǎng)院、托兒所等）等。勞動保險的繳費規(guī)定是，企業(yè)雇主按本企業(yè)工資總額的3%繳納勞動保險費。1953年修改后的《條例》，進一步擴大了適用范圍。企業(yè)所繳納保險費的70%留在企業(yè)的工會基層委員會戶內，用于企業(yè)直接支付養(yǎng)老金、醫(yī)療費等勞動保險待遇，30%轉到全國總基金，用于全國范圍內調劑使用。退休人員養(yǎng)老金由所在企業(yè)負責發(fā)放，養(yǎng)老金水平根據(jù)本企業(yè)工齡和本人標準工資確定，約為職工工資的50%～70%。在企業(yè)勞動保險制度建立之后，1955年年底，國務院發(fā)布《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》，又建立了一個與企業(yè)不同的機關退休制度。當時的主要考慮是，國家機關、事業(yè)單位、人民團體等機構的工作人員不適用《勞動保險條例》，需要就退休、病假待遇等作出專門的規(guī)定。1958年，國務院發(fā)布《關于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》，企業(yè)退休制度從《勞動保險條例》中分離出來，與機關工作人員退休制度合并，形成了一個企業(yè)、機關、事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度?！稌盒幸?guī)定》將企業(yè)和機關事業(yè)兩個相對獨立的養(yǎng)老保險辦法進行了統(tǒng)一；放寬了退休的工齡條件，擴大了實施范圍，待遇也適當進行了調整。至此，在國營、公私合營的企業(yè)、事業(yè)單位和國家機關、人民團體中，一種統(tǒng)一的退休制度基本建立，覆蓋了城市的大部分勞動者。[6]按照這一制度規(guī)定，企業(yè)退休人員不僅領取待遇確定型退休費（養(yǎng)老金），還可以享受與國家機關工作人員相同的公費醫(yī)療待遇。盡管名義上退休制度統(tǒng)一了，但企業(yè)、機關退休人員的養(yǎng)老金、醫(yī)療費等開支渠道依然不同。在實行勞動保險制度的企業(yè)單位，退休人員的退休金由本單位企業(yè)工會基層委員會經管的勞動保險基金支付，不足時在地方或行業(yè)內部進行調劑，依然不足時由本企業(yè)行政支付差額部分；退休人員享受公費醫(yī)療待遇的費用由原企業(yè)行政報銷。事業(yè)單位、國家機關和人民團體退休人員的退休費由地方的民政部門預算支付，醫(yī)療費按照國家機關工作人員享受公費醫(yī)療待遇的辦法辦理。這時，由于勞動保險基金的存在和運行，企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金制度安排依然具有一定的形式上的企業(yè)間統(tǒng)籌性質。50年代建立的養(yǎng)老保險制度，在1966-1976年的“文化大革命”期間受到很大沖擊。首先是養(yǎng)老保險的管理機構工會組織陷入癱瘓，勞動部接管了業(yè)務，關于養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)一征收、管理、調劑和支出都無法繼續(xù)，養(yǎng)老保險管理一度出現(xiàn)混亂。據(jù)統(tǒng)計，“文革”期間約有200萬應當退休的企業(yè)職工沒有辦理退休手續(xù)。其次是退休費用社會統(tǒng)籌被取消。1969年2月，財政部頒發(fā)《關于國營企業(yè)財務工作中幾項制度的改革意見（草案）》規(guī)定：“國營企業(yè)一律停止提取勞動保險金”，“企業(yè)的退休職工、長期病號工資和其他勞保開支，該在營業(yè)外列支”。這樣，已積累的養(yǎng)老基金被用于其他事項，原由各級工會組織負責具體管理的勞動保險基金，從1969年起不再籌集。此時，勞動保險基金實際上被廢止了，企業(yè)的退休制度不再具有養(yǎng)老保險的屬性。“文革”結束后，國家對企事業(yè)單位退休制度進行了調整，但是并沒有恢復50年代建立的企業(yè)養(yǎng)老保險制度。1958年以前，按照是否適用《勞動保險條例》劃分了企業(yè)和機關單位，形成了兩種退休制度。1958年之后，盡管兩種制度合并了，但依然區(qū)分了勞動保險基金和國家財政兩種退休金支付渠道。而根據(jù)1978年國務院發(fā)布的《關于安置老弱病殘干部的暫行規(guī)定》和《關于工人退休、退職的暫行辦法》，企業(yè)、事業(yè)單位和黨政機關、群眾團體的干部退休實行一套辦法，這些單位的工人實行另一套辦法，“干部”和“工人”兩種就業(yè)身份開始對應著不同退休制度。在企業(yè)人員退休費支付上，原有的勞動保險基金已經不復存在，代之以企業(yè)行政。這樣，形成了干部、工人兩種就業(yè)身份，企業(yè)行政和國家財政兩條開支渠道交織的城市就業(yè)人員退休制度體系。第三節(jié)城市單位退休制度的國家保障性質關于“文革”前后的城市退休制度的變遷，不同學者從不同的角度研究，做出不同的概括和總結。一種觀點認為，“文革”是對養(yǎng)老保險制度的破壞，“社會保險不僅失去了它固有的統(tǒng)籌調劑職能，而且從原來全國統(tǒng)一的社會保險蛻變?yōu)楦髯詾閼?zhàn)的‘企業(yè)保險’”。[7]另有學者認為，經過“文革”的沖擊，“中國的‘國家/企業(yè)保險’制度模式蛻化為‘企業(yè)保險’的制度模式，勞動保險制度自此變成了企業(yè)內部事務”。[8]還有學者認為，勞動保險制度失去了部分積累和社會統(tǒng)籌的特點，變?yōu)椤盎谄髽I(yè)的現(xiàn)收現(xiàn)付制度”。[9]從這些不同的表述出發(fā)，可以提出三個疑問：第一，“文革”前的企業(yè)退休制度是不是“社會保險”？第二，“企業(yè)保險”的真正含義是什么？第三，改革前夜的企業(yè)退休制度是否具有“現(xiàn)收現(xiàn)付”的性質？這些問題，關系到對于中國養(yǎng)老保障改革的初始狀態(tài)的認識，需要加以深入討論。關于第一個問題，要考慮經濟體制演進的背景。20世紀50年代初期，勞動保險制度剛剛建立之時，企業(yè)的所有制形式多種多樣。當時勞動保險制度的實施范圍為各種經濟單位，包括國營、公私合營、私營及合作社經營的廠礦企業(yè)。[10]此時，勞動保險制度具有超出公有制部門的社會保險意義。1956年，社會主義改造完成以后，中國的企業(yè)所有制結構發(fā)生了重大變化，全民所有制和集體所有制成為主要的經濟形式。在高度集中統(tǒng)一的計劃經濟體制和財政體制形成之后，國營企業(yè)和大集體企業(yè)成為各級政府的下屬單位。此時，企業(yè)的各項財務收支成為國家財政活動的一個組成部分，來自企業(yè)繳費的勞動保險基金也是如此，退休保障資金的積累和支出全部是國家的責任。因此，新中國成立初期具有一定社會統(tǒng)籌意義的養(yǎng)老金制度實際上已經變?yōu)橐哉斦榛A的國家保障的退休制度。城市退休制度的國家保障性質，“文革”后變得更加明顯。取消勞動保險基金，由國家財政部門直接管理企業(yè)的退休金發(fā)放，只是管理方式的改變，沒有也不會產生大的動蕩。因此，“文革”結束后，并沒有恢復過去的勞動保險制度框架內的養(yǎng)老金制度，而是代之以新的企業(yè)、機關退休制度；企業(yè)的退休金管理由國家財政部門直接負責，完全沒有了“保險”的含義。此時，企業(yè)和行政事業(yè)單位一樣，執(zhí)行國家的退休標準，向職工提供退休待遇。兩類單位退休費的直接來源有企業(yè)財務和國家財政之分，但由于國營企業(yè)財務與國家財政密切相連，這種分別已經沒有實質意義。因此，用“企業(yè)保險”來概括“文革”后、改革前的養(yǎng)老保險制度并不準確。按照國際通行的概念，“現(xiàn)收現(xiàn)付制”和“積累制”是兩種模式，運用這類術語來進行研究，具有制度辨識和國際比較的意義。但是，如果不考慮當時中國特殊的體制環(huán)境，簡單地將改革前的退休金制度歸為“現(xiàn)收現(xiàn)付制”，可能產生認識上的簡單化和誤導：第一，容易把當時中國的企業(yè)退休制度與一些現(xiàn)代市場國家的養(yǎng)老保險制度等同起來；第二，容易把中國養(yǎng)老保險改革單純地看作是從現(xiàn)收現(xiàn)付向部分積累的制度轉型。1978年前后的企業(yè)退休制度，從運行上看，已經沒有一個獨立的“收”的過程，企業(yè)不需要繳納養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌金；從內容上看，國家通過各級政府部門、行政事業(yè)單位和沒有自主權責的企業(yè)，以財政支出和行政協(xié)調方式來維持城市單位養(yǎng)老保障的運行。這樣的做法，是世界上采用現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險制度的國家所看不到的。具有國家保障性質的城市退休制度，是依照就業(yè)身份的再分配，派生出老年人口之間的收入和福利的不平等。在城市內部，存在著兩個不同的老年人口群體。一是進入“工作單位”體制的老年人。國營與大集體企業(yè)和行政事業(yè)單位就業(yè)的正式職工，到達規(guī)定的年齡時退休，領取退休金，繼續(xù)享受公費醫(yī)療待遇，還可以從原單位獲取其他一些福利待遇。這部分老年人構成了城市老年人的主體，大約為70%。[11]二是“體制外”的老年人。不屬于“正式職工”的從業(yè)人員——臨時工、合同工、季節(jié)工，小型集體企業(yè)工人，少量的個體勞動者和無業(yè)人員，他們年老之后沒有退休金，沒有公費醫(yī)療等福利待遇。所幸的是，這些老年人往往有直系親屬（配偶、子女等）是正式職工，家庭收入可觀且來源穩(wěn)定；他們還可以通過這些親屬獲得一些單位福利，如部分醫(yī)療費用可以報銷。城鄉(xiāng)老年人之間存在著明顯的不平等。由于城鄉(xiāng)分割的勞動制度，農村居民不能到城市工作，至多只能以臨時工、季節(jié)工等身份在城市企業(yè)短期就業(yè)。這樣，一方面，農民進入老年之后，無緣享受城市的退休制度；另一方面，農村老年人的直系親屬一般都是農業(yè)戶口居民，農村家庭收入偏低，老年人只能維持低水平的生活。這就是說，無論從直接還是間接的意義上說，農村老年人都被排斥在國家計劃的再分配之外，“體制內”老年人、“體制外”老年人和農村老人構成老年人口收入和福利的三級級差（參見表6-1）。表6-1改革開放前無勞動能力老年人口的收入和福利第四節(jié)城鄉(xiāng)老年人口的社會救助計劃經濟時期，政府舉辦了一些具有社會救助性質的公共服務，涉及部分城鄉(xiāng)老年人口。在城市，民政部門負責國家救助工作，主要對象是無勞動能力、無收入來源、無法定贍養(yǎng)人的“三無”人員和經過家計調查認定的困難戶。針對城市“三無”人員的社會救助，有集中供養(yǎng)的形式，如兒童福利院、養(yǎng)老院等，但大部分是分散供養(yǎng)，即對他們的家庭提供經濟幫助和服務。[12]在社會救助政策下，城市中無人贍養(yǎng)的老人或困難戶的老人可以受益于民政救助。但是，城市社會救助所覆蓋的人數(shù)非常有限，救助水平很低。救助人數(shù)少，主要是由于大部分城市人口都直接間接地為國家保障的工資收入和福利待遇所覆蓋，政府還要求城市單位向困難職工及其家庭提供物質幫助，民政救助的范圍窄小。此外，改革開放前，城市救助活動由政府組織，資金都來自政府財政，沒有社會力量進入，這也是受益人數(shù)少、救助水平低的重要原因。農村五保供養(yǎng)制度是集體保障和養(yǎng)老服務相結合的制度。該制度于20世紀50年代中期建立，標志性文件是1956年出臺的《高級農業(yè)生產合作社示范章程》?！拔灞！笔侵皋r村集體對本地的無勞動能力、無收入來源、無法定供養(yǎng)人的老人、殘疾人和兒童負責，保證他們的基本生活需要，即“保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬”。一些地方還建立了敬老院，集中供養(yǎng)農村“五?！崩先恕Ｔ诋敃r的中國農村，五保制度對于特定的群體或對象來說，具有最低生活保障的功能。與城市的民政救助不同，農村五保供養(yǎng)的資金不是來自政府財政，而是由集體負擔的，屬于集體保障，或者說集體內部的再分配。在一個相當長的時期內，農村五保供養(yǎng)沒有國家財政的投入。直到1994年，國務院《農村五保供養(yǎng)工作條例》依然規(guī)定：“五保供養(yǎng)是農村的集體福利事業(yè)。農村集體經濟組織負責提供五保供養(yǎng)所需的經費和實物，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負責組織五保供養(yǎng)工作的實施”。由于城鄉(xiāng)經濟差距很大，農村發(fā)展有嚴重的地區(qū)不平衡，農村五保供養(yǎng)的保障水平是非常低的，不同集體之間也不同。不僅如此，遇到災年，少數(shù)