山東德州“兩區(qū)同建”農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化模式及其對(duì)海南若干啟示

山東德州“兩區(qū)同建”農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化模式及其對(duì)海南若干啟示山東德州“兩區(qū)同建〞農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化模式及其對(duì)海南假設(shè)干啟示

中圖分類號(hào)：F832.33文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A〓文章編號(hào)：1003-9031〔2022〕10-0075-05DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2022.10.17

“兩區(qū)同建〞是山東省德州市在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中推動(dòng)農(nóng)民社區(qū)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)同步建設(shè)，這個(gè)新型城鎮(zhèn)化的實(shí)踐創(chuàng)新，完全合乎十八屆三中全會(huì)提出“推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)開展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合開展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)〞的改革要求，對(duì)海南推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化具有借鑒意義。

一、德州“兩區(qū)同建〞農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化建設(shè)情況

地處山東省西北部的德州市，轄11個(gè)縣市區(qū)和2個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，總面積1.03萬平方公里，總?cè)丝?70萬，其中農(nóng)業(yè)人口420萬。2022年，全市生產(chǎn)總值2230億元，地方財(cái)政收入120億元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入22440元，農(nóng)民人均純收入9602元，以上各項(xiàng)指標(biāo)增幅都在兩位數(shù)以上。全市社會(huì)經(jīng)濟(jì)開展和“三農(nóng)〞開展水平雖然在全國(guó)處于前列，但與全國(guó)各地農(nóng)村情形一樣，該市420萬農(nóng)村人口分散居住在8319個(gè)行政村，500人下列的村占57%，最小的村只有29人，村均人口比山東省平均水平少271人。這種村小、點(diǎn)多、分散的組織結(jié)構(gòu)給農(nóng)村基層組織帶來了運(yùn)轉(zhuǎn)本錢高、農(nóng)民負(fù)擔(dān)重、根底設(shè)施建設(shè)本錢高、效果差、農(nóng)村宅基地浪費(fèi)嚴(yán)重等一系列問題①。

德州從自己的實(shí)際出發(fā)，于2022年啟動(dòng)了“城鄉(xiāng)一體、兩區(qū)同建、四化同步〞的開展戰(zhàn)略，制定了至2030年全市新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃。?規(guī)劃》要求完成“三步走〞和實(shí)現(xiàn)“六轉(zhuǎn)變〞：一是變革農(nóng)村行政管理體制，由原來以自然村為根本管理單元向農(nóng)村大社區(qū)治理制度轉(zhuǎn)變。二是變革農(nóng)民生產(chǎn)生活方式，由原來農(nóng)民分散居住向集中居住轉(zhuǎn)變；由分散經(jīng)營(yíng)向集約經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變。三是變革農(nóng)村社會(huì)管理制度，根底設(shè)施公共效勞制度由政府單向投入城市向城鄉(xiāng)全覆蓋轉(zhuǎn)變；教育、衛(wèi)生、社會(huì)保險(xiǎn)等公共效勞供應(yīng)由城鄉(xiāng)不均衡分配向城鄉(xiāng)均等分配轉(zhuǎn)變；戶籍管理制度由城鄉(xiāng)二元化管理向城鄉(xiāng)一元化管理轉(zhuǎn)變。

在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)方面，該市按照居住樓房化、效勞設(shè)施城市化、村莊綠化美化的原那么和“中心城區(qū)、縣城、中心鎮(zhèn)、大社區(qū)〞的全區(qū)域城鎮(zhèn)化開展思路，方案將全市8319個(gè)村莊合并為710個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)，其中，城郊89個(gè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地112個(gè)、純農(nóng)村社區(qū)509個(gè)。在推進(jìn)實(shí)施上，堅(jiān)持全面動(dòng)員、重點(diǎn)突破、分步實(shí)施、滾動(dòng)開展的原那么，率先啟動(dòng)了縣城周邊、國(guó)省道兩邊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地、產(chǎn)業(yè)匯集區(qū)的新農(nóng)村建設(shè)，打造樣板和示范農(nóng)村社區(qū)。2022年初，該市利用山東省國(guó)土資源部門對(duì)縣市農(nóng)村宅基地規(guī)劃修編的時(shí)機(jī)，按照上述方案主動(dòng)調(diào)整轄內(nèi)市縣土地利用總體規(guī)劃，優(yōu)化調(diào)整農(nóng)村社區(qū)布局。從德州市主城區(qū)、10個(gè)縣域駐地、100多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地、500多個(gè)純農(nóng)村社區(qū)4個(gè)層面啟動(dòng)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。

在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)方面，該市推動(dòng)居住社區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)互相融合、相互促進(jìn)、互為依托建設(shè)。運(yùn)用現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)組織方式開展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地，激勵(lì)種植大戶、龍頭企業(yè)推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、開展設(shè)施農(nóng)業(yè)，同步規(guī)劃建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)園區(qū)，積極引進(jìn)勞動(dòng)密集型農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，使農(nóng)產(chǎn)品就近加工、農(nóng)民就近就業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開展，提高農(nóng)民收入，更好地促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。根據(jù)該市規(guī)劃，“十二五〞末每縣建成3-5個(gè)規(guī)模大、相對(duì)集中連片面積1萬畝以上的大型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、物流綜合園區(qū)；每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成1-2個(gè)產(chǎn)業(yè)要素集聚整合、輻射帶動(dòng)能力強(qiáng)、集中連片面積500畝以上特色鮮明的產(chǎn)業(yè)園區(qū)；每個(gè)社區(qū)有一個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、每個(gè)園區(qū)有一個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，宜農(nóng)那么農(nóng)、宜工那么工、宜商那么商。按照這個(gè)思路，全市規(guī)劃農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商貿(mào)產(chǎn)業(yè)園區(qū)1538個(gè)，已動(dòng)工建設(shè)或建成876個(gè)，其中農(nóng)業(yè)園區(qū)455個(gè)，工業(yè)小區(qū)202個(gè)，商貿(mào)小區(qū)162個(gè)，建設(shè)工程1202個(gè)，總投資368億元。上述工程建成，將吸納67.9萬人就業(yè)，使社區(qū)農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城、就業(yè)不離家、就地市民化〞。

2022年8月，德州市人民政府向農(nóng)發(fā)行山東省分行提交了將德州市列為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)的報(bào)告，要求農(nóng)發(fā)行支持該市“兩區(qū)同建〞。銀政雙方簽署了戰(zhàn)略合作框架協(xié)議。銀政雙方在運(yùn)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等國(guó)家政策，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開展、打造城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)開展一體化新格局、推動(dòng)“四化同步〞和“兩區(qū)同建〞等方面以試驗(yàn)區(qū)機(jī)制啟動(dòng)全面戰(zhàn)略合作。合作重點(diǎn)包括：農(nóng)村土地整治；農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)與改造、新型社區(qū)建設(shè)、舊村改造、農(nóng)村根底設(shè)施建設(shè)、縣〔市、區(qū)〕域城鎮(zhèn)根底設(shè)施建設(shè)；農(nóng)田水利、防洪項(xiàng)目、水資源配置項(xiàng)目、水土保持和水生態(tài)愛護(hù)等水利建設(shè)等。

銀政“兩區(qū)同建〞試驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略合作得到了農(nóng)發(fā)行總行的支持，2022年10月農(nóng)總行下發(fā)了?關(guān)于山東省德州市列為支持農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化建設(shè)試驗(yàn)區(qū)的批復(fù)》，指示山東省分行創(chuàng)新實(shí)行信貸管理模式、創(chuàng)新第一還款來源和渠道、調(diào)整對(duì)縣級(jí)地方政府投融資客戶的擔(dān)保政策，對(duì)德州“兩區(qū)同建〞的農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化建設(shè)工程予以支持，貸款方案予以傾斜，開設(shè)辦貸綠色通道。還針對(duì)德州“兩區(qū)同建〞貸款量身定做了?中國(guó)農(nóng)業(yè)開展銀行農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款方法》，使貸款“有章可循〞。德州農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化建設(shè)試驗(yàn)區(qū)啟動(dòng)以來，11個(gè)具有典型代表性、支農(nóng)作用顯著的農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化建設(shè)工程相繼完成了貸款調(diào)查評(píng)審或進(jìn)入授理調(diào)查程序，齊河和平原2個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工程獲批貸款2.8億元，已投放貸款1.6億元。

二、德州“兩區(qū)同建〞農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化投融資的主要做法推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，各地最棘手的問題是所需建設(shè)資金到位問題。據(jù)2022年3月中國(guó)社科院?中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程報(bào)告》，我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共本錢約為13萬元。其中，東、中、西部地區(qū)人口轉(zhuǎn)移的公共本錢分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元[1]。德州農(nóng)業(yè)人口420萬人，按照國(guó)家認(rèn)定東部地區(qū)17.6萬元規(guī)范，全市農(nóng)民實(shí)現(xiàn)市民化所需建設(shè)資金6300億元以上。德州“兩區(qū)同建〞城鎮(zhèn)化規(guī)劃至2030年，這個(gè)規(guī)劃每年讓10萬戶農(nóng)民市民化，按照德州自己的規(guī)范每年需要投入至少150億元建設(shè)資金。到規(guī)劃終了時(shí)還有16年，累計(jì)需要建設(shè)資金2400億元。

面對(duì)如此巨大資金需求，德州“兩區(qū)同建〞啟動(dòng)了四大資金籌措渠道：農(nóng)村危房改造、土地整理等帶來的政策性資金，土地增減掛鉤政策所產(chǎn)生的土地收益，社會(huì)投資以及信貸資金。在當(dāng)?shù)剞r(nóng)發(fā)行支持協(xié)助下，推進(jìn)了3項(xiàng)舉措創(chuàng)新：

〔一〕用好用足國(guó)家土地增減掛鉤政策，將農(nóng)村土地指標(biāo)統(tǒng)籌到城市使用，形成的土地級(jí)差收益支持新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)

現(xiàn)階段該市農(nóng)村宅基地總面積約150萬畝，人均260平方米，按照國(guó)家、山東省人均宅基地面積150和100平方米規(guī)定，整治可分別節(jié)約土地60萬畝和100萬畝。按當(dāng)前增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易而產(chǎn)生的土地級(jí)差收益每畝30萬元計(jì)，可籌措“兩區(qū)同建〞資金1800―3000億元。

〔二〕創(chuàng)新?lián)７绞?/p>

2022年9月，山東省委省政府辦公廳?關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的意見》〔魯辦發(fā)（2022）17號(hào)〕明確指出：“積極推進(jìn)增減掛鉤管理創(chuàng)新，推行增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在全省范圍內(nèi)有償調(diào)劑使用機(jī)制〞。“激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)在金融產(chǎn)品、擔(dān)保方式、投融資模式等方面進(jìn)行創(chuàng)新，滿足農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)資金需求。具備條件的縣〔市、區(qū)〕，可利用現(xiàn)有投融資機(jī)構(gòu)，可組建國(guó)有獨(dú)資或股份制開發(fā)建設(shè)公司，以土地增減掛鉤收益為擔(dān)保申請(qǐng)貸款，進(jìn)行社區(qū)拆遷安置、土地整理和工程建設(shè)。〞市政府設(shè)立增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)池的形式，留存1-2萬畝增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)為貸款質(zhì)押擔(dān)保，質(zhì)押物價(jià)值35-70億元，并完善相關(guān)的文件確權(quán)、權(quán)益愛護(hù)、質(zhì)押操作方法、質(zhì)押物處置方法等。該市還選取條件成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或城郊結(jié)合部并村建設(shè)26個(gè)社區(qū)，可置換土地22051畝，利用增減掛鉤政策讓其成為市縣土儲(chǔ)中心儲(chǔ)藏地，按每畝50萬元計(jì)，價(jià)值110億元，可提供55億元貸款抵押擔(dān)保資源。

〔三〕擴(kuò)展貸款的還款來源

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)交易市場(chǎng)有需求、價(jià)值可量化，具備商品屬性。在魯辦發(fā)（2022）17號(hào)之前，該市已就全市統(tǒng)籌土地整治節(jié)余指標(biāo)“賣〞給山東較興旺的東部地區(qū)，雙方商定“賣〞價(jià)為每畝35-37萬元。該指標(biāo)賣出收入可用來歸還農(nóng)發(fā)行貸款本息。因買方為東部興旺地區(qū)，財(cái)力較德州雄厚，歸還農(nóng)發(fā)行貸款本息更有保障。

三、支持德州“兩區(qū)同建〞的農(nóng)業(yè)政策金融產(chǎn)品和制度安頓

農(nóng)發(fā)行?關(guān)于山東省德州市列為支持農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化建設(shè)試驗(yàn)區(qū)的批復(fù)》〔農(nóng)發(fā)銀復(fù)[2022]283號(hào)〕對(duì)支持“兩區(qū)同建〞的農(nóng)業(yè)政策性金融產(chǎn)品和制度安頓如下：

〔一〕探索建立并先行先試“全產(chǎn)業(yè)、整區(qū)域〞信貸支持模式

結(jié)合德州市新型農(nóng)村社區(qū)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)園以及當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)開展一體化建設(shè)的實(shí)際情況，立足農(nóng)業(yè)政策性銀行職能定位，全面加強(qiáng)與德州市的業(yè)務(wù)合作，探索政策性金融支持“全產(chǎn)業(yè)、整區(qū)域〞新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的新模式，在新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化有關(guān)信貸政策制度方面“先試先行〞，發(fā)揮農(nóng)業(yè)政策性金融在支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的引導(dǎo)作用。

〔二〕主動(dòng)介入德州“兩區(qū)同建〞新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃編制

結(jié)合“兩區(qū)同建〞農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃、相應(yīng)融資需求和擔(dān)保資源等因素，在執(zhí)行農(nóng)發(fā)行信貸根本制度和防控風(fēng)險(xiǎn)的前提下，貸款支持德州“兩區(qū)同建〞農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化工程建設(shè)。

〔三〕創(chuàng)新特別授權(quán)和貸款審批權(quán)限

主要是對(duì)農(nóng)發(fā)行支持德州市“兩區(qū)同建、四化同步〞的試點(diǎn)工程給予特別授權(quán)，整區(qū)域授權(quán)額度50億元；提高山東省分行對(duì)德州市縣兩級(jí)平臺(tái)的貸款審批權(quán)限，其中市級(jí)平臺(tái)審批額度控制在5億元以內(nèi)、縣級(jí)平臺(tái)審批額度控制在3億元以內(nèi)，取消12個(gè)月內(nèi)同一客戶審批額度累加計(jì)算的限制。

〔四〕創(chuàng)新信貸運(yùn)作模式

一是因“地〞制宜，實(shí)行差異化的工程運(yùn)作模式。在區(qū)域城鎮(zhèn)化條件初步具備、城鎮(zhèn)化匯集效應(yīng)大的二三產(chǎn)業(yè)園區(qū)、建制鎮(zhèn)周邊地區(qū)，社區(qū)建設(shè)問題突出于就業(yè)，因此重點(diǎn)支持這些地區(qū)合村并點(diǎn)的社區(qū)建設(shè)。在區(qū)位比擬偏遠(yuǎn)、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)化匯集程度不高的農(nóng)業(yè)主產(chǎn)地區(qū)，社區(qū)建設(shè)和就業(yè)問題同樣突出，因此同步擇優(yōu)支持一局部社區(qū)建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和高規(guī)范農(nóng)田建設(shè)。在城市周邊地區(qū)，主要支持農(nóng)民集中聚居區(qū)建設(shè)，農(nóng)民就業(yè)問題憑借最大限度地發(fā)揮城市輻射帶動(dòng)作用來解決。二是因“財(cái)〞制宜，選擇不同承貸主體。選擇財(cái)力相對(duì)較強(qiáng)的縣市政府融資平臺(tái)為承貸和建設(shè)主體實(shí)施“兩區(qū)同建〞農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化建設(shè)工程。對(duì)于財(cái)力較弱的縣市，由市政府主導(dǎo)，以市級(jí)政府融資平臺(tái)為承貸主體，相關(guān)縣市區(qū)政府融資平臺(tái)作為協(xié)辦單位，采取市、縣兩級(jí)合作的模式實(shí)施新型農(nóng)村建設(shè)工程，擇優(yōu)支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)承貸參與園區(qū)建設(shè)。三是創(chuàng)新第一還款來源渠道。依據(jù)山東省土地復(fù)墾指標(biāo)交易措施相關(guān)政策，將土地復(fù)墾指標(biāo)出讓收入作為還款來源，逐步實(shí)現(xiàn)第一還款來源的多元化。四是創(chuàng)新貸款擔(dān)保方式，建立土地復(fù)墾指標(biāo)作為擔(dān)保品的具體政策和操作方式，調(diào)整縣級(jí)地方政府投融資客戶的擔(dān)保政策，土地使用權(quán)抵押折率控制在70%以內(nèi)。五是堅(jiān)持審貸別離、貸放分控原那么，整合貸款受理、評(píng)估、審查、審批等環(huán)節(jié)的辦貸流程。

四、“兩區(qū)同建〞模式給海南新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的假設(shè)干啟示

對(duì)接海南新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，德州“兩區(qū)同建〞模式至少給我們以下啟示：

〔一〕關(guān)于建設(shè)模式選擇

與國(guó)內(nèi)大多數(shù)地區(qū)情形一樣，海南選擇了遷移型、非遷移型兩種城鎮(zhèn)化模式。如樂東縣千家鎮(zhèn)就屬于前一個(gè)類型，城鎮(zhèn)化的主要推手是當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一規(guī)劃臨街亦商亦住宅基地對(duì)外發(fā)售，對(duì)接了周圍農(nóng)村、國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)進(jìn)城經(jīng)商的強(qiáng)烈需求。瓊海市屬于后一種城鎮(zhèn)化模式，推行的“三不一就〞〔不折房、不砍樹、不占地，就地城鎮(zhèn)化〕模式，把全市境內(nèi)當(dāng)作一個(gè)5A級(jí)景區(qū)來打造[2]。正如專家指出的那樣“主要依靠政府投入完善公共效勞體系，將農(nóng)村規(guī)劃為社區(qū)而實(shí)現(xiàn)的就地城鎮(zhèn)化。農(nóng)民既可以繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也可以進(jìn)城務(wù)工，但由于政府的投入，他們享受的社會(huì)效勞和社會(huì)保障與城市逐漸打消差異，因而農(nóng)民在失去勞動(dòng)力后就能防止重新“農(nóng)村化〞[3]。還有由企業(yè)主導(dǎo)開發(fā)的就地城鎮(zhèn)化模式，如樂東利國(guó)、九所兩個(gè)鎮(zhèn)上一個(gè)農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代物流園區(qū)工程，由樂東晨暉有限公司主導(dǎo)投資建設(shè)，帶動(dòng)了上萬個(gè)農(nóng)民就地就近就業(yè)和融入城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化關(guān)鍵是農(nóng)民變成市民，與市民不異地享受城鎮(zhèn)水平的公共效勞、就業(yè)和生活質(zhì)量。德州“兩區(qū)同建〞就是城鎮(zhèn)化一肩挑兩頭，一頭新型農(nóng)村社區(qū)，通過城鄉(xiāng)公共效勞均等化，使農(nóng)民變成市民；另一頭是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，解決農(nóng)民進(jìn)城后就業(yè)、生活質(zhì)量方面的市民化。反觀海南城鎮(zhèn)化，不管政策、戰(zhàn)略層面，還是實(shí)際操作推動(dòng)層面多少還不足“兩區(qū)〞同步推進(jìn)的管用措施。海南曾經(jīng)編制了一個(gè)旨在推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的風(fēng)情小鎮(zhèn)開展規(guī)劃，倡議它在推進(jìn)落地實(shí)施時(shí)強(qiáng)化或補(bǔ)上“兩區(qū)同建〞這一課。尤其是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)這一塊，海南起步雖晚，但潛力、開展空間大，更有自己的資源稟賦和產(chǎn)業(yè)特色。倡議研究推廣保亭三道鎮(zhèn)“農(nóng)+旅〞模式[4]。這是一個(gè)在三道鎮(zhèn)境內(nèi)展開、以熱帶雨林生態(tài)景觀和居高負(fù)氧離子環(huán)境為稟賦、同時(shí)解決境內(nèi)黎苗同胞就地就近就業(yè)的旅游開發(fā)工程。工程開發(fā)建設(shè)完善了區(qū)域公共效勞設(shè)施，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)公共效勞均等化，黎苗同胞在工程區(qū)內(nèi)就業(yè)。這個(gè)土生土長(zhǎng)的新型城鎮(zhèn)化的主要標(biāo)志是“兩區(qū)〞在一個(gè)工程區(qū)域內(nèi)同建，在海南其他地區(qū)也有條件落地生根，開花結(jié)果。

〔二〕關(guān)于建設(shè)資金籌措

城鎮(zhèn)化建設(shè)，錢從哪里來？不少業(yè)界人士認(rèn)為，這是城鎮(zhèn)化成敗與否的關(guān)鍵。據(jù)國(guó)家開發(fā)銀行預(yù)計(jì)，未來3年我國(guó)城鎮(zhèn)化投融資需求將達(dá)25萬億元。這樣巨大的資金缺口，只靠政府投資不現(xiàn)實(shí)。因此，有人倡議，創(chuàng)新設(shè)立3個(gè)專項(xiàng)資金：建立政策性專項(xiàng)貸款，規(guī)定一定比例作為工程資本金；國(guó)家通過招標(biāo)或委托有關(guān)機(jī)構(gòu)發(fā)行更多的城鎮(zhèn)化建設(shè)專用債券；建立城鎮(zhèn)化設(shè)立專項(xiàng)基金。以上3個(gè)專項(xiàng)主要目的是引導(dǎo)社會(huì)資金投入到城鎮(zhèn)化建設(shè)，提高城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的投資效率[5]。規(guī)劃中的海南城鎮(zhèn)化率每年要提高一個(gè)百分點(diǎn)，以農(nóng)村和墾區(qū)人口近500萬計(jì)每年有5萬人城鎮(zhèn)化，所要資金至少60-100億元，按“兩區(qū)同建〞模式推進(jìn)，所需資金就更多。解決巨額資金需求，應(yīng)借鑒德州“兩區(qū)同建〞模式，做足做好土地增值這篇大文章。本文倡議：

1.利用占補(bǔ)平衡土地收益級(jí)差劃出一局部統(tǒng)籌建立省級(jí)、市縣兩級(jí)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項(xiàng)基金，作為工程引導(dǎo)資金或工程融資自籌資金，以增強(qiáng)工程融資能力。

2.整合原地方國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)、林場(chǎng)土地資源為貸款抵押品，為地方政府融資平臺(tái)或政府獨(dú)資控股企業(yè)城鎮(zhèn)化建設(shè)工程融資提供抵押擔(dān)保。方案經(jīng)濟(jì)時(shí)代，各市縣都建設(shè)有屬下地方國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)和林場(chǎng)，規(guī)模都在萬畝幾萬畝以上，這一資源作為貸款抵押品潛力巨大。

3.整合海域使用權(quán)資源，與陸域建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)，拓寬上述工程融資抵押擔(dān)保渠道。

4.整合地方國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益，增強(qiáng)政府平臺(tái)公司和工程融資能力。國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)可供貸款質(zhì)押，收益拓寬上述工程融資質(zhì)押擔(dān)保渠道，增加上述引導(dǎo)資金來源，也實(shí)現(xiàn)工程收益或借款人綜合收益對(duì)貸款本息的全覆蓋。

5.創(chuàng)新完善農(nóng)村集體土地政策。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)實(shí)行與城鎮(zhèn)建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)的貸款抵押政策；創(chuàng)新完善集體農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)承包流轉(zhuǎn)政策，實(shí)行與未來收益相適應(yīng)的貸款質(zhì)押政策。

〔三〕關(guān)于產(chǎn)業(yè)撐持

德州“兩區(qū)同建〞模式認(rèn)為：以人為本的城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)上是與城鎮(zhèn)化進(jìn)程同步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的充沛就業(yè)。農(nóng)民就業(yè)的重大撐持和組織形式就是推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)包括涉農(nóng)全產(chǎn)業(yè)鏈工程在園區(qū)集聚形成集約化經(jīng)營(yíng)。因此，2022年德州市方案配套建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)園區(qū)100個(gè)。此類產(chǎn)業(yè)園區(qū)突出開展糧食、蔬菜、漁業(yè)、畜牧、果業(yè)、苗木花卉、棉花、油料、種子、鄉(xiāng)村旅游等十大振興產(chǎn)業(yè)。海南熱帶農(nóng)業(yè)有其自身獨(dú)特的自然稟賦和產(chǎn)業(yè)特色，有著其他地區(qū)不可比肩的資源優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)開展優(yōu)勢(shì)。本文倡議：

1.對(duì)接風(fēng)情小鎮(zhèn)建設(shè)，規(guī)劃實(shí)施區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代物流園區(qū)，作為鏈接熱帶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地和農(nóng)產(chǎn)品“兩進(jìn)兩出〞〔進(jìn)超市、進(jìn)賓館，出島、出境〕的中樞，引導(dǎo)帶動(dòng)熱帶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)代化建設(shè)?？赏茝V農(nóng)發(fā)行海南省分行“點(diǎn)網(wǎng)互動(dòng)〞〔全省區(qū)域內(nèi)布點(diǎn)、點(diǎn)點(diǎn)相連成網(wǎng)、點(diǎn)網(wǎng)互動(dòng)〕農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代物流信貸模式予以支持。

2.對(duì)接海南國(guó)際旅游島建設(shè)，規(guī)劃開展休閑農(nóng)業(yè)。在熱帶農(nóng)業(yè)肌體上嫁接休閑旅游、觀光旅游、體驗(yàn)度假旅游等。特別指出的是，迎合我國(guó)進(jìn)入中等收入水平和老年社會(huì)的消費(fèi)需求，開展農(nóng)業(yè)+養(yǎng)生社區(qū)、農(nóng)業(yè)+養(yǎng)老社區(qū)。以養(yǎng)生、養(yǎng)老消費(fèi)拓展、延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，又以兩者共生促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)直至新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

3.對(duì)接城鄉(xiāng)一體化開展，規(guī)劃開展“農(nóng)+旅〞社區(qū)。保亭呀諾達(dá)熱帶雨林5A級(jí)景區(qū)、陵水分界洲熱帶濱海5A級(jí)景區(qū)以及正在建設(shè)中瓊海市全境的國(guó)家農(nóng)業(yè)公園等，都是“農(nóng)+旅〞社區(qū)的成功范例。這種社區(qū)以旅游效勞業(yè)為主線開展，引導(dǎo)帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)在社區(qū)內(nèi)集聚，支農(nóng)特征明顯，支農(nóng)作用突出，實(shí)現(xiàn)了“兩區(qū)同建〞。此類社區(qū)在海南開展空間巨大，西部沿海地區(qū)可布局開展假設(shè)干個(gè)以觀光旅游為主的景點(diǎn)景區(qū)，中部可布局開展假設(shè)干個(gè)以休閑度假旅游、養(yǎng)生養(yǎng)老度假為主的景點(diǎn)或社區(qū)。

〔四〕關(guān)于貸款支持

新型城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)復(fù)雜艱巨的系統(tǒng)項(xiàng)目，波及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等各個(gè)方面，城鎮(zhèn)化根底設(shè)施建設(shè)方面的投入具有外部性強(qiáng)和效益性低的特征，又存在著政府財(cái)政當(dāng)期投入缺乏與城鎮(zhèn)化“經(jīng)濟(jì)效益〞遠(yuǎn)期實(shí)現(xiàn)之間的矛盾，迫切需要農(nóng)業(yè)政策性銀行擔(dān)當(dāng)連接政府與金融市場(chǎng)的橋梁，促進(jìn)完善新型城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制，在其間發(fā)揮政策性信貸資金的引領(lǐng)、帶動(dòng)和扶持作用[6]?；谏鲜稣J(rèn)知，山東省直至德州市農(nóng)發(fā)行在農(nóng)業(yè)政策性金