新疆霍爾果斯特殊經濟開發(fā)區(qū)土地利用政策研究

新疆霍爾果斯特殊經濟開發(fā)區(qū)土地利用政策研究

一霍爾果斯口岸發(fā)展回顧位于中國和哈薩克斯坦邊境的霍爾果斯口岸，是我國境內絲綢之路經濟帶的最前沿，也是上合組織范圍內的一個典型區(qū)域合作示范區(qū)。目前在霍爾果斯口岸建立的邊境合作中心是世界上首個跨境自由貿易和投資合作區(qū)。早在公元6世紀的隋唐時期，霍爾果斯已經是古絲綢之路的一個重要節(jié)點，清朝光緒時期正式開放霍爾果斯口岸，至今已有136年。2004年，為了充分發(fā)揮霍爾果斯口岸的邊境區(qū)位優(yōu)勢，中國和哈薩克斯坦兩國政府共同決定，雙方在邊境各自劃分一塊土地建立霍爾果斯國際邊境合作中心，努力將其打造成為集投資貿易自由、人員出入自由的港口，同時還大力發(fā)展旅游休閑、對外加工等多項業(yè)務。2011年9月，國務院批準設立霍爾果斯經濟開發(fā)區(qū)，重點發(fā)揮邊貿口岸優(yōu)勢，發(fā)展化工、農產品開發(fā)、生物制藥等多個領域，開發(fā)區(qū)的面積達到73平方公里。其中，霍爾果斯經濟開發(fā)區(qū)伊寧園區(qū)面積35平方公里，主要建設目標為區(qū)域性的物資流通中心和資源加工區(qū)；霍爾果斯口岸面積30平方公里，其核心區(qū)是國際邊境中心，面積為13平方公里，重點建設邊境合作中心中方園區(qū)；配套清水河產業(yè)園區(qū)面積為8平方公里左右，主要建設目標為區(qū)域農副產品加工區(qū)和機電產品出口組裝基地，霍爾果斯經濟開發(fā)區(qū)對“一區(qū)四園”實行統(tǒng)一管理，制定開發(fā)區(qū)“一區(qū)四園”運行管理暫行辦法等制度。為了進一步加快霍爾果斯經濟開發(fā)區(qū)的建設，經國務院批準，在2014年將霍爾果斯市劃為縣級行政區(qū)，歸屬伊犁哈薩克自治州管理。行政區(qū)域面積1908.55平方公里，常住總人口數(shù)（含兵團）8.7萬人。通過國門4A級旅游景區(qū)、邊境旅游試驗區(qū)、跨境合作區(qū)建設，霍爾果斯吸引了大批游客和投資，2016年實現(xiàn)接待中外游客297.13萬人次，實現(xiàn)旅游綜合收入46.26億元。2017年1～6月，霍爾果斯口岸進出口貨物量1473.8萬噸，貨物進出口總額392.95億元。2017年上半年，霍爾果斯經開區(qū)一區(qū)四園累計完成一般財政收入10.7億元，比2016年同期同比增長88%；吸引固定資產投資30.6億元，比2016年同期同比增長55%。這些數(shù)據(jù)表明，經開區(qū)一區(qū)四園的設立體現(xiàn)出較強的投資吸引力，隨著園區(qū)環(huán)境的不斷改善，必將加快商業(yè)人氣的聚集，有力地引領區(qū)域經濟轉型升級。二項目研究背景2014年5月，第二次中央新疆工作座談會上，李克強總理提出充分發(fā)揮霍爾果斯“東聯(lián)西出、西來東去”的區(qū)位優(yōu)勢，打造“一帶一路”國家開放新格局。2015年3月，由發(fā)改、外交、商務3部門聯(lián)合發(fā)布《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，標志著“一帶一路”建設進入具體實施階段，提出要將新疆、福建建成“一帶一路”核心區(qū)，霍爾果斯的戰(zhàn)略性地位決定了它將成為絲綢之路經濟帶上的重要節(jié)點?！笆濉睍r期，是霍爾果斯市加快城市建設、全面開發(fā)開放、構筑產業(yè)體系、著力推進改革創(chuàng)新的關鍵時期，面臨前所未有的戰(zhàn)略機遇，具備乘勢而上、加快發(fā)展的良好基礎。三區(qū)域土地利用現(xiàn)狀分析（一）土地利用特點1.交通、體塊分割，發(fā)展空間受限霍爾果斯市位于伊犁哈薩克自治州西端，西與哈薩克斯坦國接壤，東鄰霍城縣。市域范圍南北狹長，兵地交錯分布，交通、體塊分割，市域分布明合實散，統(tǒng)籌規(guī)劃難度大；城市建成區(qū)土地資源短缺，拓展空間有限；城鄉(xiāng)基礎設施建設滯后，綜合承載能力弱；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展任務緊迫。城市發(fā)展空間受到一定限制。2.兵地協(xié)同發(fā)展?jié)摿薮笤诨魻柟故行姓爡^(qū)范圍內，兵團和地方土地交錯分布，通過優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結構體系和城市空間布局，實現(xiàn)兵地資源共享、功能共擔、空間一體、設施共建，形成合力、協(xié)同發(fā)展的潛力和空間巨大。3.交通區(qū)位條件優(yōu)越，發(fā)展邊貿得天獨厚霍爾果斯市位于亞歐大陸橋最西段，地處絲綢之路經濟帶與國境線交匯點，緊鄰中亞，連通歐洲，是溝通中亞、歐洲各國與中國乃至東亞地區(qū)的物流集散和商貿服務中心，具有優(yōu)越的戰(zhàn)略性區(qū)位優(yōu)勢。作為承載國家戰(zhàn)略的重要空間節(jié)點，霍爾果斯市必將成為“一帶一路”戰(zhàn)略的重要驛站和戰(zhàn)略支點。同時作為我國向西開放的最具潛力的邊境口岸，霍爾果斯擁有發(fā)展邊境貿易得天獨厚的優(yōu)越條件。（二）土地利用面臨的機遇和挑戰(zhàn)1.發(fā)展機遇“一帶一路”核心區(qū)建設帶來發(fā)展新機遇。建設絲綢之路經濟帶是我國政府從全球戰(zhàn)略考慮做出的重大國家決策?；魻柟故凶鳛榻洕鷰陆诵膮^(qū)通道沿邊節(jié)點城市，抓住戰(zhàn)略機遇，積極融入絲綢之路經濟帶建設，將對霍爾果斯拓展戰(zhàn)略發(fā)展空間、加強與周邊國家乃至歐洲寬領域、多層次的經貿合作、促進與鄰國實現(xiàn)“五通”，特別是交通、信息互聯(lián)互通，著力打造東聯(lián)西出的國際貿易大通道、向西開放的橋頭堡，爭做絲綢之路經濟帶的主力軍和排頭兵將起到重要助推作用。特殊經濟開發(fā)區(qū)定位帶來發(fā)展新機遇。開發(fā)區(qū)特殊經濟政策實施，為霍爾果斯經濟開發(fā)區(qū)“一區(qū)四園”充分利用國家、自治區(qū)賦予的差別化發(fā)展政策，加快建設區(qū)域發(fā)展引領區(qū)、跨境合作先導區(qū)、創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)，為推動形成新疆經濟高效可持續(xù)發(fā)展新的經濟增長點，引領新疆對外開放，為把霍爾果斯市建成我國西部沿邊戰(zhàn)略支點城市、國際精品門戶城市，注入了核心動力?；魻柟菇ㄊ袔戆l(fā)展新機遇?；魻柟菇ㄊ惺腔魻柟拱l(fā)展歷史上一項重大戰(zhàn)略舉措，對霍爾果斯推動城鎮(zhèn)化進程，拓展內部發(fā)展空間，加強基礎設施建設，聚集吸引人流、物流、資金流、信息流，擴大人口規(guī)模與市場體量，完善城市功能，增加綜合承載能力和吸附能力，起到巨大的推動作用。為未來以開發(fā)區(qū)為雛形建立中亞自由貿易區(qū)提供綜合性服務支撐。2.面臨挑戰(zhàn)一是城市發(fā)展空間受限。市域分布明合實散，統(tǒng)籌規(guī)劃難度大；城市建成區(qū)土地資源短缺，拓展空間有限；城鄉(xiāng)基礎設施建設滯后，綜合承載能力弱；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展任務緊迫。二是要素約束突出。人口總量有限；生態(tài)環(huán)境脆弱，水資源等環(huán)境承載能力不足，面臨節(jié)能減排的壓力。三是南部工業(yè)園區(qū)用地指標不足。為拓展發(fā)展新空間，創(chuàng)新園區(qū)融資模式，霍爾果斯市積極推進建設南部工業(yè)園區(qū)，培育進出口資源加工、新型建材、裝備制造、輕工電子等產業(yè)盡快形成規(guī)模，成為霍爾果斯市發(fā)展的重要引擎。受建設用地指標限制，南部工業(yè)園區(qū)尚有近6000畝的建設用地指標缺口，占用的土地多為未利用地。四是霍爾果斯市社會發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)?！笆濉逼陂g在自治區(qū)、伊犁自治州快速發(fā)展的帶動下，霍爾果斯市的城鄉(xiāng)建設和工業(yè)化建設呈現(xiàn)較強的發(fā)展態(tài)勢，加上屬于新建城區(qū)，交通建設、水利建設和基礎設施建設進入了高峰期，此外，隨著牧民定居工程和新農村建設的推進，霍爾果斯市的建設用地需求仍將處于快速增長態(tài)勢。要實現(xiàn)土地利用由粗放型向集約型轉換，充分利用土地資源，面臨著很大的困境。此外，由于城市建設規(guī)模快速擴張，耕地保護的形勢愈加嚴峻。四現(xiàn)有土地利用政策研究為進一步深入貫徹落實中央新疆工作座談會、國發(fā)〔2011〕33號文件精神，在《霍爾果斯經濟開發(fā)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》通過了國家批準后，自治區(qū)出臺《關于在喀什、霍爾果斯經濟開發(fā)區(qū)試行特別機制和特殊政策的意見》（新黨辦發(fā)〔2014〕10號），對開發(fā)區(qū)實行特殊的經融、財稅、土地和產業(yè)政策，意見提出要加快霍爾果斯經開區(qū)的體制、機制、政策方面的創(chuàng)新，在財政、土地、人才等七個方面為經開區(qū)提供支持，為推動兩個經濟開發(fā)區(qū)建設發(fā)展，提供更加優(yōu)惠的政策和更加有效的服務，鼓勵在開發(fā)區(qū)“先行先試”。（一）特殊經濟開發(fā)區(qū)的相關政策（1）加快霍爾果斯經濟開發(fā)區(qū)開發(fā)力度，賦予經開區(qū)省級經濟管理權限，享受國家級政策補貼。（2）中央財政對霍爾果斯特殊經濟開發(fā)區(qū)“五通一平”基礎設施建設給予資金補助。至2020年，開發(fā)區(qū)新增的財政收入全部留在當?shù)?，用于提升鐵路、公路、航空和管道等交通設施通達能力。出資8.5億元，用于邊境合作中心的基礎設施建設。支持在開發(fā)區(qū)內設立銀行營業(yè)機構和融資擔保公司。對基礎設施建設貸款和企業(yè)，分別給予10年、2個百分點的貼息補助。開發(fā)區(qū)企業(yè)征收關稅實行退增值稅的政策。除高耗能、高污染和資源性產品出口項目外提供優(yōu)惠電價。（3）2010年5月，國家《關于支持新疆經濟社會發(fā)展若干政策和重大項目的意見》文件，從8個方面提出了支持新疆經濟社會發(fā)展的55條政策措施。明確對特殊經濟開發(fā)區(qū)有關職業(yè)技能培訓的補貼政策要給予重點傾斜。為就業(yè)困難人員的基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費和事業(yè)保險費給予補貼。實施差別化的產業(yè)政策。（4）作為境內關外特殊區(qū)域，進一步研究和完善邊境合作中心中方區(qū)的優(yōu)惠政策，落實在特殊開發(fā)區(qū)“先行先試”的要求。（5）2011～2020年，凡是屬于重點發(fā)展項目目錄中的企業(yè)，企業(yè)所得稅享有“五免五減半”優(yōu)惠。（二）土地支持政策（1）保障經濟開發(fā)區(qū)建設用地需求，對開發(fā)區(qū)土地利用計劃指標要給予適當?shù)膬A斜。根據(jù)經濟開發(fā)區(qū)的發(fā)展需求，可由新疆維吾爾自治區(qū)和生產建設兵團單獨劃出用地計劃指標。新引進的項目或者是基礎設施建設，利用戈壁荒原等未開發(fā)土地的，可以免交土地出讓金和新增有償使用費。（2）改革商業(yè)用地政策，對新增商業(yè)用地實行彈性化的出讓政策，根據(jù)企業(yè)的用地計劃，從10年到40年設置不同年限檔位供企業(yè)進行選擇，切實減輕企業(yè)用地成本。（3）推進項目用地帶方案出讓政策，幫助用地單位及時掌握土地利用指標和科學規(guī)劃。（4）進一步拓寬企業(yè)發(fā)展能力，支持經濟開發(fā)區(qū)內企業(yè)盤活土地資本，企業(yè)取得的土地使用權可以在法律允許的范圍內進行轉讓和出租，也可以將土地作為資產，吸引合作伙伴。五政策落實分析及建議（一）存在的問題在實地調查和部門走訪中，也發(fā)現(xiàn)了一些問題。一是“一區(qū)四園”產業(yè)功能定位不夠明確，不利于產業(yè)規(guī)模提升和集聚發(fā)展。二是“省級經濟管理權限”未能充分發(fā)揮作用，土地利用管理模式亟待改革。三是園區(qū)特殊的用地政策缺少研究和支撐，特殊用地政策未能延伸到全市域范圍。4個園區(qū)分布在3個縣市以及生產建設兵團，實現(xiàn)統(tǒng)一管理難度大。四是“一區(qū)四園”的土地利用規(guī)劃與各部門規(guī)劃協(xié)調不足，制約了土地的合理高效利用。（二）政策建議1.明確“一區(qū)四園”的功能定位，優(yōu)化產業(yè)布局充分發(fā)揮伊犁及周邊國家的資源優(yōu)勢，優(yōu)化“一區(qū)四園”產業(yè)空間布局，構建適合開發(fā)區(qū)長遠發(fā)展的現(xiàn)代產業(yè)體系。做好“一區(qū)四園”產業(yè)協(xié)調和聯(lián)動發(fā)展，緊跟市場需求，因地制宜，突出特色，科學選擇主導產業(yè)，形成布局合理、錯位發(fā)展、功能協(xié)調的產業(yè)發(fā)展格局。依托經濟開發(fā)區(qū)“一區(qū)四園”產業(yè)布局總體規(guī)劃，根據(jù)各園區(qū)資源稟賦，明確各園區(qū)鼓勵類產業(yè)、限制類產業(yè)、禁止類產業(yè)，堅決避免開發(fā)區(qū)“一區(qū)四園”同質化和低水平惡性競爭。2.落實霍爾果斯經濟開發(fā)區(qū)省級經濟管理權限，合理高效利用土地例如在規(guī)劃的審批，建設用地預審等環(huán)節(jié)上，落實省級經濟管理權限，促進土地利用方式轉變，更加合理高效地配置土地資源。按照相關土地支持政策，對霍爾果斯市用地計劃指標給予適當傾斜，調增南部工業(yè)園區(qū)發(fā)展用地指標。要進一步加強霍爾果斯經濟開發(fā)區(qū)實行差別化的土地利用政策研究，借鑒其他省區(qū)開發(fā)區(qū)優(yōu)惠政策，結合霍爾果斯發(fā)展需求，提出政策建議，用足用好土地利用政策在霍爾果斯先行先試的優(yōu)惠政策。3.針對霍爾果斯市“區(qū)市合一”的現(xiàn)狀，進一步將園區(qū)特殊政策延伸至市域范圍，做到統(tǒng)一協(xié)調管理在“一帶一路”新發(fā)展戰(zhàn)略下，及時調整政策定位，進一步深層次地挖掘、研究，將政策應用落到實處。對“一區(qū)四園”實行統(tǒng)一管理，制定開發(fā)區(qū)“一區(qū)四園”運行管理暫行辦法等制度；建立統(tǒng)一的開發(fā)區(qū)“一區(qū)四園”財政、稅收、統(tǒng)計、登記、國土資源管理制度；建立“一區(qū)四園”專網平臺，實行項目聯(lián)合申報和共同招商推介；制定“一區(qū)四園”產業(yè)規(guī)劃，根據(jù)各園區(qū)資源稟賦，列出鼓勵類產業(yè)、限制類產業(yè)、禁止類產業(yè)，實行重大產業(yè)入駐會審制，從源頭上把好產業(yè)入駐關口。實行“飛地經濟”，將開發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策輻射到州直縣市。4.加強與金融、發(fā)改、住建、環(huán)保等部門溝通、協(xié)調，保障土地利用相關政策的落實