建立一個(gè)全民共享的發(fā)展型福利體系

建立一個(gè)全民共享的發(fā)展型福利體系

金融危機(jī)給中國(guó)經(jīng)濟(jì)造成很大沖擊的一個(gè)重要原因是中國(guó)內(nèi)需不足，長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)靠外需拉動(dòng)。在當(dāng)前國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)受到國(guó)際金融危機(jī)沖擊的情況下，加速社會(huì)福利體系的建設(shè)還具有特別重要的現(xiàn)實(shí)意義。為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的影響，中國(guó)政府出臺(tái)了一系列擴(kuò)大內(nèi)需的政策。一方面這些政策為提前推出許多福利措施提供了可能性；另一方面這些政策的積極效應(yīng)在很大程度上取決于社會(huì)福利體系的完善。本文闡明了構(gòu)建中國(guó)未來(lái)全民共享的發(fā)展型社會(huì)福利體系的總體目標(biāo)、原則、框架等基本設(shè)想，以農(nóng)民工群體為例詳細(xì)介紹了新型的全民福利體系提供全覆蓋多層次的福利安排，并報(bào)告了對(duì)中國(guó)發(fā)展型社會(huì)福利體系的財(cái)政資金需求與國(guó)家財(cái)政的供給能力進(jìn)行的初步的測(cè)算。一重構(gòu)全民共享的發(fā)展型社會(huì)福利體系構(gòu)建和完善全民共享的社會(huì)福利體系有利于促進(jìn)內(nèi)需增長(zhǎng)。圖1是日本社會(huì)保障發(fā)展過(guò)程家庭儲(chǔ)蓄率的變化趨勢(shì)。虛線是日本的儲(chǔ)蓄率，日本在1976年的時(shí)候，儲(chǔ)蓄率占GDP的24%左右，比中國(guó)目前的居民儲(chǔ)蓄率還高。1976年后日本的儲(chǔ)蓄率就急劇下降到了10%。因?yàn)槿毡敬蟾啪驮谀嵌螘r(shí)間開始強(qiáng)力地推出社會(huì)福利體系。實(shí)線是雇主承擔(dān)的社保費(fèi)用，波浪線是政府承擔(dān)的社保開支。大概從1975年開始，不管是來(lái)自政府方面的還是來(lái)自企業(yè)的，社保開支都開始急劇增加，也就是在這段時(shí)間，日本開始強(qiáng)力推出社保體系。而推出以后，一方面政府和企業(yè)的社保開支增加了，另外一方面居民的儲(chǔ)蓄急劇下降。這是日本的發(fā)展過(guò)程，中國(guó)會(huì)不會(huì)也這樣我們不能完全肯定。但是至少?gòu)娜毡具^(guò)去的經(jīng)驗(yàn)可以看出，如果解決了老百姓的后顧之憂之后，就有可能解決中國(guó)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)里的一個(gè)非常重要的缺陷——內(nèi)需不足或者是儲(chǔ)蓄率太高的問(wèn)題。圖1日本加大社會(huì)保障率促使家庭儲(chǔ)蓄率下降我們提出的全民共享的發(fā)展型福利體系有三個(gè)第一次特征[1]，即第一次用大福利即國(guó)際上通行的福利概念，而不是像以前一樣采用一種比較窄的福利概念，來(lái)重新全面地研究中國(guó)的福利問(wèn)題，包括養(yǎng)老、教育、健康、住房、就業(yè)、最低生活保障以及其他保障。這是第一次把大福利作為一個(gè)總體來(lái)進(jìn)行研究。第一次在這么大的一個(gè)范圍內(nèi)，提出了一個(gè)全覆蓋的方案。其突出的特點(diǎn)是使新型的社會(huì)福利體系能惠及13億中國(guó)公民，也就是說(shuō)到2020年時(shí)，所有中華人民共和國(guó)公民都應(yīng)該能夠享受到這種福利，無(wú)論是城市居民還是農(nóng)民工或農(nóng)村居民?！叭采w”包括三層含義：一是為沒(méi)有制度保障的社會(huì)群體建立福利體系。為農(nóng)民、農(nóng)民工建立養(yǎng)老保險(xiǎn)等保障制度，為城鄉(xiāng)無(wú)收入老年人提供養(yǎng)老保障和基本醫(yī)療服務(wù)。二是擴(kuò)大已有制度安排的社會(huì)群體的覆蓋面。這部分群體包括城鄉(xiāng)中小企業(yè)雇員、靈活就業(yè)人員以及個(gè)體工商戶。三是逐步提高社會(huì)福利水平和福利的公平性，使每個(gè)公民通過(guò)國(guó)家福利項(xiàng)目保障能維持正常生活并享有適當(dāng)?shù)墓卜?wù)。第一次在這么大范圍內(nèi)，在覆蓋全體公民的理念下計(jì)算了財(cái)政的負(fù)擔(dān)和能力。中國(guó)的財(cái)政到底能不能支撐這樣一個(gè)全覆蓋的發(fā)展型的社會(huì)福利體系？在什么條件下中國(guó)財(cái)政可以承擔(dān)這樣一個(gè)福利體系？很多人都認(rèn)為中國(guó)還是一個(gè)窮國(guó)，中國(guó)可能支撐不住這么一個(gè)體系。但是根據(jù)我們的研究所作的測(cè)算，經(jīng)過(guò)一些努力其實(shí)是可以做到的，在本文第三部分有詳細(xì)闡述。這個(gè)全民共享的福利體系的推行分成兩個(gè)階段，第一個(gè)階段是本屆政府到2012年，這個(gè)階段我們建議優(yōu)先考慮社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的問(wèn)題。因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)福利的最核心的部分，是老百姓后顧之憂中最大的擔(dān)憂。到2012年時(shí)所有養(yǎng)老保險(xiǎn)達(dá)到全覆蓋，也就是農(nóng)民、農(nóng)民工全部都要覆蓋。第二個(gè)重點(diǎn)是醫(yī)療保障，這個(gè)政府現(xiàn)在已經(jīng)宣布了，醫(yī)療保障要覆蓋90%的國(guó)民。第三是教育，除了九年義務(wù)教育以外，貧困家庭子女不管是義務(wù)教育階段還是非義務(wù)教育階段都要能獲得教育。從住房來(lái)說(shuō)50%的低收入的城市居民，10%的農(nóng)民工和260萬(wàn)低收入農(nóng)民都能夠享受到一部分的住房補(bǔ)助，這是一個(gè)“廣覆蓋”，還不能達(dá)到“全覆蓋”，同時(shí)也是一個(gè)低水平的覆蓋。盡管福利體系的覆蓋面有了擴(kuò)大，但是福利體系里每一個(gè)領(lǐng)域保障水平都還是比較低的。所以最后城鄉(xiāng)之間還是有比較大的差別的，“全覆蓋”的目的是先解決一個(gè)從無(wú)到有的問(wèn)題。第二個(gè)階段是2013～2020年，要建立一個(gè)全覆蓋的網(wǎng)絡(luò)。其特點(diǎn)是全覆蓋、中水平。到2020年時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)要全覆蓋，而且要提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的水平，醫(yī)療保險(xiǎn)也要全覆蓋，免費(fèi)教育除了九年義務(wù)教育以外還有學(xué)前一年的義務(wù)教育和學(xué)后一年的教育，即“1+9+1”的免費(fèi)教育模式。住房保障要能夠覆蓋全體低收入的城市居民，30%的農(nóng)民工和相當(dāng)一部分的農(nóng)村低收入人群，這樣就達(dá)到了全覆蓋，而且在每個(gè)領(lǐng)域里面達(dá)到一種中水平，比現(xiàn)在高很多的水平，最后要縮小城鄉(xiāng)的差別。二全覆蓋多層次福利安排：以農(nóng)民工群體為例目前，農(nóng)民工群體社會(huì)福利缺失嚴(yán)重，其中，養(yǎng)老保險(xiǎn)在2007年參保率不足10%；住房保障低，平均居住面積不足7平方米；醫(yī)療保障低，只有15%的農(nóng)民工參加了醫(yī)療保險(xiǎn)；教育培訓(xùn)基本上依靠自身教育，其子女教育問(wèn)題突出。因此，農(nóng)民工群體的社會(huì)福利是整個(gè)社會(huì)福利體系建設(shè)的難點(diǎn)和重點(diǎn)。完善農(nóng)民工社會(huì)福利體系安排設(shè)想從以下方面著手。第一，建立與完善農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。按照“低費(fèi)率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移”的原則，制定適合農(nóng)民工特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法。建立農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，可以按照全新的思路，降低費(fèi)率、提高統(tǒng)籌層次、做實(shí)個(gè)人賬戶、一步到位。農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)由基礎(chǔ)性養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶組成，基礎(chǔ)性養(yǎng)老金實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，個(gè)人賬戶實(shí)行實(shí)賬管理。建立全國(guó)統(tǒng)一的權(quán)益結(jié)算系統(tǒng)，退休時(shí)根據(jù)全國(guó)統(tǒng)籌的規(guī)定由結(jié)算系統(tǒng)統(tǒng)一支付養(yǎng)老金。農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)辦和賬戶管理原則上由勞動(dòng)保障部門經(jīng)辦機(jī)構(gòu)系統(tǒng)自上而下統(tǒng)一負(fù)責(zé)。在個(gè)人賬戶基金管理和保值增值上，農(nóng)民工個(gè)人賬戶基金可以與城鎮(zhèn)保險(xiǎn)基金分開管理。基本設(shè)想是到2012年全體農(nóng)民工都有養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋，特點(diǎn)是低水平，即企業(yè)僅交12%，農(nóng)民工個(gè)人只交4%。把繳費(fèi)水平快速降下來(lái)，減少企業(yè)和農(nóng)民工的負(fù)擔(dān)，其中企業(yè)交的6%交到全國(guó)統(tǒng)籌基金里，企業(yè)交另外6%加上農(nóng)民工自己交的4%全部進(jìn)個(gè)人賬戶，這樣農(nóng)民工在全國(guó)范圍內(nèi)就可以自由流動(dòng)，其養(yǎng)老保險(xiǎn)可以實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍的統(tǒng)籌。第二，完善農(nóng)民工的住房保障。居住問(wèn)題是農(nóng)民工在城市生活遇到的最基本問(wèn)題之一。一是政府應(yīng)把農(nóng)民工住房問(wèn)題列入城市規(guī)劃，在城市規(guī)劃和建設(shè)中要考慮農(nóng)民工住房需要。二是調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的力量，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，多渠道解決農(nóng)民工住房問(wèn)題。三是從實(shí)際出發(fā)，根據(jù)農(nóng)民工的實(shí)際需求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的條件為農(nóng)民工提供多層次的住房保障。對(duì)于長(zhǎng)期進(jìn)城且住房十分困難的農(nóng)民工群體的住房保障問(wèn)題，也主要通過(guò)廉租房的方式解決。到2012年，爭(zhēng)取讓受補(bǔ)貼的住房困難農(nóng)民工比例達(dá)到跨地區(qū)流動(dòng)農(nóng)民工的10%，每位農(nóng)民工每月補(bǔ)貼100元。到2020年，爭(zhēng)取讓受補(bǔ)貼的長(zhǎng)期進(jìn)城且住房困難農(nóng)民工比例達(dá)到跨地區(qū)流動(dòng)農(nóng)民工的30%，每位農(nóng)民工每月補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)提高到200元。第三，完善農(nóng)民工的就業(yè)保障。農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)已經(jīng)到了一個(gè)新的發(fā)展階段，對(duì)農(nóng)民工的培訓(xùn)也應(yīng)該有新的模式。農(nóng)民工的就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)培訓(xùn)不只是對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城要進(jìn)行培訓(xùn)，農(nóng)民工進(jìn)城工作以后的再培訓(xùn)問(wèn)題也是一個(gè)很重要的問(wèn)題，通過(guò)對(duì)其再培訓(xùn)，使農(nóng)民工的技術(shù)水平不斷提高，收入不斷提高，才有可能在城市中留下來(lái)，真正成為城市居民。對(duì)農(nóng)民工的再培訓(xùn)，應(yīng)該更多地利用市場(chǎng)的力量，應(yīng)該以民辦的職業(yè)培訓(xùn)為主，讓民間教育發(fā)揮更大的作用。政府可以進(jìn)一步放寬對(duì)農(nóng)民工培訓(xùn)學(xué)校的準(zhǔn)入門檻。有關(guān)部門也可以對(duì)新辦農(nóng)民工再培訓(xùn)學(xué)校給予稅收優(yōu)惠。政府還可以通過(guò)招標(biāo)的方式，支持一些民辦示范學(xué)校，幫助這些學(xué)校摸索出一條適合于農(nóng)民工再培訓(xùn)的模式。第四，農(nóng)民工其他的社會(huì)福利制度安排。對(duì)農(nóng)民工的醫(yī)療保障制度安排就是把農(nóng)民工群體囊括在現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保障制度框架內(nèi)。針對(duì)農(nóng)民工流動(dòng)性強(qiáng)、收入水平低的特點(diǎn)，應(yīng)該有不同的對(duì)待。對(duì)于已經(jīng)參加了城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)的正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工，應(yīng)該保持現(xiàn)有的安排。對(duì)于非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工，可以參與繳費(fèi)率較低的城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療保險(xiǎn)體系。而當(dāng)他們回到農(nóng)村后，應(yīng)將他們的醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系和資金轉(zhuǎn)入新型農(nóng)村合作醫(yī)療。對(duì)農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)安排可考慮所有用人單位都要按《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定為農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)，原已參加商業(yè)保險(xiǎn)的有關(guān)行業(yè)要轉(zhuǎn)為參加工傷保險(xiǎn)。為進(jìn)一步保障農(nóng)民工權(quán)益，要努力擴(kuò)大覆蓋面，進(jìn)一步完善高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)和企業(yè)參加工傷保險(xiǎn)的政策。對(duì)農(nóng)民工的應(yīng)急救助制度安排可考慮農(nóng)民工在城鎮(zhèn)缺乏生活基礎(chǔ)，是城市中困難的群體之一，為保障其基本生活和權(quán)益，應(yīng)建立農(nóng)民工應(yīng)急救助機(jī)制。一是通過(guò)政府和有關(guān)民間機(jī)構(gòu)維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益，開展針對(duì)農(nóng)民工的法律援助；二是對(duì)遭遇意外傷害或重大疾病生活陷入困境的農(nóng)民工，由當(dāng)?shù)孛裾块T給予臨時(shí)性的應(yīng)急援助。三全民共享社會(huì)福利體系的財(cái)政資金需求與供給能力測(cè)算天下沒(méi)有免費(fèi)的午餐，在10多年的時(shí)間里，構(gòu)建這么大的福利體系毫無(wú)疑問(wèn)需要國(guó)家財(cái)政資金的巨大投入，也需要社會(huì)的大力投入，到底中國(guó)的財(cái)政和經(jīng)濟(jì)發(fā)展能不能支撐一個(gè)這樣的福利體系？中國(guó)現(xiàn)在的財(cái)政收入已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了10多年前，財(cái)政收入占GDP的比重也由1995年的11.7%上升到2007年的20.8%。財(cái)政支出中義務(wù)教育部分占了GDP的5%，社會(huì)福利支出在整個(gè)財(cái)政支出中占27%。我們的研究是把所有的福利相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行整合和加總，測(cè)算國(guó)家財(cái)政在什么條件下可以支撐這樣一個(gè)全覆蓋的福利體系，按照本文提出的覆蓋全體國(guó)民的福利體系需要多少財(cái)政資金投入。表12007～2020年社會(huì)福利的財(cái)政負(fù)擔(dān)根據(jù)測(cè)算，到2012年，預(yù)計(jì)財(cái)政資金對(duì)養(yǎng)老保障的投入將達(dá)到8300億元，健康保障的投入超過(guò)4500億元，教育保障投入達(dá)到7500億元，住房保障超過(guò)2600億元，特殊人群福利超過(guò)1100億元，就業(yè)保障投入600億元，最低生活保障投入超過(guò)1200億元。合計(jì)財(cái)政性投入將近26000億元。到2020年，預(yù)計(jì)財(cái)政資金對(duì)養(yǎng)老保障的投入達(dá)到13700億元，健康保障投入達(dá)到10300億元，教育保障投入達(dá)19600億元，住房保障投入達(dá)7000億元，特殊人群福利達(dá)2800億元，就業(yè)保障投入達(dá)1200億元，最低生活保障投入達(dá)2700億元。合計(jì)財(cái)政性投入將近57400億元[2]。5.7萬(wàn)億元是什么樣的財(cái)政投入概念？中國(guó)2008年的財(cái)政收入只有6萬(wàn)億左右。也就是說(shuō)2020年等于把2008年所有的財(cái)政收入全部要投入用于福利支出。如果按照這樣的計(jì)算結(jié)果進(jìn)行投入，就涉及中國(guó)財(cái)政能否承擔(dān)得起這筆數(shù)目龐大的開支。根據(jù)測(cè)算（見表1），假設(shè)中國(guó)GDP增長(zhǎng)從2007年到2020年平均年增長(zhǎng)達(dá)到8%，這是第一個(gè)要求。如果財(cái)政收入占GDP的比例從現(xiàn)在的21%左右，到2011年還是21%不變，也就是說(shuō)如果到2011年的時(shí)候，因?yàn)榻鹑谖C(jī)影響，財(cái)政收入每年只跟GDP增長(zhǎng)一樣增加8%。到了2012年以后，每年增加1個(gè)百分點(diǎn)，也就是財(cái)政收入要比GDP增長(zhǎng)快一些。一直到2016年增加到26%就夠了。這是第二個(gè)假設(shè)。第三個(gè)假設(shè)是政府用于社會(huì)福利的財(cái)政支出從現(xiàn)在占整個(gè)財(cái)政支出的27%增加到35%，即每年增加1個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)我們的預(yù)計(jì)，到2020年，當(dāng)年財(cái)政性福利支出占GDP的比重將達(dá)到8.6%左右，沒(méi)有超過(guò)估計(jì)的9.1%的水平，也就是說(shuō)在國(guó)家財(cái)政的負(fù)擔(dān)能力之內(nèi)。從橫向比較來(lái)看（見表2），其他的國(guó)家實(shí)際上財(cái)政收入占GDP的比例一般都是在30%～40%，中國(guó)目前財(cái)政收入占GDP的比例還是相對(duì)比較低的。按照這個(gè)測(cè)算，中國(guó)福利支出大概占GDP的9%左右。實(shí)際上其他國(guó)家，美國(guó)、英國(guó)等等，一般來(lái)說(shuō)，它們的福利支出占GDP的比例都是在10%以上，甚至是20%以上（如瑞典、法國(guó)等）。從表2可以看出，除匈牙利之外，其他國(guó)家福利支出占財(cái)政支出都是超過(guò)35%，像美國(guó)、英國(guó)稍微低一些，但它占財(cái)政支出比重還是很大，像德國(guó)、法國(guó)等都是超過(guò)35%的，因而35%也并不是太高的指標(biāo)。特別是當(dāng)一個(gè)國(guó)家能夠給老百姓提供這么多的服務(wù)時(shí)。因此，在一個(gè)并不是特別高的假設(shè)情況下是完全可以做得到的，在經(jīng)過(guò)努力可以做到的情況下是可以覆蓋所提出的福利體系的。表22002年部分國(guó)家社會(huì)福利支出情況四簡(jiǎn)要總結(jié)本文所介紹的全民共享的發(fā)展型福利體系是一個(gè)