我國先行先試政策的重要意義和作用初析

我國“先行先試”政策的重要意義和作用初析（1978~）

先行先試是國家在政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展過程中面對改革需要所采取的一種試探性、漸進(jìn)性的選擇。通過將部分中央權(quán)力向地方下放的手段，讓地方擁有先行先試權(quán)，從而令經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、發(fā)展模式的選擇、資源配置的優(yōu)化、規(guī)范制度的構(gòu)建等多方面改革能夠因應(yīng)各自的條件行使更大的地方自主權(quán)，達(dá)到換取低成本高收益的目的。先行先試不是一個(gè)新名詞，事實(shí)上，先行先試在中國的改革開放的光輝歷程中發(fā)揮過的作用讓國人乃至世界嘆為觀止。本文以改革開放最先的受益者——廣東省為對象，首先對改革開放歷程取得的成績進(jìn)行回顧，闡述中央先行先試政策在其中的重要意義，以及在新歷史發(fā)展時(shí)期面對新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)，繼續(xù)堅(jiān)持先行先試漸進(jìn)式試錯(cuò)改革的特殊作用。接著從外部對先行先試政策的法律地位、內(nèi)容、形式及范圍進(jìn)行介紹。最后回到法律的視角，論述先行先試政策對法治的影響。一改革語境下的漸進(jìn)式選擇——先行先試政策（一）改革開放30年，廣東省在先行先試政策下取得令人矚目的發(fā)展成就自西方世界工業(yè)革命開始，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展就被遠(yuǎn)遠(yuǎn)地拋在后面，無論是清王朝還是后來的國民政府都無法扭轉(zhuǎn)頹勢。經(jīng)濟(jì)的落后帶來了戰(zhàn)爭賠款、土地割讓等喪權(quán)辱國的事件。即便是新中國成立后，在相對安穩(wěn)的國內(nèi)環(huán)境下，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展也相當(dāng)緩慢，甚至陷入文化大革命的泥潭，經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展受到嚴(yán)重的打擊。體制弊端暴露無遺，綜合改革勢在必行。自1978年，中國開始對早已顯示出多種弊端的高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行改革。[1]廣東省抓住了這個(gè)歷史機(jī)遇，大膽地解放思想，創(chuàng)造性地向中央提出讓其先行先試，試驗(yàn)、篩選能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速增長的方法。對于廣東省“大膽的要權(quán)要求”，鄧小平同志那句石破天驚的“中央沒有錢，可以給些政策，你們自己去搞，殺出一條血路來！”言猶在耳。于是權(quán)力下放、分權(quán)、放權(quán)被提上議事日程，地方政府開始扮演發(fā)展型政府的角色。廣東改革開放的先行先試主要包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)的設(shè)置，中央賦予其新的財(cái)政自主權(quán)、更大的金融獨(dú)立權(quán)、工商企業(yè)管理權(quán)等一系列地方自主管理權(quán)，盡管先行先試的實(shí)踐曾經(jīng)面臨著質(zhì)疑、阻力和挑戰(zhàn)，然而30年過去了，廣東從一個(gè)經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)業(yè)省份變成全國經(jīng)濟(jì)第一大省，帶領(lǐng)國家從封閉到全方位開放，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)主義初級(jí)階段小康社會(huì)的目標(biāo)，它用舉世矚目的發(fā)展成就打消了人們對先行先試的疑慮。（二）新時(shí)期珠三角發(fā)展和粵港澳合作是先行先試政策的傳承在改革開放進(jìn)行了30多年的重要?dú)v史節(jié)點(diǎn)，中國的發(fā)展道路仍將不平坦，相對穩(wěn)定的世界格局和全球化浪潮要求中國的市場經(jīng)濟(jì)體制和政府管理政策能夠與世界接軌，并且深化地區(qū)合作以增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)競爭力，中國不能停止改革的步伐。隨著國務(wù)院制定實(shí)施的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020年）》（下稱《規(guī)劃綱要》）出臺(tái)，整個(gè)珠三角地區(qū)再一次被賦予改革急先鋒的角色?！兑?guī)劃綱要》集中體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展、先行先試的精神，要求珠三角地區(qū)繼續(xù)擔(dān)當(dāng)探索科學(xué)發(fā)展模式試驗(yàn)區(qū)、深化改革先行區(qū)的重任。在新的歷史時(shí)期繼續(xù)發(fā)揚(yáng)敢為人先、大膽探索、改革創(chuàng)新的精神，勇當(dāng)深化改革開放、再創(chuàng)體制機(jī)制新優(yōu)勢的先鋒，在推進(jìn)珠江三角洲地區(qū)和全國的改革開放中發(fā)揮窗口、試驗(yàn)、示范和帶動(dòng)作用?！兑?guī)劃綱要》注重和突出了賦予珠三角發(fā)展的自主權(quán)，在不支援更多投資和政策的優(yōu)惠前提下，讓珠三角在更廣的范圍先行先試、大膽嘗試。《規(guī)劃綱要》多處間接提到香港與澳門的發(fā)展合作問題。[2]然而憑借港澳的區(qū)位優(yōu)勢及雄厚的發(fā)展基礎(chǔ)，還有一國兩制制度下的差異，粵港澳合作極具發(fā)展戰(zhàn)略的科學(xué)試驗(yàn)價(jià)值。其實(shí)粵港澳合作的戰(zhàn)略安排已經(jīng)被規(guī)定在中央與港澳特區(qū)政府簽署的CEPA協(xié)議，[3]以及廣東省與香港、澳門在CEPA協(xié)議基礎(chǔ)上形成的《粵港合作框架協(xié)議》《粵澳合作框架協(xié)議》（下稱《框架協(xié)議》）當(dāng)中。這一系列協(xié)議深化了粵港澳合作，使其關(guān)系更加緊密，凸顯先行先試政策的功效，同時(shí)也向粵港澳三地提出探索三地優(yōu)勢互補(bǔ)的合作方法的新思路。（三）先行先試政策的重要意義與特殊作用不難看出，中央在《規(guī)劃綱要》和CEPA協(xié)議中授予的先行先試權(quán)力，實(shí)質(zhì)上是中央政府授予肩負(fù)改革任務(wù)的地方以制度創(chuàng)新的權(quán)力，憑借此項(xiàng)權(quán)力，地方政府作為制度創(chuàng)新的主體可以大膽地進(jìn)行改革的試驗(yàn)，甚至必要時(shí)可以在一定程度上突破某些原有的規(guī)范性行為準(zhǔn)則。中央授予的先行先試權(quán)與以往廣東改革中特區(qū)所擁有的先行先試權(quán)力并無本質(zhì)區(qū)別。眾所周知，改革不是一蹴而就的事情，更別說在幅員遼闊、人口眾多的中國。一攬子的改革解決辦法面對復(fù)雜多變的社會(huì)因素、各種各樣的問題，根本不可能進(jìn)展得一帆風(fēng)順。因此改革方案的最優(yōu)解在于局部地區(qū)、局部范圍的試驗(yàn)，如同科學(xué)試驗(yàn)，系統(tǒng)模型化的研究既能為調(diào)控各種變量因素提供方便，又能將試驗(yàn)失敗帶來的損害降到最低，漸行漸進(jìn)，一步一個(gè)腳印，直到發(fā)現(xiàn)最佳的解決辦法。這樣一種漸進(jìn)式改革以其溫和的、注重“微調(diào)”的特點(diǎn)避免了激進(jìn)式改革的致命缺陷。作為一種動(dòng)態(tài)、開放的模式，有錯(cuò)就改，不斷試驗(yàn)，并且容易實(shí)施，易于得到社會(huì)中大多數(shù)群體的支持，保證了政治體系的穩(wěn)定和改革的順利推進(jìn)。[4]實(shí)踐證明，漸進(jìn)式改革適合中國國情，為廣大群眾所擁護(hù)，取得了很大的成功。二先行先試政策的內(nèi)涵探析（一）先行先試的內(nèi)容中央的先行先試政策賦予地方在若干領(lǐng)域探索改革方法的自主權(quán)，而這一切應(yīng)服務(wù)于以國家為整體進(jìn)行漸進(jìn)式改革的戰(zhàn)略需要。如前所述，國家在其發(fā)展歷程中不可避免地會(huì)遇到來自現(xiàn)實(shí)各方面的障礙，阻礙著發(fā)展前進(jìn)。在沖破障礙的方法選擇上較之孤注一擲式的激進(jìn)改革，相對溫和的漸進(jìn)式改革無疑能得到當(dāng)權(quán)者以及人民群眾的青睞。那么何為漸進(jìn)式的改革？筆者認(rèn)為其特征為試錯(cuò)性、階段性、風(fēng)險(xiǎn)可控性，以及低成本性。改革和創(chuàng)新必然會(huì)觸及既得利益并因此受到阻力，但漸進(jìn)式改革強(qiáng)調(diào)率先進(jìn)行突破和創(chuàng)新的地方必須限定在特定的領(lǐng)域和范圍內(nèi)，之后進(jìn)行一系列的改革探索。若結(jié)果符合改革發(fā)展的要求，則逐步將其固定下來；一旦結(jié)果不能滿足需要，則立刻進(jìn)行錯(cuò)誤的糾正并且總結(jié)失敗經(jīng)驗(yàn)，更換另外一種方案進(jìn)行新的探索，或更換別的領(lǐng)域。這是其試錯(cuò)性的表現(xiàn)。這樣一來，即使試驗(yàn)結(jié)果出現(xiàn)了嚴(yán)重的差錯(cuò)，但由于負(fù)面的影響被控制在局部范圍內(nèi)，也不至于產(chǎn)生無法補(bǔ)救的惡果。此處體現(xiàn)了漸進(jìn)式改革的風(fēng)險(xiǎn)可控性。在選擇探索和突破的試錯(cuò)過程中，漸進(jìn)式改革必然會(huì)在一番比較后選擇風(fēng)險(xiǎn)低、成本小的范圍作為優(yōu)先試錯(cuò)的突破口，即采取先易后難的策略，與其花費(fèi)大量資源解決體制頑疾不如先從具有良好預(yù)期的方面開始，體現(xiàn)了其低成本性。而階段性在于將成功的經(jīng)驗(yàn)通過進(jìn)一步的完善，直到作為成熟的制度建設(shè)再逐步進(jìn)行推廣，最終使整個(gè)系統(tǒng)能夠享受到局部化改革的成功經(jīng)驗(yàn)。然而最適合進(jìn)行這種漸進(jìn)式改革的主體并不是統(tǒng)管國家上下大小事務(wù)的中央政府，而是在特定地域具有管轄權(quán)力的地方政府或者分管不同事務(wù)的相關(guān)部門。原因在于，一方面由中央政府選擇進(jìn)行試錯(cuò)改革的范圍和領(lǐng)域不能很好地滿足風(fēng)險(xiǎn)最小化的需要；另一方面在進(jìn)行具體試錯(cuò)改革的過程中熟悉相關(guān)事務(wù)的地方政府或相關(guān)部門擁有中央政府無可比擬的天然優(yōu)勢。事實(shí)上絕大多數(shù)取得重大成功的改革是地方政府率先提出并試驗(yàn)的。此外，漸進(jìn)式改革的進(jìn)程不僅沒有否定中央除授權(quán)以外的作用，在地方的試驗(yàn)取得成功后，恰恰需要借助中央的力量向各地進(jìn)行推廣，并最終通過立法的方式確定下來。因此先行先試政策既屬于漸進(jìn)式改革的一部分，也是中央層面進(jìn)行的漸進(jìn)式改革應(yīng)用到地方層面的產(chǎn)物。一般來說，先行先試的內(nèi)容按照其實(shí)行階段來分應(yīng)該包含擁有一定事務(wù)自主權(quán)的地方在中央的鼓勵(lì)、引導(dǎo)之下，充分利用自身對于地方管理的經(jīng)驗(yàn)，劃分試點(diǎn)進(jìn)行摸索和創(chuàng)新。試點(diǎn)的效果基本令人滿意的，可以通過制定地方性法規(guī)固定下來；符合中央在授權(quán)文件或其他發(fā)展計(jì)劃中的總體目標(biāo)和發(fā)展要求的（如《規(guī)劃綱要》），中央政府或人大可根據(jù)情況需要對其進(jìn)行立法，并推廣到全國各地；試點(diǎn)效果難以令人滿意的，予以及時(shí)清理，總結(jié)失敗經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。作為符合我國改革發(fā)展需求的最優(yōu)工具，先行先試最核心的要求是制度創(chuàng)新，然而無論是借鑒吸納目前其他國家和地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，還是自主探索，都對改革實(shí)施者的管理智慧和創(chuàng)新膽識(shí)提出了較高要求。（二）先行先試的形式所謂先行先試的形式，指的是地方行政機(jī)關(guān)或規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)在實(shí)行中央先行先試政策的試錯(cuò)改革時(shí)所采用的具體方法。那么中央是否已經(jīng)針對“先行先試”的范圍和形式對地方進(jìn)行具體細(xì)致的授權(quán)？答案是否定的。誠然，作為地方的行政行為，其在先行先試的探索過程中當(dāng)然不能隨心所欲地脫離上位行政權(quán)力的控制，更不能擺脫法律的拘束。上位權(quán)力在授權(quán)時(shí)必然會(huì)對地方的先行先試權(quán)力的內(nèi)容、形式、范圍等做出必要的限制。但是，正如前述，先行先試的核心在于創(chuàng)新，也就是說，先行先試本身就是無法確定也不適宜做出太多限制的，它恰恰需要改革者通過不斷地試錯(cuò)加以明確。一個(gè)無論是內(nèi)容形式還是范圍都已受明確限制的“先行先試”，就不是先行先試。這種受限制的先行先試，對地方改革者的試驗(yàn)和創(chuàng)新行為會(huì)構(gòu)成不當(dāng)?shù)氖`，違背了先行先試政策的授權(quán)原意。因此，先行先試授權(quán)在具體事項(xiàng)和方法上，中央一般會(huì)有意無意留有一定的模糊之處，盡管在法理上這種授權(quán)方式不甚恰當(dāng)，但考慮到自主探索對于社會(huì)改革的重要性，這種方法有一定的合理性。雖然存在不詳細(xì)之處，但一般認(rèn)為，先行先試的形式包括執(zhí)行中的先行先試權(quán)，規(guī)范制定的先行權(quán)和變通權(quán)。對于地方行政機(jī)關(guān)來說，完成其管轄范圍先行先試任務(wù)具有天然的優(yōu)勢。行政機(jī)關(guān)面對制度建設(shè)以及改革的過程中出現(xiàn)的問題，會(huì)做出主動(dòng)的思考，并且需要在實(shí)踐中不斷探索解決辦法，采取措施做出反應(yīng)，這正是先行先試的運(yùn)用過程。在這個(gè)過程中行政機(jī)關(guān)比依法行政、不主動(dòng)進(jìn)行改革探索的狀態(tài)需要更大的自由裁量權(quán)。這就要求立法做出一定的讓步，可以保留原則性的規(guī)定，但不宜在具體創(chuàng)新行為上做限制。當(dāng)然行政機(jī)關(guān)在具體的先行先試之前應(yīng)當(dāng)廣泛討論，制定出相應(yīng)的實(shí)施規(guī)則再予以執(zhí)行，并接受監(jiān)督。這是執(zhí)行中的先行先試。而規(guī)范制定的先行權(quán)所應(yīng)用的場合包括：第一，地方機(jī)關(guān)在解決本地的特殊問題時(shí)迫切需要制定相關(guān)規(guī)范，但這種規(guī)范可能由于其本身的特殊性或中央立法的滯后性導(dǎo)致相應(yīng)上位法存在缺位，那么為了先行先試的需要，地方政府可以進(jìn)行創(chuàng)制性的規(guī)范制定；[5]第二，當(dāng)?shù)胤降母母锾剿鞒霈F(xiàn)階段性的成果，具有成熟的運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)和普遍適用的條件，就可以通過地方規(guī)范制定對其進(jìn)行先行調(diào)整，隨后可通過中央立法進(jìn)一步推廣。[6]此外，還有規(guī)范制定的變通權(quán)，不過較之先行權(quán)，這種變通權(quán)的主體要少得多，往往只被限制在經(jīng)濟(jì)特區(qū)，并只能適用于特區(qū)范圍。[7]盡管如此，就深化合作及改革的珠港澳地區(qū)來看，就已經(jīng)包含一個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)以及兩個(gè)特別行政區(qū)，規(guī)范制定變通權(quán)可以有很大的發(fā)揮空間。所謂“變通”，即是指一種非原則性的變動(dòng)。這種變化本身就意味著一種創(chuàng)新和突破，其先行性和試驗(yàn)性的特點(diǎn)表露無遺。因此，變通規(guī)定的權(quán)力與“先行先試”同樣具有根本的契合性，變通規(guī)定權(quán)應(yīng)當(dāng)也是先行先試權(quán)的一種重要表現(xiàn)。[8]（三）先行先試的范圍關(guān)于先行先試的范圍，上文得出的結(jié)論指出中央對地方進(jìn)行授權(quán)時(shí)不會(huì)對此范圍做過于具體的規(guī)定，否則便違反了先行先試的精神。而這點(diǎn)并不妨礙中央對地方的探索試錯(cuò)范圍做概括性的指導(dǎo)意見，至于具體運(yùn)用范圍和形式的選擇權(quán)，則交由地方。中央基于戰(zhàn)略性的概括范圍，形成了先行先試的基本范圍。就本文珠港澳改革發(fā)展的例子來看，《規(guī)劃綱要》對珠三角的行政體制、經(jīng)濟(jì)體制、文化體制、社會(huì)體制及民主政治改革發(fā)展提出了諸多先行先試要求。CEPA協(xié)議則將先行先試措施大量集中在港澳與廣東進(jìn)行深化合作的金融服務(wù)業(yè)方面。然而，由于這些基本范圍的規(guī)定過于籠統(tǒng)，富有彈性，其指導(dǎo)意義大于研究意義，無助于我們對先行先試的范圍的把握，即有關(guān)文件回答擁有先行先試權(quán)力的地方能夠在哪些范圍、何種程度上超越或者打破現(xiàn)有的體制障礙的問題。我們不能容忍肆無忌憚地借改革之名行違法甚至違憲之實(shí)的行為。對這個(gè)問題的回答其實(shí)在于確定先行先試的邊界，因此需要確定消極的范圍即先行先試所不能觸及的范圍。既然上級(jí)機(jī)關(guān)在授予地方先行先試權(quán)時(shí)往往沒有做出限制性規(guī)定（若存在限制，范圍的邊界將清晰易見，然而實(shí)際上不適宜做過多限制），那么筆者認(rèn)為得到該先行先試權(quán)的地方機(jī)關(guān)其權(quán)能與行使范圍即等同于授權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍。易言之，根據(jù)授權(quán)主體性質(zhì)和所在層級(jí)在權(quán)限方面的不同，授權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行先行先試的權(quán)限也會(huì)有所區(qū)別。所以，對地方改革者先行先試范圍的研究相當(dāng)于其相應(yīng)的上級(jí)授權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)限的確定?？紤]到本文主要著眼研究的《規(guī)劃綱要》、CEPA和兩份《框架協(xié)議》均不是立法機(jī)關(guān)制定的法律，如《規(guī)劃綱要》是發(fā)改委擬定后交由國務(wù)院通過的一份行政規(guī)范性文件，CEPA與兩份《框架協(xié)議》分別是中央政府與港澳特區(qū)政府、廣東省政府與港澳特區(qū)政府簽訂的協(xié)議。作為先行先試權(quán)的權(quán)力來源，國務(wù)院這個(gè)國家最高行政機(jī)關(guān)與廣東省政府分別起著作用。這樣一來，就必須將行政法的法律優(yōu)先原則和法律保留原則作為工具進(jìn)行分析。因?yàn)樵谛姓ǖ念I(lǐng)域，國家行政機(jī)關(guān)行使公權(quán)力的行為必須符合上述兩個(gè)原則才能滿足其合法性基礎(chǔ)。憑借這兩個(gè)原則，行政行為可謂確立了不可逾越的界限。法律優(yōu)先原則要求行政主體的行政行為與法律存在抵觸時(shí)以法律優(yōu)先，亦即行政行為不能違反法律的規(guī)定，尤其不能違反法律的禁止性規(guī)定。因此《規(guī)劃綱要》和CEPA協(xié)議中的“先行先試”，只要保證符合法律優(yōu)先原則，都是可以適用的范圍。至于省一級(jí)政府的權(quán)力范圍除不違反法律之外，還不能違反國務(wù)院的行政法規(guī)、省級(jí)人大制定的地方性法規(guī)，然后適用于兩份《框架協(xié)議》。根據(jù)法律保留原則，國家事項(xiàng)的某些方面已被法律設(shè)定為專屬國家權(quán)力機(jī)關(guān)從立法層面上調(diào)整的事項(xiàng)，那些連國務(wù)院也無法涉足的領(lǐng)域自然也不能成為國務(wù)院屬下的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行先行先試的范圍。退一步說，即使屬于國務(wù)院權(quán)限范圍的某些事項(xiàng)，也會(huì)因?yàn)閷儆趪鴦?wù)院調(diào)整從而成為先行先試的禁區(qū)。這些事項(xiàng)應(yīng)由法律和行政法規(guī)等規(guī)范文件明文確定，在此不展開論述。[9]三先行先試政策對改革與法治的影響作為改革開放以來乃至新時(shí)期社會(huì)改革的核心思想，先行先試政策無可爭議地在制度創(chuàng)新中發(fā)揮了重要作用。通過承擔(dān)改革任務(wù)的政府的應(yīng)用，加上個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位的幫助，先行先試一步一步推進(jìn)整個(gè)社會(huì)多方面的發(fā)展，以效率更高的制度取代效率低的制度。然而不可忽視的是，那些在改革過程中起著一定制約作用的制度、法律還有觀念，每當(dāng)被掌握先行先試權(quán)力的改革者認(rèn)為其起到的正面作用小于給制度創(chuàng)新形成的障礙，拋棄舊制度的成本低于構(gòu)建新制度的收益時(shí)，往往會(huì)被視為改革阻礙因素從而大膽突破。這樣的先行先試政策，可能會(huì)成為破壞原有制度堂而皇之的理由。面對改革的進(jìn)行往往以犧牲法治為代價(jià)，我們必須追問，是否可以改革取得的巨大成效掩蓋、沖淡先前肆意突破原有制度的事實(shí)？是否可以結(jié)果來衡量改革與法治誰更優(yōu)先？它們能否共存？怎么解決它們的沖突？實(shí)際上不只中國，其他國家也存在既有法律和規(guī)則構(gòu)成社會(huì)改革創(chuàng)新的障礙的問題。只是這個(gè)問題在中國表現(xiàn)得尤為尖銳。究其原因，筆者認(rèn)為有以下幾方面：第一，中國曾經(jīng)是一個(gè)中央高度集權(quán)化的國家，社會(huì)發(fā)展模式由政府一手掌控，法律秩序與社會(huì)意識(shí)又與國家意志高度吻合，因此改革與法治幾乎不存在沖突。但改革開放后社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度從高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場化經(jīng)濟(jì)，由于中國選擇的是漸進(jìn)式改革策略，大量原有陳舊制度需要跟隨著市場發(fā)展的步伐逐漸改變，每一次“摸著石頭過河”的過程都是試驗(yàn)性地對原有制度安排的違反。第二，實(shí)踐證明走向社會(huì)主義市場化的中國經(jīng)濟(jì)具有迅猛發(fā)展的爆發(fā)力，多年來保持穩(wěn)健并高速的增長。由于法律本身就有滯后性，自其制定之日起就落后于社會(huì)現(xiàn)實(shí)，可是在高速發(fā)展的中國經(jīng)濟(jì)面前，這種滯后性被急劇放大，以致法律很可能早已不能適應(yīng)社會(huì)一般發(fā)展的需要，更別說需要探索改革變化的前沿領(lǐng)域。第三，國內(nèi)的社會(huì)環(huán)境中彌漫著法律意識(shí)淡薄的陰霾。法律規(guī)則不是行為的首要準(zhǔn)則，人們?nèi)鄙賹Ψ傻男叛觥Ｔ谶@樣法治觀念淡薄的社會(huì)，改革者在面對制度障礙時(shí)也同樣會(huì)毫不忌諱地選擇突破、規(guī)避。因此，“先行先試”政策對法治提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在改革與法治、效率與穩(wěn)