我國城鄉(xiāng)公益性公墓運(yùn)營與監(jiān)管現(xiàn)狀

我國城鄉(xiāng)公益性公墓運(yùn)營與監(jiān)管現(xiàn)狀

近年來，我國人口快速增長，死亡人口逐年增加，2013年達(dá)到972萬人，隨之帶來公墓尤其是為社會公眾提供經(jīng)濟(jì)實惠的公益性骨灰安葬設(shè)施需求旺盛。在供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于需求的“賣方市場”的作用下，一些城市經(jīng)營性公墓抬高價格，造成“死不起、葬不起”現(xiàn)象，引發(fā)媒體和社會的口誅筆伐，影響了社會和諧及政府的公信力。同時，迫于城市經(jīng)營性公墓的高昂價格，部分城市居民轉(zhuǎn)向城郊結(jié)合部的農(nóng)村購買“小產(chǎn)權(quán)墓”，導(dǎo)致一些農(nóng)村公益性公墓的性質(zhì)逐漸發(fā)生了改變，并相應(yīng)給農(nóng)村公益性公墓的建設(shè)與管理帶來一系列新的問題。大力發(fā)展城市公益性公墓，完善農(nóng)村公益性公墓的建設(shè)與管理機(jī)制，對于完善基本公共服務(wù)體系、滿足廣大城鄉(xiāng)居民的迫切需要，具有重要意義。一我國公益性公墓的內(nèi)涵及特征（一）公益性公墓的內(nèi)涵公墓是現(xiàn)階段處理骨灰的過渡形式，我國殯葬改革的方向是從保留遺體到不保留遺體，再逐漸過渡到從保留骨灰到不保留骨灰。民政部1992年頒布的《公墓管理暫行辦法》中指出：“公墓是為城鄉(xiāng)居民提供安葬骨灰和遺體的公共設(shè)施，公墓分為公益性公墓和經(jīng)營性公墓，公益性公墓是為農(nóng)村村民提供遺體或骨灰安葬服務(wù)的公共墓地?！彪S著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，土地資源的稀缺和墓葬需求的快速擴(kuò)張導(dǎo)致城市經(jīng)營性公墓需求旺盛，由此引發(fā)城市經(jīng)營性墓地的價格飛漲，群眾的基本喪葬需求難以滿足，為節(jié)約土地資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、滿足群眾的基本喪葬需求、完善惠民殯葬保障體系，實現(xiàn)政府公共服務(wù)職責(zé)，近幾年來，各地政府大力推廣建設(shè)了城市公益性公墓。城市公益性公墓是不以營利為目的，為城鎮(zhèn)居民提供安葬（安放）骨灰的社會公共服務(wù)設(shè)施。筆者認(rèn)為，公益性公墓包含城市公益性公墓和農(nóng)村公益性公墓，公益性公墓作為殯葬改革的重要載體，其公益性不能局限于為公眾提供經(jīng)濟(jì)實惠的墓穴，更應(yīng)體現(xiàn)在探索骨灰多樣性處理方式，倡導(dǎo)公眾選擇不留墳頭、格位安放、植樹葬、草坪葬、花葬、海葬等多種綠色節(jié)地的安葬方法，即為公眾提供公益性的葬式而非公益性墓地。（二）我國公益性公墓的基本特征基于對相關(guān)公共產(chǎn)品理論及地方實踐的分析，我們認(rèn)為公益性公墓具有社會性、非營利性和福利性等特征。按照公共產(chǎn)品理論，包含公益性公墓在內(nèi)的殯葬產(chǎn)品均屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，[1]具有社會性。從民政部倡導(dǎo)和地方實踐來看，公益性公墓建設(shè)的一個重要目的是改革土葬，平抑經(jīng)營性公墓的價格，節(jié)約土地及林業(yè)資源，倡導(dǎo)移風(fēng)易俗，因而具有非營利性。同時，在公益性公墓服務(wù)中，政府大力推行節(jié)地生態(tài)的安葬方式，從而節(jié)約了土地、保護(hù)了生態(tài)環(huán)境、減輕了公眾的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、避免了亂埋亂葬、超大墓等現(xiàn)象，使公益性公墓體現(xiàn)出福利性，表1顯示的是公益性公墓與經(jīng)營性公墓的特征比較。表1公益性公墓與經(jīng)營性公墓的特征比較二我國城鄉(xiāng)公益性公墓建設(shè)發(fā)展情況（一）農(nóng)村公益性公墓的發(fā)展概況農(nóng)村公益性公墓的前身為相對集中安葬死亡村民的“義地”或“亂葬崗”。新中國成立后，黨和政府大力提倡墓葬改革，在一些鄉(xiāng)村劃定一定區(qū)域作為鄉(xiāng)村墓地，有些學(xué)者、政府工作人員也稱其為公益性公墓，其實質(zhì)只是集中安葬的墓區(qū)，與成規(guī)模、規(guī)范管理的公墓仍有較大差異。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，目前絕大多數(shù)省份的農(nóng)村已形成相對集中的墓葬區(qū)域（包括土葬），但也有些地區(qū)承襲多年習(xí)俗，將骨灰（遺體）葬于自家耕地、山頭或自留地，如河南省周口市等地的農(nóng)村，幾乎家家地里都有墳頭，一些地方公路邊的山地碑墳仍屢見不鮮。近年來，隨著各地大力推動殯葬改革，越來越多的地方開始對農(nóng)村公益性墓地實行規(guī)范化管理，部分地方政府大力扶持農(nóng)村改造修建公益性公墓，如陜西省近兩年支持建設(shè)農(nóng)村公益性公墓135個；安徽省對1142個現(xiàn)有的農(nóng)村公益性公墓進(jìn)行改造整合；浙江省實現(xiàn)節(jié)地生態(tài)安葬設(shè)施覆蓋86%的行政村；河南省建有農(nóng)村公益性公墓（骨灰堂）1.6萬個。但受根深蒂固的傳統(tǒng)習(xí)俗影響，普遍實現(xiàn)農(nóng)村公益性公墓的規(guī)范化管理仍有較長的路要走。（二）城市公益性公墓發(fā)展情況城市公益性公墓是最近幾年開始建設(shè)發(fā)展起來的，雖然起步晚，但進(jìn)入了快速發(fā)展期，陜西、湖北、浙江、遼寧、天津、安徽、福建、重慶、廣東、甘肅等地率先推行大規(guī)模的城鄉(xiāng)公益性公墓建設(shè)，如2012～2014年，陜西省已建成城市公益性公墓40個。湖北省目前建成市級公益性骨灰堂10個，設(shè)計格位7.3萬個，已安置3.2萬個；縣（市）級公益性公墓（骨灰堂）43個，設(shè)計穴位（格位）19.88萬個，已安置5.2萬個。安徽省對城市經(jīng)營性公墓指定公益性墓區(qū)，低價的公益性穴位比例不低于墓區(qū)總?cè)萘康?0%。重慶市計劃再利用4年時間在主城區(qū)（二環(huán)內(nèi)）建規(guī)模為400畝左右的城市公益性公墓3個，建設(shè)總規(guī)模為1200畝，滿足城市中低收入群體10年的安葬需求。遼寧省把城鄉(xiāng)公益性公墓建設(shè)納入省青山工程和惠民工程，從2013年開始計劃利用3年時間基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)公益性公墓覆蓋到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，目前已建成城市公益性公墓44個，其中大連市截至2013年年底，財政投入7350萬元，規(guī)劃建設(shè)城鎮(zhèn)骨灰堂20個，有效緩解了城鎮(zhèn)居民安葬難問題。圖1揭示了部分省市城鄉(xiāng)公益性公墓投資建設(shè)情況。圖1截至2014年年底部分省城鄉(xiāng)公益性公墓投資建設(shè)情況三我國城鄉(xiāng)公益性公墓運(yùn)營管理中存在的問題（一）法律法規(guī)不健全與公益性公墓管理有關(guān)的現(xiàn)行的法律法規(guī)主要有民政部1992年制定的《公墓管理暫行辦法》和國務(wù)院1997年頒布的《殯葬管理條例》。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）也相繼頒布了地方性殯葬管理法規(guī)規(guī)章?，F(xiàn)有的規(guī)定主要見于部分省（區(qū)、市）出臺的城鄉(xiāng)公益性公墓建設(shè)與管理方面的政策或相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，如廣東省頒布了《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范公益性生態(tài)墓地建設(shè)和管理的意見》《關(guān)于加強(qiáng)公益性公墓（骨灰樓、堂）管理的通知》。重慶市頒布了《關(guān)于做好城鄉(xiāng)公益性公墓試點建設(shè)工作的通知》。陜西省頒布了《關(guān)于推進(jìn)城鄉(xiāng)殯葬改革和公益性公墓建設(shè)的意見》。遼寧省頒布了《關(guān)于實施城鄉(xiāng)公益性公墓建設(shè)工程的意見》。公益性公墓立法存在的問題主要有兩個方面：一是位階低、修訂滯后、不健全。國家層面，缺乏規(guī)范公益性公墓建設(shè)與管理的基本法律，地方層面，對公益性公墓的規(guī)定以政策文件為主，層級低，效力不夠，且存在各自為政、缺乏統(tǒng)一規(guī)范。二是部分規(guī)定過于原則化，在實踐中可操作性不強(qiáng)。如關(guān)于殯葬執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置、執(zhí)法程序方式等內(nèi)容，現(xiàn)行的《殯葬管理條例》對其缺乏明確規(guī)定，執(zhí)法權(quán)限中以“責(zé)令改正”“責(zé)令恢復(fù)原狀”等軟條款居多，且多數(shù)規(guī)定由民政部門“會同”其他部門治理，不僅對違法行為人缺乏法律威懾力，而且易因部門協(xié)調(diào)機(jī)制不暢導(dǎo)致執(zhí)法權(quán)虛置。同時，因《殯葬管理條例》修訂滯后，也給地方性立法及配套規(guī)章制修訂帶來制度上的障礙，城鄉(xiāng)公益性公墓概念等核心問題難以從立法角度進(jìn)行規(guī)范和明確。（二）運(yùn)營機(jī)制有缺陷1.農(nóng)村公益性公墓運(yùn)營機(jī)制問題。長期以來，農(nóng)村公益性公墓以提供墓地為主，農(nóng)民按照既有的習(xí)俗使用，較為普遍地存在著管理粗放、缺乏專門機(jī)構(gòu)和人員、運(yùn)營維護(hù)困難等問題。第一，多數(shù)農(nóng)村公益性公墓基本無人管理，各家管理各家的碑墳，在墓碑、祭文、墳式上沿襲當(dāng)?shù)亻L期形成的風(fēng)俗，對于一些亂埋亂葬、建大墓和豪華墓問題，村集體也是“睜一只眼閉一只眼”。第二，由于受中國傳統(tǒng)思想的影響，農(nóng)民節(jié)地的緊迫意識尚未形成，綠色生態(tài)葬式還沒有普遍被社會理解、接受和選擇，造成一些地方對農(nóng)村公益性公墓建設(shè)缺乏積極性，公眾選擇綠色生態(tài)葬式的比例非常低，公益性公墓推廣難，一些地方投資新建的農(nóng)村公益性墓地甚至出現(xiàn)空廢的現(xiàn)象。第三，一些處在城市郊區(qū)的農(nóng)村公益性公墓的經(jīng)營管理者為了籌集資金或牟取利益，違反相關(guān)規(guī)定，擅自對外銷售。如《工人日報》記者通過對重慶市長壽區(qū)公益性公墓的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該區(qū)部分農(nóng)村公益性公墓公開對外銷售。[2]《重慶商報》記者對巴南區(qū)的農(nóng)村公益性公墓進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該區(qū)10個農(nóng)村公益性公墓都在對外售賣。[3]2.城市公益性公墓運(yùn)營機(jī)制問題。城市公益性公墓的運(yùn)營模式因其投資主體不同，主要有以下兩種情形：其一是政府主導(dǎo)型。這種類型的公益性公墓，由政府投資并主導(dǎo)建設(shè)，管理和運(yùn)營也由政府直接負(fù)責(zé)。如陜西省投資建設(shè)的城市公益性公墓建設(shè)工程項目，運(yùn)營管理模式為政府投資、政府建設(shè)，同時也由政府提供管理和服務(wù)。其二是企業(yè)化運(yùn)營。其建設(shè)主體是企業(yè)，政府從現(xiàn)有經(jīng)營性公墓里規(guī)定部分區(qū)域為公益性公墓。在這種機(jī)制下，公益性公墓與經(jīng)營性公墓一體管理、一體經(jīng)營，只是在服務(wù)對象和標(biāo)準(zhǔn)上有所差別。與此相應(yīng)，城市公益性公墓的運(yùn)營常常出現(xiàn)兩種極端現(xiàn)象：一種是在政府通管的情況下，容易導(dǎo)致事企不分的問題。這種運(yùn)營機(jī)制，因其管理業(yè)務(wù)中實際存在經(jīng)營行為，使得在公墓經(jīng)營上容易產(chǎn)生內(nèi)在矛盾，主要是自負(fù)盈虧經(jīng)營機(jī)制與實行政府定價并提供公益性服務(wù)之間存在矛盾，加之相關(guān)的材料、人工、能源等價格調(diào)整相對滯后，導(dǎo)致一些公益性公墓出現(xiàn)虧損，難以為繼。另一種是由經(jīng)營性公墓劃撥的公益性公墓墓區(qū)，由于服務(wù)提供者的利益最大化導(dǎo)向，使得公益性公墓的公益性難以有效保證。針對公益性公墓運(yùn)營管理的亂象問題，民政部多次下發(fā)文件要求各地清理規(guī)范。部分省市如江蘇、天津、江西、福建、湖南、云南等地組織開展了針對喪葬陋習(xí)和亂埋亂葬的專項整治行動。山東開展了規(guī)范殯葬服務(wù)專項整治行動，制定了《山東省殯儀館服務(wù)規(guī)范（試行）》，對全省殯葬服務(wù)項目和收費標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了全面核定清理。浙江省通過實施“陽光殯葬”工程，提升殯儀服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平，提高了群眾的滿意度。陜西召開了殯葬改革現(xiàn)場會，開展專項整治行動。安徽、湖北建立了殯葬服務(wù)定價成本監(jiān)審制度。（三）政府投入不到位目前公益性公墓資金投入不足，是制約公益性公墓發(fā)展的重要原因之一。國家層面近幾年對殯儀服務(wù)基本建設(shè)投資除了2009年稍有增長外，其他年份幾乎保持不變（見圖2）。這導(dǎo)致了公益性公墓建設(shè)運(yùn)營經(jīng)費不足，難以滿足公益性公墓建設(shè)的實際資金需求。即使部分省份大力推進(jìn)公益性公墓建設(shè)，并在財力上給予極大的支持，資金不足問題仍然制約著公墓的運(yùn)營發(fā)展。筆者在調(diào)查陜西省公益性公墓建設(shè)時發(fā)現(xiàn)，該省雖已將有關(guān)建設(shè)納入政府支持范圍，并于2012年和2013年，陜西省財政已安排1.19億元支持城鄉(xiāng)公益性公墓建設(shè)，但資金投入不足仍是目前陜西省公益性公墓建設(shè)運(yùn)營中的重要問題之一，多數(shù)公墓在土地取得過程中已用去大量的資金，導(dǎo)致政府投入的資金往往不能滿足公益性公墓建設(shè)的實際資金需求，因此在公墓后期建設(shè)及運(yùn)營過程中普遍出現(xiàn)資金短缺等困難。這造成了部分城鄉(xiāng)公益性公墓的建設(shè)、運(yùn)營管理、服務(wù)水平不高，群眾認(rèn)可度也比較低。圖2國家對社會服務(wù)基本建設(shè)投資和對殯儀服務(wù)基本建設(shè)投資情況為解決政府投入不足的問題，北京市殯葬公益事業(yè)改變了以往單純由事業(yè)單位出資承擔(dān)公益職能的局面，依托殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)，采取政府購買服務(wù)、以獎代建等多種形式，擴(kuò)大了社會參與，呈現(xiàn)出政府主導(dǎo)、主體多樣的特點，目前又開始嘗試鼓勵民間組織涉足殯葬公共服務(wù)領(lǐng)域，爭取更多力量支持公益公墓服務(wù)事業(yè)。[4]（四）監(jiān)管體制不順暢我國公益性公墓的監(jiān)管主要由各級民政部門負(fù)責(zé)。2000年前后，在大中城市，民政部門大都成立了專門的殯葬管理機(jī)構(gòu)——殯葬管理處（所），其主要職責(zé)是協(xié)助政府制定、宣傳地方性政策法規(guī)等工作；此外，還受行政主管機(jī)關(guān)委托行使部分監(jiān)管職能；提供殯葬服務(wù)。在實際工作中，殯葬管理處（所）多為集政府管理職能與提供社會服務(wù)職能為一體“政事結(jié)合”的行政事業(yè)單位。這種“政監(jiān)合一”的復(fù)合型體制造成服務(wù)的監(jiān)管不夠有力有效，難以令公眾信服。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各地民政部門內(nèi)設(shè)編制有限，普遍將殯葬監(jiān)管執(zhí)法權(quán)委托給殯葬管理事業(yè)單位或根本不具備資質(zhì)的殯葬服務(wù)單位甚至臨時聘用人員行使，殯葬公共管理、公共服務(wù)職能與市場經(jīng)營行為相互交織，執(zhí)法的效力和效果自然難盡如人意。特別是2012年11月，根據(jù)《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，停止民政部門對違規(guī)土葬、亂埋亂葬行為直接強(qiáng)制執(zhí)行后，新的執(zhí)行機(jī)制尚未確立，基層民政部門在執(zhí)法中普遍感到束手無策，甚至還產(chǎn)生了畏難情緒，致使一些違法現(xiàn)象常有發(fā)生。此外，國家層面部門協(xié)同的工作機(jī)制尚未建立，導(dǎo)致部門協(xié)調(diào)配合難、設(shè)施建設(shè)用地難、爭取公共投入難、聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法難，民政部門一家“單打獨斗”的局面仍然沒有發(fā)生實質(zhì)性改變，影響了對公墓違法行為的懲處。針對這些問題，一些地方開展了先行探索。上海市建立殯葬工作聯(lián)席會議制度，確定了發(fā)展改革、民政、規(guī)劃國土資源、財政、林業(yè)、環(huán)保、工商、衛(wèi)生計生、公安、城管執(zhí)法、監(jiān)察、民族宗教等12家成員單位，明確了職責(zé)分工，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)殯葬改革的組織協(xié)調(diào)、政策保障、規(guī)劃布局等工作。重慶市針對歷史形成的殯葬體制機(jī)制弊端，推進(jìn)全市35個殯葬管理機(jī)構(gòu)全部與殯葬服務(wù)單位脫鉤，實現(xiàn)了管辦分離，其中綦江等13個區(qū)縣建立了殯葬聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，提高了殯葬監(jiān)管執(zhí)法水平。四對策措施（一）健全公益性公墓運(yùn)營監(jiān)管法律法規(guī)十八屆四中全會做出了全面推進(jìn)依法治國的重大決策部署。殯葬及其領(lǐng)域內(nèi)的公益性公墓建設(shè)應(yīng)當(dāng)加快相關(guān)立法進(jìn)程。相關(guān)部門應(yīng)盡快制定《殯葬法》、修訂《殯葬管理條例》，立法中應(yīng)重點解決如下問題：明確公益性公墓的法律屬性，保障各級政府對公益性公墓的政策扶持和資金投入；理順相關(guān)管理體制，明確公益性公墓所有者、管理者、經(jīng)營者等相關(guān)主體的職責(zé)，實現(xiàn)行政與事業(yè)、管理與經(jīng)營分開，理順管理、經(jīng)營、服務(wù)關(guān)系；建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的權(quán)力配置機(jī)制，構(gòu)建多部門在政府領(lǐng)導(dǎo)下各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互配合的工作機(jī)制；完善公益性公墓投資、規(guī)劃建設(shè)、服務(wù)管理、設(shè)立許可以及相應(yīng)的價格和財稅調(diào)控政策等制度建構(gòu)；明確殯葬執(zhí)法主體、執(zhí)法條件、執(zhí)法程序及相應(yīng)罰則，對違反公益性公墓管理的違法犯罪行為制定相應(yīng)的法律制裁措施。（二）構(gòu)建順暢的公益性公墓運(yùn)營監(jiān)管機(jī)制按照“管辦分離”的要求，把公益性公墓的運(yùn)營與監(jiān)管機(jī)構(gòu)徹底分開，使經(jīng)營機(jī)構(gòu)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)都能充分履行各自應(yīng)有職責(zé)。這里的關(guān)鍵是把握好政府的職責(zé)定位。政府部門應(yīng)逐漸淡出服務(wù)領(lǐng)域，而注重加強(qiáng)對公益性公墓的政策制定、資金支持與服務(wù)監(jiān)管。在政策制定方面，要嚴(yán)把審批關(guān)口、加強(qiáng)準(zhǔn)入管理，確保公益性公墓的公益性不變質(zhì)。在資金支持方面，面對當(dāng)前越來越旺盛的公益性公墓需求，政府應(yīng)承擔(dān)對公益性公墓公共服務(wù)的事權(quán)和資金保障責(zé)任，將公益性公墓的建設(shè)經(jīng)費列入財政預(yù)算，推動形成公共財政、福利彩票劃撥、群眾集資和社會捐贈等多元化籌集機(jī)制，保障符合條件的群眾享受優(yōu)質(zhì)的公益性公墓服務(wù)。在服務(wù)監(jiān)管方面，應(yīng)當(dāng)積極探索民政部門與其他相關(guān)部門的合作方式，必要時成立民政、國土、工商、質(zhì)量監(jiān)督、法院、檢察院等多部門聯(lián)合執(zhí)法督導(dǎo)制度，形成整體合力。還可以借鑒英、美等國家的經(jīng)驗做法，成立獨立于政府部門和利益團(tuán)體之外的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，保證其穩(wěn)定性、專業(yè)性、公正性，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不僅要對公益性公墓服務(wù)的安全和穩(wěn)定負(fù)責(zé)，還要防范和化解市場風(fēng)險，負(fù)責(zé)對監(jiān)管對象進(jìn)行監(jiān)督及做出處罰，以及向政府提出改進(jìn)監(jiān)管政策的意見。[5]同時，對于農(nóng)村公益性公墓的運(yùn)營與監(jiān)管，要充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織、村（居）委會及紅白理事會等社會組織的化解矛盾、宣傳生態(tài)葬式葬法、提供服務(wù)等方面功能。強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會在培訓(xùn)教育、行業(yè)自律、資格認(rèn)證等方面的作用，積極接受新聞輿論和社會公眾的監(jiān)督作用，形成政府主導(dǎo)、多元主體共建共管的格局，增強(qiáng)整體合力。（三）擴(kuò)大社會力量依法有序參與當(dāng)前，要深入貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，在法規(guī)無禁止的前提下，著眼于建立完善公益性公墓服務(wù)體系、更好地滿足人民群眾的基本公墓需求，探索適當(dāng)放寬準(zhǔn)入領(lǐng)域、完善優(yōu)惠政策，引導(dǎo)社會力量參與公益性公墓的建設(shè)與服務(wù)，建立公平、公開的競爭性選擇機(jī)制。政府要加強(qiáng)準(zhǔn)入資質(zhì)的管理，保證社會力量的資金來源、服務(wù)性質(zhì)、收費標(biāo)準(zhǔn)、管理方式、占地面積、墓穴面積、建筑規(guī)劃等方面符合規(guī)定要求，避免沖淡公益性公墓的公益屬性；對社會、集體、民營、個人資本投入興建的公益性公墓，允許開展低償或優(yōu)惠價格的服務(wù)，明確相關(guān)收費項目與范圍，調(diào)動社會資本投資興建公益性公墓的積極性；還可探索實行政府補(bǔ)貼制，允許群眾集資和社會捐贈等多元化籌資方式，切實解決資金不足問題。（四）完善審批管理等制度及加強(qiáng)相關(guān)基礎(chǔ)性工作1.完善公益性公墓申報審批、建設(shè)制度。由于公墓的土地再次循環(huán)利用周期一般較長，而且也不容易更改，民政部門作為公益性公墓建設(shè)的主管及審批部門，要貫徹節(jié)地生態(tài)的原則，應(yīng)當(dāng)會同相關(guān)部門把好相關(guān)審批環(huán)節(jié)，健全公益性公墓規(guī)劃建設(shè)制度，根據(jù)人口流動情況、人口結(jié)構(gòu)變遷趨勢、本地已有的經(jīng)營性公墓和公益性公墓建設(shè)情況，調(diào)查墓地的實際需求情況，制定城鄉(xiāng)公益性公墓規(guī)